生态补偿法的理论和实践研究*

吕丽梅

中共张家口市委党校，河北 张家口 075000

党的十九大报告提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，把“坚持人与自然和谐共生”作为新时代中国特色社会主义基本方略之一。习近平总书记曾指出，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。生态补偿法是规范国家不同层次环境决策的依据，对环境保护意义重大。

一、我国生态补偿亟需立法的必要性

(一)是贯彻党十八大以来历届全会精神的必然要求

党的十八大报告将生态文明建设同经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列，提出了“五位一体”的总体布局，十八届三中全会提出实行生态补偿制度。十八届四中全会提出制定生态补偿和土壤、水、大气污染防治等法律法规。十八届五中全会提出绿色发展理念，强调了激励性补偿。党的十九大报告提出“建立市场化、多元化生态补偿机制”。为了贯彻党十八大以来历届全会精神，必须完善生态补偿法律制度建构，推进生态文明法治化进程。

(二)是实现中华民族永续发展，建设美丽中国的愿望使然

中华民族要实现永续发展，须有制度支撑。由于生态补偿涉及多种主体的责任及利益关系，简单依靠政策指导和行政干预难以形成长效机制，需从法律层面解决水源、森林、草原、大气等生态领域污染治理难题。目前生态补偿的规定分散在多部法律中，缺乏系统性，地方政府出台的规范性文件缺乏权威性，推进《生态补偿法》出台异常迫切。

(三)是部署生态文明体制改革总体方案的必要环节

为了促进系统完整的生态文明制度体系尽早建立，中共中央及国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》。该方案提出“探索建立多元化补偿机制，逐步增加对重点生态功能区转移支付。”到2020年要构建起包括生态补偿制度在内的由八项制度构成的生态文明制度体系。为有效实施该方案，必须以国家法律的形式体现强制性、约束性。

二、国内生态补偿制度实践的领域及存在的主要问题

生态补偿制度是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建立相关各方之间的利益关系①。国内生态补偿的领域：一是森林生态效益补偿。二是流域生态补偿。三是自然保护区的生态补偿。四是矿产资源(包括油气)开发生态补偿。五是重大国家生态建设工程生态补偿。如京津风沙源治理工程。六是草原生态补偿。

存在的主要问题：现有规定适用性不强；立法落后于生态保护和建设的发展；市场补偿潜力没有挖掘出来、缺乏利益相关者的参与；在生态产权和生态价值的确定方面面临着理论和技术障碍。

三、生态补偿立法的现实性及完善建议

(一)生态补偿立法的现实性

1.国内立法实践

自1996年开始，全国人大通过了《矿产资源法》《防沙治沙法》等十余部涉及生态补偿制度的法律，国务院发布了近90篇涉及生态补偿制度的法规和政策②。比如《森林法》规定：“国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”此外，《水法》、《渔业法》、《土地管理法》等相关法律都对生态补偿制度作了相应的规定。

2.立法的现实性

一是中央政策的落实及各地政府规章的立法实践为《生态补偿法》的立法工作奠定了基础；二是《生态补偿条例》作为国务院法规的立法实践及2016年国务院办公厅发布《关于健全生态补偿机制的意见》为《生态补偿法》出台积累了经验；三是国外成功的立法和实践经验为我国生态补偿法出台提供了良好的借鉴作用。

(二)生态补偿法亟需完善的若干方面

1.明晰法理上的权利义务关系。作为一部法律，必须科学确定生态补偿的主体、客体及生态补偿原则。还要考虑和其他相关制度的一致性，如考核评价制度、责任追究制度、环境损害赔偿制度等。

2.引入市场机制作用。发达国家制度设计是基于市场的激励机制。例如英美运用生态地役权制度，让用地管理者和土地使用人签订合同，约束土地利用行为。表现为生态补偿标准市场化、公众实质性参与、补偿资金来源政府与市场双重驱动。

3.明确生态补偿的范围、方式和标准。目前，在补偿范围、方式和标准等方面存在技术上的障碍。不同地区提供的生态效应和环境服务的性质和程度差异较大，关于环境服务、农田防护、生物多样性保护等方面的基本数据又严重缺乏，而且评价生态效应和环境服务的方式和标准不够明确，从而在衡量上存在难度。如不能解决这些基础问题，则无法推动《生态补偿法》早日出台。

[ 注 释 ]

①李昌凤.生态文明视野下我国农村环境立法的思考[J].行政与法，2016(1)：111-118.

②朱丹.中国生态补偿的制度变迁[J].生态经济，2017，2，33(2)：135-139.