重点生态功能区产业发展困境及政策思路

刘幼迟

·产 业 发 展·

重点生态功能区产业发展困境及政策思路

刘幼迟

我国实行主体功能区划以来，重点生态功能区承担了重要的生态功能，保障了区域及全国范围的生态安全，保持并提高了生态产品供给能力。但因受制于发展基础和政策约束等多方面原因，重点生态功能区的产业发展在实践中存在“发展”和“保护”难以平衡、产业层次及发展水平较低、产业配套设施较差和生态红利释放不足等主要问题。本文就其主要的产业发展困境，提出在重点生态功能区的产业发展中，既要保证生态功能，又要通过充分发挥本地资源优势，释放生态环境资源红利，探索形成鼓励发展和控制发展并举的跨越高消耗、高污染产业发展阶段的新路径，促进经济发展和民生福利，使生态效益、经济效益、社会效益能够相得益彰。在此基础上，本文还提出了以注重制定平衡型、功能型产业政策、尽快实施重点生态功能区的空间规划体系、完善不同类型空间置换的“飞地”政策、建立“生态区政府”与“生态受益区政府”间利益补偿政策等为主的政策建议及相关保障机制。

主体功能区 生态功能区 产业发展 生态资源

我国实行主体功能区划以来，重点生态功能区承担了重要的生态保障及生态产品供给功能。为引导地方政府加强环境保护和民生改善，国家实施了重点生态功能区转移支付政策和一定程度上因地制宜的差异化约束性产业政策。但是，由于受到发展基础和各方面条件限制，重点生态功能区一直没能很好地将“保护”与“发展”兼顾，经济落后、就业困难、人均收入低等问题依然没有获得解决。本文旨在探索如何一方面加强生态保护强化底线约束，使相关政策规定能够顺利有效实施，保证重点生态功能区发挥主体生态功能；另一方面又能够减少对国家财政的依赖，谋求更根本和长远的发展方式，以发展适宜的产业为途径真正解决生态区的民生福利和经济发展，切实提高人民群众的“获得感”，做到“保护与发展”兼顾，促进区域经济协调发展和主体功能区规划深入推进。

一、发展现状

重点生态功能区是指承担重要生态功能，关系全国或较大范围区域的生态安全，需要在国土空间开发中限制或禁止进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域，其范围包括主体功能区划中限制开发区域内的重点生态功能区和禁止开发区域。重点生态功能区在全国各地均有分布(见图1)，但是主要分布于西部地区。这些地区往往多山地而少平原，水资源时空分布差异大，生态环境相对脆弱，自然灾害发生频率较高，但能源和矿产资源丰富，开发利用前景广阔。

图1 国家重点生态功能区示意图资料来源：国务院，《全国主体功能区规划》，人民政府网。

2010年国务院印发的《全国主体功能区规划》，确定了25个国家层面的重点生态功能区，包括436个县级行政区。2016年9月，国务院批复国家发改委《关于调整国家重点生态功能区范围的请示》，同意将240个县(市、区、旗)和87个重点国有林区林业局新增纳入国家重点生态功能区。至此，国家重点生态功能区的县市区数量由原来的436个增加至676个，占国土面积的比例从41%提高到53%。*国务院印发《关于同意新增部分县(市、区、旗)纳入国家重点生态功能区的批复》(国函〔2016〕161号)。重点生态功能区虽然分布范围广阔，各地情况差异较大，但普遍而言经济发展水平落后，人民生活水平不高，其中扶贫重点县385个，*数据来源：国家发展改革委规划司。属于国家扶贫开发重镇。

重点生态功能区在国土面积中占比过半，其发展状况和发展水平愈发具有举足轻重的意义。为加强重点生态功能区的生态环境保护和民生改善，目前中央政府主要在两个方面推进工作。一是转移支付。2008年中央财政出台了国家重点生态功能区转移支付政策，对限制发展导致的生态保护成本、发展机会成本进行补偿。政策出台后，转移支付力度逐年增加(见图2)，转移支付范围稳步扩大。截至2016年，重点生态功能区转移支付范围覆盖的县域达到725个；2017年，转移支付预算金额达到627亿元。*财政部：《关于2017年中央对地方税收返还和转移支付预算的说明》，2017年。二是建立产业负面清单。2016年10月经国务院批准，国家发改委印发了《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》(以下简称《办法》),提出建立“县市制定、省级统筹、国家衔接、对外公布”的工作机制，明确要强化约束边界，将已经明确的限制类和禁止类产业作为底线，进一步细化从严提出需要限制、禁止的产业类型。该工作目前正在各地逐步推进。

图2 2012—2016年国家重点生态功能区转移支付增长情况数据来源：财政部网站。

二、主要问题及原因分析

(一)主要问题

受制于发展条件和政策约束等多方面原因，重点生态功能区的产业发展在实践中主要存在如下问题：

1.发展和保护难以平衡

一方面重点生态功能区要坚守生态红线，承担多种生态功能，因此诸多经济效益高但对环境存在损害的产业不允许进入，而其他经济效益较好同时环境友好的产业又常常由于生态地区当地条件不具备而缺少进入或发展的机会。另一方面部分地区存在忽视生态保护强行发展污染产业的情况，虽然一定程度改善了地方财政，但对生态的破坏会产生难以补救的影响，并会承担来自于民众的社会压力，影响社会稳定。

2.产业层次及发展水平较低

总体而言，重点生态功能区经济总量与规模偏小，农业产业化程度不高，服务业发展水平较低且相对滞后。工业的支撑作用不强，工业经济始终处于低速徘徊状态，产品主要处于价值链中低端，产业链配套和延伸能力不够，增长方式由粗放型向集约型转变步伐较慢，技术攻关和新产品开发能力不强，产品利润及附加值有限。同时，高素质高学历人才极少。本地人才培养能力差，也缺少吸引外部人才的机会和条件，因而降低了产业发展的内在活力。

3.产业配套设施较差

重点生态功能区多处于偏远、偏僻地区，电力、通讯、邮电、金融等服务机构有限，基础设施建设投入严重不足，尤其是交通基础设施仍然有待大幅度改善。交通目前主要以公路为主，公路等级较低，路网多为二、三级公路，乡镇分布距离较远，内外交通瓶颈障碍严重阻碍了商贸流通业的发展，成为制约经济社会发展的主要障碍。

4.生态红利释放不足

重点生态功能区虽然生态资源和环境资源丰富，但缺少将生态资源转化成经济效益的软硬件条件和发展机制，“生态红利”多留于纸面，在产业活动中不能切实有效地将生态优势转化为经济优势，因此“绿水青山”难以成为“金山银山”，生态红利在推动经济发展中贡献有限。

(二)原因分析

区域产业经济发展往往存在以下几大“效应”，其发挥作用的机制过程使重点生态功能区的产业发展易于陷入困境。

1.产业转移的漏斗效应

在东部地区的产业转移过程中，一些相对发达的城市化地区已进入招商选资阶段。而重点生态功能区虽然环保门槛高，污染排放要求高，但是土地供给充裕、企业落户成本低、劳动力廉价，因此常会成为产业高标准平面中的一个个“小漏斗”，低层次低水平产业漏在其中，并在之中形成遍地开花的格局(见图3)。

图3 产业转移的漏斗效应

2.产业发展的虹吸效应*虹吸效应主要指发达经济体对优质资源进行吸附，从而对周边欠发达经济体产生负面影响的现象。

重点生态功能区受制于产业发展的虹吸效应具体体现在三个方面：

一是重点生态功能区的产业发展要素被城市化地区所吸附，向城市化地区流出。由于重点生态功能区主要位于中西部经济欠发达地区，在区位条件、基础设施、物流成本、市场机制等方面存在天然劣势，不仅难以发展产业，而且通常是资金和人才的净流出地。

二是由于重点生态功能区产业发展的限制更多、门槛更高，一些污染程度偏高但是经济贡献度较大的产业项目无法进入，只能在重点开发区发展和聚集。这使得重点生态功能区与其他地区相比，处于不平等的竞争环境，加剧了与其他地区之间发展的不平衡。

三是由于受到资金、技术、人才等方面的约束，重点生态功能区主要从事生态产品的初级加工、能源产品的初级开发，常常处于产业链条的低端，从产业发展中获得的生态红利和资源红利有限。而城市化地区或发达地区由于掌握资金、先进技术和管理经验，通常处于产业链条的中高端，从而将生态地区产业效益中的绝大部分吸走，成为生态红利的最大受益者。

3.产业发展的极化效应

基于以上分析，同重点开发区和优化开发区相比，重点生态功能区在发展起点、政策环境、产业发展机会、产业发展水平等方面的差距不断拉大，极化效应日益显著。

对于这种经济发展的空间不均衡性，在较小的地理范围中存在是合理的。但是在大尺度的地理范围中，则很容易引起各种社会问题。主体功能区规划是从资源环境承载能力和人与自然和谐发展的角度提出来的一种发展新理念，试图通过公共服务的均等化解决区域之间经济发展的不平衡问题。但是，如果单纯强调“公共服务的均衡”而忽略“地域之间发展的相对均衡”，其结果有可能会加剧“中心”与“边缘化”的倾向，最终也不利于实现公共服务的均等化，不利于从根本上改善民生。

4.社会反弹效应

近年来，百姓的环境意识已经觉醒，对环境质量的重视程度不断上升，由此产生的维权事件也日益增多。越是在生态环境优越的地区，百姓对环境的珍惜意识越强，社会反弹效应越大，因此重点生态功能区因不环保项目的进入而产生的社会事件越来越多，社会压力骤增，在“保护和发展”的关系处理上面临更大的困难。

三、发展思路与路径

前述困境问题单纯依靠市场的力量难以解决，特殊的区域特征和所承担的主体功能决定了重点生态功能区尤其需要政府引导和配套政策支撑。妥善解决重点生态功能区所面临的保护和发展的矛盾问题，以及同其他地区之间发展差距日益拉大的问题，对于保障主体功能区规划的顺利实施具有重要意义。

在发展思路上，重点生态功能区的产业发展既要保障国土生态安全，提供生态品供给，实现由“靠山吃山、靠水吃水”向“靠山养山吃山、靠水养水吃水”转变；又要通过充分发挥本地资源优势，释放生态环境资源红利，提升经济发展和民生福利，使得生态效益、经济效益、社会效益相得益彰。为破解产业困境，探索跨越高消耗、高污染产业发展阶段的新道路，可形成鼓励发展和控制发展并举的发展路径。

(一)鼓励性发展

依托本地特色资源，探索不会对生态环境产生“负外部性”*负外部性也称外部成本或外部不经济，指行为主体的活动对他人和社会所产生了负面影响，使后者支付了额外的成本费用但又无法获得相应补偿的现象。的产业发展模式。通过采取鼓励、支持等正向推进手段，促进重点生态功能区的产业发展。主要包括推进以“内向挖掘”为重点的特色产业和虚拟产业，以及以“外向联动”为重点的“飞地”产业和协同产业模式。

1.特色产业

根据本地禀赋和基础，选择有比较优势的特色产业发展并逐渐壮大，如特色旅游、特色农业、特色文化等。塑造良好发展环境，注重发挥市场机制的作用，通过扩大规模、完善体系、塑造亮点，避免周边城市化地区的虹吸效应，将特色产业打造成为重点生态地区未来的支柱产业。

2.虚拟产业

重点生态功能区在保护生态环境的同时寻求产业和经济的发展，需培育绿色低碳、科技含量高的新兴产业增长点。信息化发展已逐渐普遍呈现“互联网+”的特征，而主要以互联网为媒介和工具的虚拟产业，为后发地区提供了机遇，可作为重点生态功能区未来的一个重点产业发展方向。多数生态功能区因地处偏远，信息相对闭塞，大量产品无法与外界需求相呼应，因此应充分利用互联网。重点：一是推动生产与消费的相互促进，帮助企业构建发现和预测市场需求的能力，推动企业生产方式向更加贴近消费者需求转变，鼓励大数据和云计算平台商用项目，促进企业应用大数据技术，进行精准营销活动；二是规范电子商务行业秩序，尽快出台相关法律法规，防范虚拟交易中的各类风险，打击网络销售中的商业欺诈和各类商业贿赂行为，优化电子商务环境，建立网络信用机制；三是通过互联网信息技术促进产业链企业间信息协同，搭建为中小企业和产业链服务的公共信息和软件平台；四是加强与电子商务相配套的道路交通和物流建设，使产品在有外部需求的情况下能够“出得去”。

3.“飞地”产业模式

发展产业不能以破坏环境为代价，要在不同空间区域内规范开发、创新开发。重点生态功能区可采取“飞地经济”的模式，打造产业园区。在互相独立的行政区域之间，打破本身行政区划方面的限制，进行跨空间的行政管理和经济开发，将产业园区集中布局在可进行产业开发的区域范围。在推进产业发展和招商引资过程中，把生态功能区中“飞出地”的项目或资金，置于行政上互无隶属关系的“飞入地”开发区域进行实施，利用税收分配、政绩考核、统筹管理等合理有效的利益分配制度实现两地互惠双赢。

4.协同产业模式

在不同行政区域内进行产业合作协同发展。通过与相对发达地区的产业协作，建立产业共建园区，一方面通过联动，提升发达地区的产业和企业在全国乃至国际市场的竞争力；另一方面提升生态区的产业发展水平，尤其是对相对高端产业的培育能力。重点：一是在基础设施等园区配套方面取得实质性进展；二是强调环境导向，在园区承接产业转移中形成选择机制；三是调动各方资源，通过协同形成“乘积效应”；四是加强督查考核，倒逼责任落实。

(二)控制性发展

重点生态功能区资源环境承载力低。根据主体功能要求，限制大规模高强度的工业化开发，以提供生态产品为主，同时也提供小量的工业品。在产业发展中，需执行比其他类型的主体功能地区产业发展更严格的控制手段。主要包括以下两类做法。

1.限制布局

重点生态功能区生态脆弱性高。《办法》主要以《产业结构调整指导目录》(见表1)和《市场准入负面清单草案(试点版)》中的限制和禁止类产业为底线，对于《办法》规定的禁止范围的产业，要绝对的禁止，坚决不允许发展。对于《办法》规定的限制范围的产业，必须满足规定标准条件后，才能进入发展。在遵照《办法》的前提下，严格而不硬干，探索切实可行的落实办法，制定相关限制布局的政策措施。

表1 《产业结构调整指导目录》中限制类和禁止类产业类目及子项数目

一是设置准入标准。在招商引资和承接产业转移中，在限定的时间范围内建立产业准入门槛的动态调节机制，不断提高节能减排、体量规模、技术安全等方面的产业准入门槛，拒绝不合规行业企业入驻。

二是建立产业退出机制。按照强制与引导相结合的原则，一方面通过综合管理、法律及必要的行政手段，强制淘汰落后产能；另一方面，对于不符合要求的现有产业，进一步通过设备折旧补贴、土地置换、迁移补贴、关停补偿等手段，进行跨区域转移或淘汰，对受损企业提供合理的补偿或转移安置费用。

三是设立产业援助机制。在目标考核、技术应用、要素供给等方面设定标准，通过倒逼机制迫使处于标准线边缘的企业主动转型。同时，可从政府财政收入或地区可持续发展基金中切出一定比例资金，设立衰退产业援助基金。根据产业衰退不同程度，对重点生态区传统产业的转型发展、产业技术开发等给予一定的资金扶持。

2.限制空间

对于虽不在负面清单范围但也可能存在污染排放的产业，在空间上要引导集中开发，集聚发展，禁止成片蔓延或遍地开发式扩张。原则上不再新建工业开发区，对已有的开发区不再扩充占地范围，并逐步改造成低排放“零污染”的生态型园区。

一是建设低碳园区。走“产业园区+项目”相结合的低碳发展路径。加强对园区内产业进行设备的大型化、数字化、智能化、网络化改造，推广和应用低碳技术，降低已有工业行业的二氧化碳排放水平。选择一批技术成熟、减排潜力大的低碳绿色技术，实施应用示范工程。提升行业技术，促进产业转型，着力实现向“高精产品、高附加值、高技术”方向转轨。

二是建设循环园区。政府充分运用政策引导、法规规范和投资扶持等方式，推动循环园区建设。通过科学规划环境保护措施，实现园区基础设施的共享利用，构建入园产业合理结构，鼓励开发区内的企业进行能量梯级利用、资源循环利用、土地集约利用和水的分类利用，鼓励企业间进行废物交换利用。

三是建立监管机制。全面落实相关企业和政府的生态保护和恢复治理责任。严格控制企业排污许可证发放，运用科技手段强化监管，保证区域内污染物排放总量持续下降。对直排、偷排等恶意背法举动，依据法律取上限予以处罚。

四、政策建议及保障机制

(一)政策建议

有必要运用科学、系统、可操作的产业政策进行引导，使重点生态功能区产业活动在符合主体功能定位的同时，增强其经济增长内生动力和自我发展能力，现提出以下几方面的政策建议。

1.引导正确的发展理念

对于以山脉、森林为主要类型特征的重点生态功能区，要树立“严格保护，统一管理，合理开发，永续利用”的理念，以生态植被保护和修复为前提，地方政府制定与实施鼓励特色产业发展的政策，调整区域内产业结构，延伸并拓展生态经济的价值链。就水源涵养区、水源补给区为代表的重点生态功能区而言，要始终把生态环境保护作为实现经济社会协调发展的重中之重，树立“以保护促开发，以开发促保护”的理念，结合本地资源环境承载能力、经济社会发展阶段等综合因素，制定与实施严格的产业与环境准入政策，限制高耗水与水污染负荷重的产业发展，引导和鼓励产业向发展条件较好区域集聚，有序退出本地区，确保国家重要生态安全的生命线。

2.尽快实施重点生态功能区的空间规划体系

明确细化功能区内生态、生产和生活空间管制界限，从可持续发展的角度合理确定区域内各类空间的比例，坚决遏制生产和生活空间无序蔓延扩张的局面。合理确定确立空间规划基础单元，在每一个国家级重点生态功能区内部，可以以乡镇或行政村为基础单元，增强规划的针对性和精准性。提高空间规划的科学性，强化空间规划的严肃性和权威性，保持空间格局的相对稳定性。

3.注重制定平衡型、功能型产业政策

改变我国过去一段时期实施非平衡型、选择性为主的产业政策，改变选择特定的具体产业以及产业内特定的技术路线与工艺、特定的产品甚至特定的企业进行扶持，在国家重点生态功能区实行功能型产业政策，即对于所有行业、企业的生产、消费等活动，只要符合国家重点生态功能区发展方向要求的，如节能减排、淘汰落后产能、提高产品技术含量和附加值等，均应减少干预并加强鼓励；而对不符合发展方向的产业行为，则一律采取惩罚性政策。比之选择型政策，制定功能型产业政策对于促进国家重点生态功能区的发展将能发挥更大的成效。

4.完善不同类型区域产业发展空间置换政策

生态功能区既不适合大规模集聚产业，更不能发展高耗能、高污染产业；然而，城市化地区则相对适宜发展大规模高强度产业。为此，打破区域行政边界，以“空间腾挪、共建共管”为策略，制定与实施生态功能区“产业飞地”的政策，政府积极协商，从体制、机制、政策上为“产业飞地”发展创造好的环境，解决生态功能区和其他类型区各自的发展瓶颈问题，实现互利共赢地持续发展或跨越发展的经济模式。

5.制定“生态区政府”与“生态受益区政府”之间的利益补偿政策

为了保证生态功能，重点生态功能区产业经济活动受到限制甚至有些产业必须退出。从统筹全局和长远利益角度来考虑，生态区政府和受益区政府之间应建立合理的生态功能区补偿机制，弥补生态区在产业发展上的“让步”，缓解发展与限制的两难矛盾。明确责权主体和受体，中央监管，地方为主，按照“谁受益，谁付费”原则，统筹各方利益，运用财政转移支付、生态外部分摊等手段，以合理的生态补偿价格机制，来保证生态功能区得到大体相当的公共服务，保证当地居民享有大致相同的发展机会。

6.加快推进国家自然资源产权、资产管理、监管体制改革实践

按照十八届三中全会文件关于加快生态文明制度建设要求，在国家重点生态功能区具体制定相关政策，深入落实自然生态空间确权登记，进一步完善自然资源产权制度。不仅明确国有或集体所有权，还需明确资产的使用、开发、收益等权限，探索国家自然资源资产管理体制和监管体制改革。

(二)保障机制

为保障政策的顺利实施，可重点从以下五方面加强保障机制建设。

1.考核机制

强化主体功能考核指标，增加生态文明在考核评价中的权重，注重增量考评和存量考评并重，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系。以系统、规范的方法编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。分类考核重点生态功能区域产业发展情况，主要包括开展整体发展状况的区域评估分析，产业发展规划适应性评估以及产业项目评估。

2.市场机制

积极探索资源使用权、排污权交易等市场化生态补偿模式。改变过去以“单中心”政府为主体的生态补偿机制，发挥市场和社会民众参与生态补偿的重要作用，形成政府、私营部门和公民社会共同参与的多元主体组织形式，在区域内、区域间以及保护者和受益者之间建立市场机制为主体的多元生态补偿机制。

3.财税机制

继续加强对重点生态功能区基层政府的转移支付力度，形成动态调整机制，提高当地对自然保护区投入能力和当地政府支持产业结构调整升级的能力。发挥税收在优化国土开发空间中的作用，在重点生态功能区发展适宜产业的税收优惠政策，重点对从事水资源保护开发、植树造林、种草、退牧还草等企业实施税收优惠。

4.人口机制

一方面，引导人口集中，在重点生态功能区选择培育若干县城和重点镇进行集中布局，并配合进行产业集聚和公共服务建设。另一方面，引导实施积极的人口退出。加大当地义务教育、职业教育和职业技能培训工作力度，增强劳动力跨区域转移就业的能力。对禁止开发区域的人口逐步实现有序转移，实施生态移民工程。

5.金融机制

优化信贷政策，鼓励和引导各类非银行机构在国家主体功能区建设中发挥资金融通的作用，引导和鼓励商业银行优化信贷结构，严格限制向不符合主体功能区定位的项目提供贷款。加强政策性金融，在限制开发区要充分发挥开发性金融在生态建设、小城镇建设、棚户区改造和特色适宜产业发展等方面的作用。

1.刘欣、王永清：《我国重点生态功能区研究现状分析》，《世界林业研究》2014年第1期。

2.邱倩、江河：《论重点生态功能区产业准入负面清单制度的建立》，《环境保护》2016年第14期。

3.王瑜：《增长极理论与实践评析》，《商业研究》2011年第4期。

4.肖金成、刘通：《把牢生态环境保护的第一道关口》，《环境保护》2017年第4期。

5.张文彬、李国平：《国家重点生态功能区转移支付动态激励效应分析》，《中国人口·资源与环境》2015年第10期。

6.国家发展改革委：《产业结构调整指导目录(2011年本)》，中央政府网站，2011年4月26日。

7.环境保护部、国家发展改革委、财政部：《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》，环境保护部网站，2013年1月22日。

8.财政部：《关于2017年中央对地方税收返还和转移支付预算的说明》，财政部网站，2017年3月31日。

9.国务院：《关于同意新增部分县(市、区、旗)纳入国家重点生态功能区的批复》，中央政府网站，2016年9月28日。

10.武小欣：《我国重点生态功能区产业政策制定问题思考》，国家信息中心网站，2015年2月12日。

11.国家发展改革委：《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》，新华网,2016年10月21日。

12.国家发展改革委：《重点生态功能区产业准入负面清单》，学习网,2017年1月9日。

13.SUN Xinzhang，LU Chunxia.Major Problems and Countermeasures for the Establishment of Ecological Compensation Systems for National Key Ecological Function Areas.Journal of Resources and Ecology，2015(6).

刘幼迟，国家信息中心综合管理部经济师。

谷 岳