避免将行政违法认定为刑事犯罪的基本路径

何百坤

浙江中圣律师事务所，浙江 绍兴 312000

在司法部门执法过程中，由于我国法律体系不够完善，加上行政犯罪又具有行政违法和刑事犯罪的双重属性，所以经常会出现对于违法犯罪行为划分不清的现象，很多司法实践都会把行政违法划分为刑事犯罪，也有很多司法实践存在着把刑事犯罪划分为行政违法的现象。如果仅从理论方面对行政违法和刑事犯罪进行判断，对于违法行为的判定作用有限，所以在对行政违法行为和刑事犯罪进行认定时，一定要找出二者之间的区别，分析二者容易产生混淆的原因，并找出具体的解决对策，这样才能够对行政违法和刑事犯罪的认定提供重要指导。为了防止在司法过程中错把行政违法认定为刑事犯罪，司法部门可以采取如下措施：

一、保持刑事犯罪认定的的独立性与权威性

随着社会的不断发展，行政部门的权利也随着社会的发展不断变化，这样才使行政部门的行政执法能够达到行政行为与社会发展需求相适应的目的，增强行政管理部门的行政效率。但是司法权的本质决定了司法权必须保持相对稳定的司法政策、司法态度以及司法标准等，这样才能够充分保证司法的公平性和公正性，保证我国司法秩序的规范。在司法稳定性与司法行为和行政行为出现矛盾时，一定要坚持“司法优先”的原则，由于行政行为具有一定的应变性，所以会使政策飞到的成本和机会成本大大增加，很容易出现司法行为有失公允的现象。司法人员是专业的执法者，他们的专业化程度远高于行政执法人员，无论是在判断标准方面、对于法律法规的理解方面，还是在法律人的逻辑思维方面，司法人员都远高于行政执法人员的水平，所以出现行政违法认定与刑事犯罪认定之间的矛盾时，要以专业化的司法工作人员的判断为重要参考，这样才能够大大降低法律裁判的失误率。

行政机关在执法过程中比较关注的是投入与产出的利弊得失和解决问题的效率，但是司法机关更加注重的是裁判的合法性问题，所以行政机关关注的是效率，而司法机关关注的是公正。公正与效率之间的关系问题是一个永无止境的话题，在处理公正与效率之间的问题时，不能够把二者完全区别进行对待，而是要把他们放在具体的情境中进行讨论[1]。在处理行政违法行为时，如果行政违法行为符合涉嫌犯罪的标准，并且对社会造成了较大的危害，就应该按照司法程序来进行处理，充分发挥我国刑法的功能，对犯罪分子进行严厉的打击，保护我国人民的合法权益。相对于灵活性较强的行政权来说，司法权在体制上具有较强的独立性和权威性，所以在进行行政违法以及刑事犯罪认定时，应该充分保持司法权的独立性和权威性，在裁定过程中坚持刑事优于行政的方式，保证行政违法和刑事犯罪行为都能够得到及时的惩处，维护我国法律的公平、正义。

二、行政违法与刑事犯罪认定过程中坚持刑事优先原则

由于刑事认定具有一定的独立性和权威性，所以在进行行政违法与刑事犯罪认定时，一定要坚持刑事优先原则，这是对违法犯罪行为裁定方面的制度完善，刑事优先原则就是在对及时行政违法案件又可能是刑事犯罪案件进行判定时，要先由司法机关按照刑事诉讼的程序解决行为人的刑事责任，再根据行政机关的行政处罚程序解决行为人的行政处罚责任。在对行政违法和形式犯罪责任认定时，按照刑事优先的原则具有重要作用，刑事优先原则承认各种法律具有一定的独立性，符合法律整体意义的表达，对于打击和遏制行政违法和刑事犯罪意义重大，更加有利于保护被害人的合法权益[2]。刑事优先原则还能够防止行政机关以罚代罪，纵容犯罪行为，刑事优先原则同时也是一种程序上的有限原则，所以当出现行政违法与刑事犯罪之间的错位时，可以防止行政机关使用轻微的处罚手段息事宁人的后果。刑事优先原则还能够体现独立执法与配合制约的有机统一，独立执法指的是在进行行政处罚或者刑事追诉时，都要由行政执法机关和刑事司法机关独立进行判断，配合制约指的是检察机关监督刑事司法需要行政机关的密切配合，在检察机关做出相关的决定之前，行政机关不得作出行政处罚。

三、完善检察机关对于行政违法行为和刑事犯罪行为认定的监督

目前，我国检察机关对于行政违法行为和刑事犯罪行为认定的监督存在着很大的问题，所以要想对行为违法和刑事犯罪行为进行清楚地界定，必须要完善检察机关的监督，不仅要完善检察机关在诉讼监督方面的职能，而且要把检察机关的监督职能扩展到行政执法领域，加强检察机关对于行政执法的监督。首先我国要完善相关的法律、法规规定，明确赋予检察机关对行政执法行为和执法活动进行法律监督的权力。在完善法律规定的基础上构建完善的检察机关监督保障体系，细化检察机关的权责规定，使检察机关的行政监督落到实处。法律在赋予检察机关有权利调阅行政执法案件卷宗的同时，还要明确检察机关对于案件处理结果的质询权和对行政机关违法行政的检察建议权。检察机关在工作过程中如果发现执法人员存在贪污受贿、玩忽职守、徇私舞弊等违法行为，要立即进行查处，对于存在确凿证据的犯罪行为，要依法追究他们的法律责任。对于可能涉及犯罪行为的重大案件，检察机关要及时介入案件的调查，及时搜集证据，防止证据的丢失或者销毁，并对案件背后的渎职犯罪行为进行调查。在法律中还应该明确行政执法机关对于检察监督工作的协助义务，对于比较严重的案件，行政执法机关要及时向检察机关进行通报和报备，对于涉嫌刑事犯罪的案件，行政机关要及时移送司法机关进行立案，保证检察机关行政执法权力的体现。在刑事优先原则的指导下，法律还应该赋予检察机关一些程序性监督的新职权，增强检察机关的监督效力。法律要赋予检察机关并案侦查权，检察机关对于行政机关工作人员职务犯罪有牵连的行政犯罪，可以与徇私舞弊不移送罪案进行并案查处，在检察机关的移送罪案不被采纳时，案件在检察机关受理范围之内的，可以由检察机关直接处理，案件在公安机关管辖范围之内的，检察机关可以通知公安机关进行立案侦查，并启动刑事诉讼程序[3]。检察机关可以派人参加行政执法机关举行的重大行政违法案件听证会，及时了解案件的基本情况，需要移送司法机关处理的，要求行政执法机关及时终止行政程序，并移动司法机关进行处理。赋予检察机关这些新职权，能够使检察机关形成完善的检查监督体系，增强检察机关的监督效力，对行政执法机关的行政执法权力形成有效的制衡，促进行政执法和刑事司法之间的有效衔接。

四、完善法律认定程序方面的衔接

行政执法和刑事司法之间的衔接问题一直以来都是我国法律实践过程中所面临的重要难题，行政认定是对行政违法行为的考量，刑事认定是对行政违法行为是否符合刑事追诉条件的双重考察，二者在一定程度上具有较强的统一性，在我国的法律体系中，行政认定和刑事认定合理衔接的核心就是能否做到认定程序方面的有效衔接。我国法律明确规定，对于构成犯罪的违法行为，行政机关必须把案件移送司法机关进行审理，依法追究行为人的刑事责任。行政机关在处理行政违法案件时，如果发现行政违法案件达到了刑事追诉的标准，应该及时把案件移送司法机关进行处理[4]。为了防止涉罪案件的遗漏，法律还应该明确移送程序，提升执法办案人员的专业素质，为涉罪案件的移送提供保障。比如能够根据司法追诉标准进行移送的案件可以采取案前直接移送、案后集中移送或者在联合办案中自然移送的方式进行移送，还可以专门制定有关嫌犯移送的规定、涉嫌犯罪案件的移送规定、移送程序等，明确执法机关移送涉嫌犯罪案件的职责，细化案件的移送程序。行政执法机关和刑事司法机关要定期组织人员对刑法和刑事诉讼法进行学习，掌握行政违法和刑事犯罪的构成要素，学习最高人民法院和最高人民检察院对于行政违法行为和刑事犯罪行为的相关解释，明确涉罪案件的移送标准，让行政执法者以及刑事司法者都能够准确的掌握相关的政策法规，准确区分行政违法行为和刑事犯罪行为，提升行政违法和刑事犯罪案件的处理效率和质量。

司法机关对于行政机关移交的案件，要向行政机关通报对于案件的处理结果，或者向行政机关提出建议，根据不同的情况作出对应的处理。比如司法机关认为行为人不存在犯罪行为，但是可能存在违反行政法律法规的，要立即把案件移交到有管辖权的行政机关进行行政违法行为裁定，并给予相应的行政处罚。对于司法机关认定的行为人构成犯罪或者可能构成犯罪行为的，要及时启动司法程序进行审判，对于行政机关在进行案件移送时所陈述的事实，司法机关也要在后续的司法程序中加以使用，司法机关对于涉嫌行政犯罪案件的认定和受理不应受任何机关或者个人的干涉，这样才能够充分体现出我国司法权的独立性。

联席会议制度指的是行政执法机关、人民法院、公安机关以及人民检察院为了加强各个部门之间的联合与配合，针对一些新型的问题以及阶段性的工作，定期召开会议进行讨论的制度，在会议中主要由行政执法机关对当前受理与调查的案件线索进行通报，由检察机关和公安机关负责对行政执法机关移送的涉罪案件查处情况进行通报，并针对执法过程中出现的新问题和新情况进行及时的交流与沟通，找出相关问题的解决方法[5]。各个部门之间要建立信息通报备案制度、检察机关立案监督制度和联络员制度等，保证行政机关查处的涉罪案件能够及时移送司法机关进行审理。为了保证联席会议制度的顺利进行，要对联席会议制度进行内容、活动以及制度方面的保障，增强各个参与主体在反贪、渎职检察等方面的参与，提高联席会议制度的有效性与针对性，及时查处以罚代罪背后的渎职犯罪行为，各个部门之间对于办案情况还要进行相互通报，加强对工作经验的交流，对于行政违法和刑事犯罪案件审理中遇到的疑难问题进行共同探讨。还要建立重大案件的应急处理机制，完善各个部门的工作机制，共同解决执法过程中存在的重大问题或者倾向性问题，使各个部门之间能够达成共识，定期召开联合专题调研活动，制动合理的预防和打击违法犯罪行为的策略。

[ 参 考 文 献 ]

[1]张明楷.避免将行政违法认定为刑事犯罪：理念、方法与路径[J].中国法学，2017(4)：137-156.

[2]罗诗强.行政认定在打击经济犯罪中的法律地位[J].湖北警官学院学报，2013(2)：211-212.

[3]唐煜枫，王明辉.行政违法与刑事犯罪界分的立法选择[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版)，2017，45(4)：183-191.

[4]莫于川.行政争议解决路径与行政调解制度建构——以北京市行政调解制度探索为研究样本[Z].北京市法学会行政法学研究会年会暨“行政调解制度的健全与完善”研讨会，2011.

[5]毛一涵.浅议行政违法行为检察监督制度的构建[J].法制与社会，2015(13)：169-170.