论法治化营商环境视角下地方人大立法的完善

摘要：本文从营商环境法治化的视角出发，探讨完善地方人大立法的进路。落实国家法规要求，结合地方实际，促使行政从执法型向服务型转变，促使行政从事前监管向事后监督转变。

关键词：法治化；营商环境；立法完善

基金项目：2017年鞍山市哲学社会科学研究立项课题《建设法治化营商环境视角下的鞍山人大地方立法完善研究》项目成果

建设法治化的营商环境是自党的十八届五中全会以来一项重要的理论议题。如何从法治化的角度完善营商环境、推动对外开放新体制的形成，是我国改革开放持续深入必须要解决的重要命题。本文从营商环境法治化的视角出发，探讨完善地方人大立法的进路。

一、营商环境法治化的重要性

营商环境一般是指伴随企业活动整个过程（包括从开办、营运到结束的各环节）的各种周围境况和条件的总和，包括影响企业活动的社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等方面。其中，企业因遵循政策法规所需的时间和成本的法律要素是最重要的。这一概念的首倡者世界银行在其确定的十项营商环境评价标准体系中，每一项标准都直接或间接与法律相关。营商环境的法治化一般是指将营商环境相关要素纳入一套行之有效、公平公正透明的具体法律、法规和监管程序之中。只有将营商环境要素法治化，才能有效地保障并维持营商环境的良好性。

目前世界各地在优化营商环境方面的做法虽然不尽相同，但排名靠前的国家和地区都有经济发达、法治完善的共同特点。美国、英国、加拿大常年位于十强之内，我国香港紧步新西兰、新加坡和丹麦之后，2017年跻身四强。美英加三国拥有传统优势，经济水平、法治环境等各个方面都堪称是发达国家优良营商环境的典型代表。我国香港的特点在于高度的开放性和国际化，而新加坡则是典型的法治化模式，其在司法制度、知识产权和劳动者权利保护方面都提供了有力的制度保障。

根据世界银行发布的《全球营商环境报告》，我国在2005年和2017年的排名分别为第91位和第78位。这说明最近12年间我国的营商环境水平提升有限。而我国在2016年已经发展成为世界第一大经济体，如果营商环境可以持续改善，理应获取更大成就。在此背景下，无论是从我国整体出发，还是从我国不同地区出发，我们都需要通过营商环境的法治化来巩固既有经济发展的成果，也需要以法治化带动营商环境的进一步完善，为我国经济进一步发展创造必要的条件。

二、地方立法与营商环境法治化

关于营商环境的国内立法实践截至2017年11月仍然十分有限。在北大法宝中以“营商环境”为关键词的法律法规检索结果显示，目前我国现行有效的相关规范性文件有：国务院《关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》1篇，最高人民法院《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》1篇（其中涉及其他司法指导意见5篇），地方性法规《辽宁省优化营商环境条例》1部，以地方政府规章为主的其他地方规范性文件33部，以政府指导意见等为主的其他地方工作文件51篇。其中的地方文件涉及全国共24个省级区划。数量最多的辽宁、广东、河北三个省份分别有19、10和9篇。辽宁作为东北三省的龙头，在推动营商环境建设方面有最迫切的现实需要并做了最积极的努力；广东作为改革开放的排头兵仍然对建设营商环境持续发力，但规范性文件的效力等级偏低。以上数据说明，我国通过中央和地方的立法推动营商环境法治化的努力，在整体上都有很大的可提升空間。

由于我国经济发展东西不平衡、南北不平衡的特点，通过地方立法活动制定地方性法规，提升地方推动营商环境建设相关文件的效力等级、长效持续推动局部地区营商环境的改善，显得尤为重要。以辽宁为例：辽宁是东北老工业基地的典型代表，但经济结构偏重传统资源型行业、经济发展后续乏力、人口流失等现状是制约其振兴的现实困难，也是导致其营商环境不理想的重要原因。这种现象有明显的区域性特征。解决辽宁的问题，必须从辽宁自身的实际出发，改善辽宁的营商环境，才能制定出有效的对策。

三、地方人大立法对于营商环境法治化的意义及完善

在我国中央领导、多级并存的立法体系下，通过地方人大立法推动本地方营商环境的法治化，是巩固和完善营商环境的必由之路。由于我国经济发展的不平衡，由国家统一立法虽然也会积极推动营商环境的整体改善，但对不同地区所能发挥的实际作用必然是不同的。各地只有因地制宜地制定本地区的相关规范，才能有效改善本地区营商环境、更好发挥国家法规的宏观指导作用。

地方规范性文件种类多样，其中最关键的在于通过地方人大立法权的科学高效运作制定地方性法规。有效运用地方人大的立法权，是巩固和促进营商环境法治化、持续优化的必由之路。

地方人大在通过立法活动推动营商环境法治化的进程中，应该从以下方面着力完善：

1.结合地方实际，认真落实国家法规要求。在我国单一制法律体系内，维护全国营商环境的一致性，是各地方建设和发展营商环境的一般要求，也是各地方营商环境建设必备的基础。通过地方人大的立法使中央法规落地生根是十分必要的。

2.结合地方实际，促使行政从执法型向服务型转变。服务型的政府是市场经济发展的内在要求，是我国深化改革和扩大开放的必然要求。通过地方人大立法促使政府向以服务为主的执法模式转变，实现地方审批权的简化，以提供宽松的准入环境、良好的公共服务机制，最终提高市场效率。

3.结合地方实际，促使行政从事前监管向事后监督转变。宽松的准入条件不等于放任自流。通过地方人大立法，有针对性地强化本地方经济领域的过程中监督和事后追责，使市场主体惮于监督的持久和处罚的严厉，既可以有效约束市场主体依法经营，也可以使行政活动更加高效。

作者简介，

刘振竚，男，辽宁科技大学经济与法律学院讲师，研究方向：法学。endprint