市场化进程中公办养老机构的改革及其发展

董红亚

(浙江外国语学院 社会科学教研部,浙江 杭州 310023)

回应我国以经济建设为中心、促进市场经济发展的要求,公办养老机构从1979年启动改革,近四十年来渐次推进,但以效率为导向的改革目标与公办养老机构的福利、公益属性存在内在矛盾,始终难以平衡好公平和效率的关系这一改革的核心问题。当前,国家明确要全面放开养老服务市场,让社会力量成为主体,但公办养老机构目前还占据主体地位①依据中华人民共和国民政部《2016中国民政统计年鉴》,截至2015年底,全国共有养老机构27 752家,床位3 581 382张。其中社会福利院1 717家,床位377 201张;农村养老服务机构(主要是敬老院)15 587家,床位1 771 284张。两者相加,公办养老机构数占总数的62.4%,床位数占60%。,其改革直接影响着养老服务的市场化进程。改革成效为何不理想?这与公办养老机构作为社会福利事业单位的特殊背景有关。事实上,我国公办养老机构的改革是沿着事业单位和社会福利社会化两个维度,围绕政事分开这一政府职能转变目标进行的。因此,改革的核心是所有权、经营管理权和收益处置权等关系的处理。本文从产权及委托—代理理论视角来检视公办养老机构的改革历程及问题,并以此来探寻深化改革的目标路径。

一、公办养老机构的改革发展历程

早在改革开放之初,我国公办养老机构的功能和特点已基本成形,是补缺型福利的主要承担者。其中,社会福利院负责接收安置城市流离失所、无依无靠以及其他需要寄养的各类人员,以老年人为主,所需经费由财政负担;敬老院由村集体主办,负责安置农村五保老人,资金来源为乡统筹、村提留款。……