基于城镇住宅建设用地使用权70年期限问题的研究

向肖

【摘 要】我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定居住用地出让最高年限为七十年，2007年《物权法》149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”但是法律并未对续期的适用范围、续期是否有偿、续期的具体形式等问题明确规定，因此需要立足国情，借鉴外国经验，建立无偿为原则、无次数限制的自动续期制度，以平衡国家土地所有权和公民房屋所有权的关系。

【关键词】城镇住宅建设用地使用权；自动续期

一、引言

房屋产权由房屋所有权和土地使用权两部分组成。房屋所有权归个人，期限为永久；但是土地归国家所有，个人享有的是土地使用权。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定，土地使用权出让最高年限为居住用地70年。2016年，温州首批20年住宅建设用地使用权期限到期，这一事件引起广泛的社会关注和讨论。《物权法》规定，住宅建设用地使用权期间届满后，自动续期。就此问题，存在立法漏洞，城镇住宅建设用地使用权期限到期后的续期问题关乎公民的切身利益，关乎社会稳定发展问题，因此需要在实践中探索适合中国国情的解决之道。

二、关于“自动续期”的理解

（一）“自动续期”蕴涵的特性

《物权法》第一百四十九条规定的住宅建设用地使用权期限届满后自动续期，结合相关条款以及实践，应包含以下内涵：一是权利的自动性，自动续期即是指在期限届满后无需申请即自动顺延；二是权利的不确定性，法律仅规定自动续期但是并未规定自动续期需要满足的条件、续期的费用等问题，这属于法律的空白点，当然使得权利处于相对不确定的状态，需要加强立法和政策指导；三是权利的创设性，《物权法》明确规定宅基地使用权的用益物权属性；依照《土地管理法》，宅基地使用权的取得、行使和转让，遵照无偿、无期限的规则。由此住宅建设用地使用权是既不同于非住宅建设用地使用权，又不同于宅基地使用权的城镇住宅用地使用权的独立权利，法律仅规定自动续期这一特点。i

（二）“自动续期”中待解决的问题

由于我国法律仅规定自动续期，欠缺具体制度立法，对于“自动续期”的解释和细化能够体现出国家的价值追求和实践的需求，关于住宅建设用地使用权期限届满后自动续期的规定，其中蕴含着两对矛盾。第一对矛盾是国家土地所有权与公民房屋所有权之间的矛盾，所有权是一种排他性的权利。一方面法律规定土地的所有者是国家，所有权优于使用权，法律理应保护国家的所有权；另一方面居民对土地上附着的房屋享有所有权。因此，“自动续期”相关制度中关键是要处理好双方之间的矛盾。

第二对矛盾是国家财产权与私人财产权之间的矛盾，一方面国家可以通过收取土地出让金或者是税金的方式行使土地所有权，保障自己的收益权；另一方面，在“房地一体主义”下，既要保护国家的土地所有权也理应保护公民对房屋的财产权，努力做到利益平衡，社会稳定和谐发展。

三、域外土地权制度分析

（一）德国的“一元主义模式”

德国坚持“一切建筑物从属于土地”的思想，土地上附着的建筑物是土地功能价值的自然延续，是地上权或土地的组成部分。此外，德国强化了土地使用权人的支配范围，创设了地上建筑物由地上权吸附的新原则，使房地产权结构独立于土地所有权。ii地上权人在他人享有土地所有权的地表上构建建筑物，并享有建筑物所有权，在德国，土地所有权和使用权主体之间可以通过合意约定土地使用期限、是否有偿、以及具体费用数额等相关事项。

在地上权期限届满后，土地所有权可以要求归还土地使用权，地上建筑物由土地所有权人取得但是需要向地上权人进行补偿，或者是在建筑物使用寿命期间主张延长期限以对抗地上权人的补偿请求权。地上权人可以向土地所有权人要求补偿，或者在所有权人与第三人另行设定地上权合同时行使续展优先权。

（二）日本的“二元主义模式”

日本法上采用的是土地所有权与房屋所有权分别主义，地上建筑物不依附于土地而存在，二者分别登记在不同的登记簿上。对于地上权存续期间、续期年限、续期次数、续期费用问题可以自行协商。地上权期满后，地上权人和土地所有权人均可行使续期请求权，地上权人对地上建筑物享有取回权并负担将土地恢复原状的义务，地上权人申请续期被拒绝后享有买取请求权，土地所有权人也享有时价购买请求权并且地上权人不得拒绝。

（三）德日土地权制度对我国的借鉴意义

第一，要尊重土地所有权人与地上权人之间的合意，意思自治能够更好地避免纠纷和更好地解决问题，民事法律关系中应当以意思自治为原则，法律规范承担的是最后一道防线的功能。第二，尽可能平衡地上权人与土地所有权人之间的利益关系，在法律关系中赋予双方对等的权利义务。

四、对使用权期间届满后果的建议

（一）自动续期为原则，有偿续期为例外

就自动续期是否有偿存在不同的观点，一种观点认为住宅建设用地使用权应当有偿续期，理由在于土地所有权属于国家，因此国家对于土地享有收益的权利，国家以外的个人或者其它组织使用土地都需要支付相应对价，体现土地所有权国有的特点，同时有利于增加财政收入。另一种观点认为住宅建设用地使用权应当无偿续期，理由在于首先城市居民在购买房屋时已经支付高额的土地出让金，具体反映在房屋价格中；其次无偿续期是“自动续期”应有之义，如果是有偿续期就丧失了其自动性。

所以笔者认为，应当坚持无偿续期为原则，有偿续期为例外的做法。根据《中华人民共和国宪法》的规定，公民享有财产权和住宅权，国家要保护公民的房屋所有权、住宅权。从我国的国情来看，购房一般都是出于基本生活需要，“炒房”的情况为少数，而且一般人很难一次性付清购房款，“按揭购房”、“房奴”是比较普遍的现象，如果在住宅建设用地使用权到期后坚持有偿续期会加重人民负担，不利于社会稳定。同时，如果坚持有偿原则，在到期后房屋所有权人不缴纳费用该如何处理，也是需要考虑的问题。例外情况在于对于富人居住的别墅，他们本身就占用更多的国有土地、消耗更多的社会资源，所以在期满后可以坚持有偿续期的做法，适当征收相关费用，这也有利于缩小社会贫富差距和社会稳定。

（二）自动续期应有年限、无次数限制

对于自动续期期限的确定方式及次数有以下不同观点：第一种观点是固定期限说。该说认为自动续期应当是原期限的延长，iii即住宅建设用地使用权期限为70年，到期后自动延期也应当是70年。第二种观点是建筑物剩余寿命说。该说认为自动续期应续期至房屋使用寿命终止时，土地使用权因房屋寿命终止而灭失。iv第三种观点是无限制说。该说认为在任何情况下都可以无期限限制自动无偿续期。

对于此问题采用建筑物剩余寿命说更为合理，因为续期更应该考虑的是建筑物的安全性、居民的住宅权。同时，如果采用无限制年限的做法，居民可以一直对房屋的住宅建设用地行使使用权，在房屋坍塌后甚至能够重建，这种做法将侵害国家的土地所有权、不能保证国家对于土地享有的收益的权能，同时也容易导致国有土地私有化。所以采用建筑物剩余寿命说更为合理，它既能保证宪法赋予公民的住宅权，体现国家对公民的保护，亦能保障国家的所有权。同时自动续期应当采用无次数限制的续期方式，自动无偿续期主要是为了保障公民的安居乐业和社会稳定，申请有偿续期则已经支付对价，因此都应当是无次数限制。

注释：

i生青杰. 住宅建設用地使用权自动续期解释学研究[J].平顶山学报，2017（12）

ii 崔丽莹.利益冲突视角下住宅建设用地期限制度研究[D].广西师范大学，2017

iii 参见王利明： 《物权法研究》（ 下册） ，第 170 页。

iv 李婧怡： 《对城市国有土地使用权期满问题的探讨》，《国土资源》2012 年第 2 期。

【参考文献】

[1]房绍坤.物权法用益物权编[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

[2]王崇敏.住宅建设用地使用权续期问题探析[J].社会科学，2017（05）

[3]崔丽莹.利益冲突视角下住宅建设用地期限制度研究[D].广西师范大学，2017

[4]生青杰.住宅建设用地使用权自动续期解释学研究[J].平顶山学报，2017（12）

[5]仲相.土地使用权续期如何顶层设计[N].法制日报，2016-04-21