关爱农村留守儿童：机制的构建与完善

■李存峰，张 灵

（1.中共临泉县委党校，安徽 临泉 236400；2.武汉理工大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430070）

留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人。[1]留守儿童的大量出现是我国经济社会发展，以及工业化、城镇化进程的快速推进下，以户籍制度为代表的城乡二元社会制度矛盾交织的结果。据报道，至2016年11月，全国农村留守儿童数量为902万人，超过90%分布在中西部省份。[2]农村留守儿童基数大，并且大多正处于身心发育、知识积累的关键时期，由于与父母长期分离，缺乏亲情关爱和有效的监护，加之农村学校教育管理薄弱，村级组织功能弱化等因素的叠加，严重影响了他们的健康成长，主要表现出学习滞后、心理失衡、行为失范、安全堪忧等诸多问题，甚至易遭受意外伤害或不法侵害，导致这一庞大的弱势群体已成为我国社会转型代价的承受者之一。

农村留守儿童问题不仅严重影响儿童的身心健康成长，而且影响农村社会的稳定、和谐与发展。随着这一群体的扩大与矛盾的积累，其问题的严重性正逐渐被政府、学校和社会等重视。正确认识我国农村留守儿童问题的复杂性和现实紧迫性，进一步加强对农村留守儿童的关爱和保护，守护他们的健康成长，是当前乡村社会治理中一项重要而紧迫的任务。

本研究以安徽省阜阳市的一县、和一县级市一区的农村地区为调查对象，通过实地调研、座谈访谈，资料检阅等研究方法，主要分析该地区对留守儿童关爱的体系构建和机制运行情况，剖析存在的问题，并提出思考和建议，以期为各地改善和解决农村留守儿童问题提供思路。

一、农村留守儿童关爱体系与机制构建的重要意义

（一）农村儿童健康成长的现实需要

儿童期正处于身心发展的关键时期，是树立正确的世界观、人生观、价值观，培养健全独立的人格，形成高尚的道德品质和人文素养的关键期。这个时期他们需要从家庭、学校和社会获得科学而充分的支持和关爱，如果缺乏足够的亲情体验和社会关爱，他们就会缺少安全感和信任感，也很难对周围的人和事形成有积极意义的价值观念，甚至对自我的人生观、价值观产生怀疑甚至否定，导致不良心理的发展与形成，直接影响他们的健康成长。

（二）培养高素质国民的必然要求

儿童是国家和民族的未来，关系到我国未来人口素质和国家的长远发展。作为未来农村社会发展主力军的农村留守儿童，他们现在所受到的教育与关怀，决定着将来我国农村人口素质的高低，影响着国家和民族的国民素质。因此，构建与完善农村留守儿童关爱体系与机制，呵护他们的健康成长，是培养高素质国民的必然要求，影响着我国从人口大国向人才强国转变战略部署的实现。

（三）农村社会安定与和谐的客观选择

农村社会的和谐、稳定与发展，需要身心健康、有知识技能、有道德素养的高素质农民为基础。进一步健全和完善我国农村留守儿童关爱体系和体制，保障农村留守儿童健康成长，可以培养新型高素质农民，提升乡村社会治理水平，推动农村经济社会的健康快速发展，加快我国乡村振兴进程，顺应群众过上更加美好生活的新期待。

二、现行关爱体系与机制存在的问题

（一）信息台账不准确，动态掌控机制不到位

对农村留守儿童的关爱与管理是一直以来的难题，一个重要的原因就是关于他们的一些基础性数据不精准。如留守儿童的精确数量、各种监护类型的精准数字，各类留守儿童的生存状况等。2017年10月10日，“全国农村留守儿童信息管理系统”正式启用，民政部要求各地民政部门须在本年11月底前完成农村留守儿童的信息采集录入、审核报送工作。[3]这一要求的背景是当前我国大部分地区对留守儿童的管理仍存在信息台账不准确，动态性信息掌握不及时的问题非常突出，信息的不完备、不及时给关爱农村留守儿童的实际工作带来了困难，导致关爱措施难以精准，资源和人员难以合理分配，影响了关爱工作的效率。

（二）关爱体系不健全，联动工作机制不畅通

解决农村留守儿童问题是一个综合性系统工程，需要政府主导下各个部门的共同努力，全社会力量的共同参与。家庭、学校和社会是少年儿童社会化的三大机制，而农村留守儿童问题的出现正是这三大机制的缺失所致。[4]由于以往对农村留守儿童的各项工作都处于探索阶段，以致在关爱体系的构建上，仍存在一定缺陷与盲区，加之工作本身的复杂与繁重，导致在县级政府虽然都确立了以民政和妇儿工委办为牵头部门的农村留守儿童关爱工作机制，但此项工作涉及三十余家单位及群团组织，且运转中受人力、物力和财力等因素限制，因此实际运行中很难建立部门、家庭、社会共同协作，全方位的监护网络系统，相关政策整合度低，联动工作机制不畅通，工作系统性差，难以形成合力。

（三）监控干预不到位，激励惩戒机制不完善

调研发现，在当前农村，对留守儿童的监护方面问题非常突出，而对不当监护的干预工作却行动不力。不少监护人，特别是祖辈类型的监护人，思想观念落后，教育能力低下，管教不科学，重养轻教，教育期待单一，重身体、重成绩，轻心理、轻价值观教育的问题较为突出，导致不少留守儿童在思想品行、身心健康、学习和生活习性等方面出现问题，甚至出现让农村留守儿童单独居住、不履行监护责任、遭受家庭暴力、意外伤害或不法侵害等情况，而基层政府和组织受人力、财力及现行法规的限制难以做到及时、合理的干预。另外，作为推动工作一个重要手段的激励惩戒制度，在当前对农村留守儿童的保护与关爱工作中，许多地方或者没有，或者不能执行，工作成效明显的，奖励不力，不到发生了重大事故、造成严重后果，也很难对相关部门和人员进行追责。

三、农村留守儿童关爱机制的构建与完善

未成年人的教育是一项社会系统工程。在调查与研究已有关爱体系与机制的基础上，本研究组认为，完善农村留守儿童关爱机制，必须坚持以儿童为中心的基本路径，构建“政府主导、家庭主责、学校尽责、部门联动、社会参与”的关爱体系。把建立健全这一体系以及与之对应的关爱机制纳入地方经济社会发展和民生改善的总体规划，不断创新运行模式和路径方法，才能更好守护农村留守儿童的健康成长。

（一）建立动态信息台账，推动强制报告制

为不断完善农村留守儿童信息数据库，建立留守儿童动态信息台账，实现精准化管理，可依托“全国中小学生学籍信息管理系统”，充实农村留守儿童电子档案，一人一档。要做到“三个清楚”：即清楚留守儿童的个人详情，清楚其父母的基本状况，清楚临时监护人的大致情况。[5]在此基础上，针对其流动性较大的特点，推动农村留守儿童信息与公安部门户籍信息、人社部门劳务输出信息等互通共享，实现能对其实时、动态、全面的监控与管理。关爱留守儿童关键在于落实。为了达到具体工作有专门人员负责的效果，应在留守儿童集中的村或社区设立留守儿童教育与关爱保护工作专职干部。[6]专职干部要定期到留守儿童家庭走访，掌握详实情况，指导监护人妥善管教留守儿童。要对缺少监护、易受侵害等留守儿童家庭进行重点关注与帮扶，预防留守儿童脱离监护，遭受安全威胁、意外伤害或不法侵害等情况发生。

（二）健全评估帮扶制度，完善应急处置制

在县级政府指导下，以乡镇为主体，以村级组织为主力，要对所辖地区的农村留守儿童进行全面的摸排和评估，主要评估他们的家庭经济情况、受监护情况、安全处境、身心发展状况等。汇集信息，根据差异，制定不同的关爱措施，有针对性地进行经济救助、医疗救治、心理疏导、法律援助等帮扶。要完善社会保障救助体系，形成应急处置机制，对突发性、紧迫性、临时性生活困难的和遭受其他不法侵害、意外伤害的农村留守儿童，要由民政部门牵头进行应急救助，必要时公安部门要及时介入，实施有效救助，确保其病有所医、住有所居，法定权益得到有效保障。

（三）落实监护干预制度，强化家庭主责制

父母的教育与关爱，和谐、温暖的家庭环境，对儿童身心健康的成长具有不可替代的重要意义。要引导农村儿童家长或委托监护人重视亲情关怀，特别在孩子处于最需要建立安全感的幼儿阶段，尽量不要为了改善经济条件而让孩子留守在家。要帮助留守儿童家长或委托监护人树立正确的家庭教育观念，掌握科学的管教方法，提升他们教养孩子的能力。要依法强化父母的监护意识和责任，对监护职责履行不力、能力不够的父母或委托监护人，要及时帮助；对不履行职责的，要予以劝诫，仍不悔改或造成严重后果的，由公安等有关部门依法追究其责任。

（四）落实分层责任制度，强化激励问责制

按照“属地管理、分级负责、分层落实”的原则，县级政府要把农村留守儿童工作纳入本地经济社会发展规划，将相关经费纳入财政预算，构建县、乡镇、村三级工作网络，做到有领导机构、有工作方案，确保关爱工作能覆盖本区域内所有留守儿童，并细化三级组织的相关责任，建立和完善各级工作的考核、激励和问责制度，使各级层责权清晰明确，各级部门能够各负其责，相互配合。要强化激励问责制度的执行，把对农村留守儿童关爱工作开展情况纳入县对有关部门，乡镇对村的工作考核内容，如将“阳光家园”“留守儿童之家”等的覆盖率、留守儿童受助率等作为考量指标，对工作落实到位、成效明显的，要按照规定予以表扬和奖励；对工作不力、措施不实或造成严重后果的，要追究有关领导和人员责任。

[1]中华人民共和国中央人民政府．国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见.（国发〔2016〕13号).[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-02/14/content_5041066.htm.

[2]全国农村留守儿童精准摸排数量902万人 九成以上在中西部省份[EB/OL].新华网,2016-11-11.

[3]全国农村留守儿童信息管理系统正式启用[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201710/20171000006198.shtml.

[4]伍祥青,荣雪松.构建农村留守儿童帮扶机制[J].中共郑州市委党校学报,2012,(2).

[5]万丙晨,沈国才.关注福建农村留守儿童 构建全方位教育服务关爱体系[J].福建基础教育研究,2016,(4).

[6]叶松庆,郭瑞.安徽省农村留守儿童教育与关爱的现行做法及特点分析[J].安徽广播电视大学学报,2017,(4).