精准扶贫法律政策施行存在的问题及对策建议

龚艳

摘要：从现在到2020年，中国进入全面建成小康社会的决胜期，是精准扶贫攻坚克难的关健期，也是构建精准扶贫法律政策引领保障机制、推进精准扶贫法治化的关健期。未来精准扶贫法律政策全面施行应着重从规范贫困人口识别标准、健全完善“建档立卡”制度、创新扶贫资金使用机制、建立扶贫效果科学评价机制四个维度全面推进，树立依法扶贫的尊法守法意识，提升扶贫责任担当，号准贫困脉搏并根据实际情况给出治病良方，把扶贫工作做实做细。

关键词：精准扶贫;法律政策;法治扶贫

中图分类号：D920.1 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2018）05-0091-07

党的十八大以来，习近平总书记提出了“精准扶贫”的战略思想，要求“扶贫要实事求是，因地制宜;要精准扶贫，切忌喊口号”[1]。六年来，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，我国扶贫工作取得举世瞩目的成就，不仅使得“脱贫攻坚战取得决定性进展，六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%下降到4%以下”，也使得人民群众的生活水平不断改善、幸福指数日趋上升。党的十九大坚持人民主体地位，从人民的利益和幸福出发，把扶贫提高到新的战略高度，对扶贫攻坚提出了新思想、新目标和新征程：“坚决打赢脱贫攻坚战。让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。”[2]2018年春节前，习近平总书记深入四川凉山看望慰问贫困群众，在成都召开座谈会并发表重要讲话，对坚决打好精准脱贫攻坚战再次下达作战令、动员令。

从现在到2020年，中国进入全面建成小康社会的决胜期，是精准扶贫攻坚克难的关键期，也是构建精准扶贫法律政策引领保障机制、推进精准扶贫法治化的关键期。精准扶贫法治化对于确保扶贫工作的准确推进起到了积极作用，但是具体的法律法规和精准扶贫工作机制还没有完全融人和渗透，深入推进精准扶贫工作仍存在一定困难。未来精准扶贫法律政策全面施行应着重从规范贫困人口识别标准、健全完善“建档立卡”制度、创新扶贫资金使用机制、建立扶贫效果科学评价机制四个维度全面推进，树立依法扶贫的尊法守法意识，提升扶贫责任担当，号准贫困脉搏并根据实际情况给出治病良方，把扶贫工作做实做细。

一、精准扶贫法治化的意义

（一）法治思维和法治方式是推动精准扶贫的内在动力

树立精准扶贫的法治思维和法治方式是实现精准扶贫法治化的思想保障。法治思维和法治方式要求崇尚法治、尊重法律，运用法律手段解决问题和推进工作，是以法律规范和法治要求作为处理问题的思维方式和处置方法。精准扶贫中的法治思维和法治方式要求贫困者依法脱贫，扶贫者依法扶贫，要改变依靠行政命令帮扶的人治理念，转而形成遵守法治原则、依靠法律规范来推进脱贫工作开展的法治理念，建设脱贫法律制度，运用法律手段推进扶贫工作的精细化、精准化，推动精准扶贫规范化运作过程。具体而言，在精准扶贫对象的确定上，要制定贫困人口识别法律规范，以便做到依法识别贫困人口;在贫困人口权利保护上，要制定法律明确贫困人口所享有的特殊权利，以便依法保护贫困人口各项权利;在扶贫主体上，要制定法律明确扶贫主体的范围以及具体扶贫行为的规范，以便扶贫主体按照法律规定的方式实施扶贫活动;在扶贫资金使用和监管上，也应有法律明确资金运作机制，保障资金项目的内容合法、程序合法、方式合法和结果合法;在扶贫结果考量评价上，制定扶贫绩效衡量法律标准，依标准衡量扶贫效果合格与否。

在依法推进精准扶贫过程中，作为主要扶贫主体的地方政府要运用法治思维和法治方式，坚持社会主义法治理念，解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题，发挥法治的引领和保障作用，始终做到重大扶贫政策的出台于法有据，重大扶贫举措的实施于法有依，从事扶贫工作的相关部门和机构要严格遵循依法行政和依法办事的基本原则，消除制约精准扶贫的体制机制障碍，确保政府各项扶贫工作和各项权力在法治的轨道上运行，做到扶真贫、真扶贫、真脱贫，切实提高扶贫成果可持续性，让贫困人口有更多的获得感。

（二）依法扶贫是实现精准扶贫的制度保障

建立完善的扶贫法律机制，以法律明确规定贫困人口、贫困人口权利、扶贫主体、资金来源、资金使用规范、扶贫效果考量等内容是实现精准扶贫的制度保障。只有依法扶贫才能保证精准扶贫要求扶贫的对象、贫困人口权利、扶贫主体、手段的确定性和规范化。首先，通过明确的法律规定确定识别贫困人口的标准，就明确了扶贫对象的范围，从而保证了扶贫对象的针对性，能避免扶贫对象任意确定或识别标准不统一造成贫困人口范围模糊的问题。其次，通过法律规定明确贫困人口权利既为贫困人口行使合法权利和主张权利保护提供了依据，也为国家和社会保护贫困人口权利以及对侵犯贫困人口权利的行为进行惩戒提供了标准。再次，通过法律明确规定哪些是扶贫主体以及他们都各自应该承担什么义务，就可以将扶贫义务落实到具体的主体身上，从而使扶贫主体更有义务感和责任感，不履行义务要承担相应责任，督促扶贫主体积极扶贫。最后，依法扶贫可以保证扶贫手段的规范化，通过法律规范将扶贫的手段和方法明确化，能避免扶贫主体在扶贫活动中任意妄为，为扶贫主体的行为提供范例，指引扶贫主体的工作流程和工作准则，并对禁止性行为和惩戒后果予以列明，从而在相当大程度上保证扶贫活动的开展有序和规范。基于法律规范的普遍性、统一性和確定性，通过将扶贫对象的识别标准、贫困人口的权利谱系、扶贫主体的范围界定、扶贫手段方法等以法律规范的方式明确和固定，人们依据法律规范进行扶贫，便可以预期自己的行为后果，从而最大程度上避免行为不规范造成的不利后果，促进扶贫的高效性，实现有效的精准扶贫。

精准扶贫的实现必须依赖政府这只看得见的手来实施扶贫行为，而政府和其他经济主体一样，也是理性的经济人，也有为其自身谋求利益的倾向，因此应该通过法律对这个看得见的手进行规范和限制，以避免政府失灵。将政府的精准扶贫纳入法治化轨道，对其扶贫的权力和义务进行规范和制约，才能实现精准扶贫的目的。

（三）保护贫困人口的合法权利是精准扶贫的最终目标

对于作为个体的人而言，生存不仅仅是生物学意义上生理机能的存活，而应该是体面的、有尊严的生活。“人们应从社会的立场出发，把需求者的权利强调为整个穷人救济的基础。”[3]诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森通提出權利的匮乏是加剧贫困的本源，而其他客观因素仅仅只是引起或加剧贫困的问题，“饥饿现象基本上是人类关于食物所有权的反映。因此，要说明饥饿现象，就必须深入研究所有权的结构。所有权关系是权利关系之一。要理解饥饿，我们必须首先理解权利体系，并把饥饿问题放在权利体系中加以分析”[4]。贫困的实质问题是权利关系问题和制度安排问题，从权利的视角审视贫困问题，才可以触及贫困的本质，才能解决贫困的根本问题。贫困人口贫困的根源是“权利贫困”，是其作为人本身而应享有的生存权、发展权的缺失，不仅仅是物质匮乏，而且还包括财产权、工作权、受教育权、社会保障权、医疗权等社会权利的匮乏及不合理的差异化。因此，保护贫困人口的合法权利是精准扶贫的最终目标，通过法律的制度安排赋权成为保障贫困者权利匮乏、参与不足的有效途径。

二、精准扶贫法律政策施行中存在的问题

（一）贫困对象识别不精准

贫困是一个相对的概念，我国现阶段对贫困人口的识别缺乏明确的标准和法律依据，法律文件中并未对贫困进行明确的界定，实践中主要以收入作为界定贫困人口的标准，而且在认定贫困人口的过程中由于扶贫能力所限，往往对贫困人口施加分配指标的限制。一是，现行贫困标准体系不完善。根据天津市民政局和天津市财政局2018年联合下发的《关于调整社会救助范围和标准的通知》的规定，城乡居民最低生活保障标准统一调整为每人每月920元，对城乡贫困人口的识别仍以收入为主要衡量标准。而因农村居民收入来源的多样化导致这一标准对农村居民而言测算成本过高，所以各地往往仅以其作为测定区域内贫困人口规模，对贫困人口的识别，并不严格采用这一标准。二是，贫困人口的识别往往增加了人为的指标限制。2005年，国家开始为贫困农户“建档立卡”，实行农户瞄准机制。2014年，国家提出“精准扶贫”工作机制，再次强调“建档立卡”工作，要求对贫困农户进行准确识别、帮扶、管理和评估考核等。目前，我国已经建立起了涵盖贫困县、贫困村和贫困户的三级扶贫瞄准机制。但由于扶贫资源有限，以及各地为了使扶贫资源最大程度地有效利用，扶贫指标被省、县、村逐级分配，导致部分贫困农户被排斥在贫困人口体系之外，不能公平地得到救济和扶助。

（二）贫困人口数据体系不完善

一是，“建档立卡”政策操作过程中出现形式化等问题。在国家“精准扶贫”工作机制的要求下，“建档立卡”已在各地推行起来，建立贫困人口数据库本是先于扶贫实体工作并服务于扶贫工作的基础性调查工作，建档立卡的工作成效直接决定了扶贫工作的对象是否是准确，这是精准扶贫的第一步。但该项政策操作过程中却出现了若干问题偏离了政策初衷的做法，如建档立卡形式化，部分地区为体现政绩在扶贫工作数据上造假，甚至出现建卡过程影响到贫困人口的正常生活的情况。二是，“建档立卡”工作机制缺乏持续追踪机制。从政策实践层面来看，经过“建档立卡”认定识别的贫困人口将在三年内持续拥有这一身份，享受专项扶贫资金的扶持帮助。但是，三年内农村贫困人口的结构有时会发生较大变化，现行的“建档立卡”工作机制缺乏持续追踪机制，不能保证基础性信息数据采集及时更新，后续档案管理不能满足需要，贫困动态管理不到位，贫困人口数据库不能实时反映贫困人口的真实情况，进入退出机制僵化等。擅改贫困人口和脱贫人口数量、篡改衡量贫困指标的“数据脱贫”，已脱贫地区为了继续获得政策倾斜和支持而“脱贫不认账”，这两种现象的存在都严重影响了扶贫的精准性和效益性。这些问题的产生归根结底在于贫困人口数据库时效性和准确性的不足，数据不精准。

（三）扶贫资金使用方式不规范

2017年12月，国务院扶贫开发领导小组印发了《关于开展扶贫领域作风问题专项治理的通知》，将2018年作为脱贫攻坚作风建设年，在全国范围开展扶贫领域作风问题专项治理。近年来，各级财政对扶贫资金扶持力度越来越大，数额越来越多，却出现了扶贫资金统筹整合效率不高，资金使用不规范等管理使用方面的突出问题。在扶贫资金申请、分配、拨付、管理、使用过程中，甚至存在虚报冒领、贪污侵占、挤占挪用、资金闲置、优亲厚友、使用效益不高、管理不规范、未聚焦精准扶贫脱贫等违规违纪问题。扶贫资金管理使用不规范的现象和问题，说到底是形式主义、本位主义、部门利益和官僚主义的作风作怪，特别是少数部门的本位主义，导致资金的“多头管理、交叉重复、使用分散、效益低下”的问题日益显现，对资金严格按规定使用监督检查不力，相关管理的责任不强，查处不力。

（四）扶贫效果评价机制不科学

为进一步规范和加强中央财政专项扶贫资金使用与管理，促进提升资金使用效益，财政部扶贫办国家发展改革委、国家民委、农业部、林业局2017年3月联合下发了《中央财政专项扶贫资金管理办法》，对2011年财政部、农业部下发的《财政专项扶贫资金管理办法》进行了修改。要求各地加强资金和项目管理，做到资金到项目、管理到项目、核算到项目、责任到项目，并落实绩效管理各项要求。当前，脱贫成效考核主要体现在减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金四个方面，对帮扶措施、政策制定、扶贫资金使用等方面的考核关注较多，而对扶贫项目结项后的可持续性动态跟踪监测不足[5]。现行绩效考核的要求有短期目标，而且阶段性效益有时将影响到后续中央财政专项扶贫资金的分配，所以刺激了某些领导干部追求短期效益的动机，而大多扶贫项目的建设和发展是一个长期而缓慢的过程，这种评价机制与精准扶贫的效益追求不一致。另外，扶贫效果的评价往往是由上而下的监督和评价，缺乏自下而上的，贫困群体自身的评价机制。

三、完善精准扶贫法律政策施行的对策建议

要解决精准扶贫法律政策施行中出现的实际问题，实现精准扶贫的目标，需要我们在发现问题的基础上提出扶贫法律规范和切实有效的扶贫工作方法，让扶贫领导干部有扶贫法律政策可遵循，有扶贫方式方法可采纳。

（一）规范贫困人口识别标准

贫困作为世界的一种普遍现象，其表现形式是多种多样的，对其界定不应仅以收入作为衡量标准，而应该设立以收入为主的多维度的贫困衡量标准规范体系。而且对于贫困人口不能从数量上进行限制，作为与富裕相对而言的贫困，本身是一个相对的动态的概念，只能从程度上予以衡量。因此，可以设立以收入水平为主，能力、健康、知识等为辅的贫困衡量体系。一是将低收入居民按家庭人年均收入分档进行管理。设一二三四等不同贫困档位，每档设置不同的收入区间，0-5000元，5000-0000元，10000-15000元等，形成贫困人口家庭人年均收入标准梯度。二是贫困标准多维度设计。除设定收入一项之外，还应设定年龄、健康状况、受教育情况等多个衡量指标，以便确定扶贫方法和手段时，对不同的贫困原因和贫困对象采取切实可行的扶贫措施，真正达到扶贫方式的精准性。

（二）健全完善“建档立卡”制度

数据是衡量贫困情况的可视化指标，数据体系的准确性和及时性是保证扶贫工作精准开展的前提。利用现代大数据背景和技术进一步完善“建档立卡”制度，形成数据库，并实施数据库数据实时更新，缩短调查和数据更新周期，加大数据调查服务的政府采购力度。一是利用大数据形成全方位、准确的数据体系。以大数据的背景和技术为基础，结合包括财政、民政、扶贫、教育、农业、水利、发改委以及社会团体等系统在内的各部门的资源和信息优势，形成全面、准确的数据体系，构建精准扶贫的数据基础。调动各部门的合力，减少资源浪费和重复建设;建立村级、县级和省级贫困人口信息共享系统，方便各专业部门在全国范围进行动态管理、定向展开帮扶工作;全面推行贫困人口公开公示制度。通过系统推进政务公开，及时向社会公布资金政策文件、管理制度、资金分配结果、扶贫项目等信息，自觉接受社会监督。二是加强数据更新，完善数据库的进入和退出机制。在大数据的建设中，注意贫困人口数据库的实时更新，打破三年定制的固定模式，缩短贫困人口信息统计以及贫困人口申报周期，完善优化数据库的进人和退出机制。在扶贫过程中，要坚决避免已脱贫人口和已脱贫地区仍以贫困人口信息享受扶贫政策带来的好处，同时另一方面也要防止地方官员为了政绩虚报脱贫数据虚假脱贫，导致贫困人口被退出。三是增加政府购买社会服务的方式形成贫困人口动态监管体系。对贫困人口的识别问题上可以采取政府采购的方式，贫困人口数据建设、维护和更新系统可以采取外包，实施政府采购调查服务。一则通过政府采购鼓励和吸引社会力量参与贫困人口大数据建设，二则可以增加调查工作岗位，鼓励社会力量吸纳贫困人口进行数据采集工作，为贫困人口增加就近就业机会，培养其脱贫能力。

（三）创新扶贫资金使用机制

创新资金使用机制，探索和推动政府和社会资本合作、政府购买服务、资产收益扶贫等机制，吸引更多金融资本、社会资金参与脱贫攻坚。对于目前开发扶贫的方式的采纳，各地扶贫职能部门应建设扶贫方式模式化体系，并开发和建设扶贫项目储备库。一是加强扶贫方式的模式化。我国各地区贫困原因各有各的特点，但贫困原因是可以通过一定数量的统计进行类型化的，各地资源也可以通过数据的统计实现类型化。对贫困原因、贫困地区资源甚至贫困人口家庭资源进行类型化管理，借鉴已成功脱贫地区和群体的经验，形成扶贫方式的不同模式，进行模式化管理，有利于提高扶贫项目的成功率和有效性。二是建设扶贫项目储备库。在扶贫方式模式化建设过程中，要注意扶贫项目储备库的建设。在扶贫项目储备库的建设中赋予贫困人口参与权，贫困人口对自身的贫困情况有着更深的领悟和体会，对自身的优势和特长也最清楚，增加村民在扶贫项目储备库中的话语权有利于扶贫项目选择的适应性。政府应在贫困地区开展扶贫培训宣传，推广普及可持续发展理念和养殖、种植等知识，提高农民的综合素质和发展水平。贫困地区要完善工作程序，加强产业扶贫项目的储备，县级或村级单位应立足当地实际和各户实际，科学规划，定期发布全县扶贫项目实施指导意见。三是加强扶贫项目及其衍生项目的合法性审查。为了防止假借扶贫“搭便车”或者“套取国家扶贫资金”的行为发生，确保扶贫项目公平、合法有序实施，需要建立扶贫项目的法律与政策相结合的审查机制[6]。

（四）建立扶貧效果科学评价机制

建立科学合理的扶贫绩效评价指标体系有利于提升扶贫效果，扶贫效果评价机制不仅可以实现对扶贫行为的监督，更可以促进扶贫工作的深入有效地展开。一是设立阶段性评价目标和长期评价目标。扶贫不是短期行为，也不是孤立行为，扶贫效益评价应是周期性的、长效的和多主体的。因此在扶贫效益评价机制中应设立阶段性评价目标和长期评价目标，阶段性评价目标中更应该注意避免短期效益评价因素，优化评价指标。开发扶贫往往是对贫困群体能力的一个提升，能力提升的前提是贫困人口自身的脱贫意愿和动力，不能仅以短期收益来衡量扶贫阶段效果。二是设立多元评价主体。建设扶贫部门和机关的自评、贫困群体的持续评价、各扶贫地区和扶贫部门之间的互评以及社会独立第三方评级机构的独立评价相结合的多元化评价主体体系，从扶贫投入、过程、结果、可持续影响等方面对扶贫活动全过程综合评价。

参考文献：

[1]习近平赴湘西调研扶贫攻坚[EB/OL].[2013-11-03].http：//news.china.com.cn/2013-11/03/content_30484698.htm.

[2]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017：47.

[3][德]齐美尔.社会是如何可能的：齐美尔社会学论文选[M].林荣远，编译.桂林：广西师范大学出版社，2002：376.

[4][印]阿玛蒂亚·森.贫困与饥荒——论权利与剥夺[M].王宇，王文玉，译.北京：商务印书馆，2009：1-2.

[5]李婉婷.基于绩效评枯的精准扶贫路径优化研究[J].中州学刊，2018（04）：78.

[6]潘怀平.加强精准扶贫的法治保障[N].光明日报，2017-11-21.