公共图书馆服务的“免费”与“优惠”

刘晓东

（北京大学信息管理系 北京 100871）

《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）规定公共图书馆向社会公众免费开放，《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《公共文化服务保障法》）规定包括公共图书馆在内的公共文化设施向公众免费或者优惠开放。公共图书馆服务怎样理解和适用“免费”与“优惠”？笔者有如下认识。

1 “二法”的关系

《公共文化服务保障法》是一部综合性、全局性、基础性法律，它构架起了我国公共文化服务的基本制度体系框架，其颁布标志着我国的公共文化服务开始走上了法制化的轨道[1]。《公共图书馆法》是图书馆领域的专门法律，对于指引我国公共图书馆事业发展方向，推动公共图书馆法制化、科学化进程具有重要作用。《公共文化服务保障法》与《公共图书馆法》是普通法与特别法的关系，按照《中华人民共和国立法法》第九十二条的规定，“同一机关制定的法律……特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”，据此，在公共图书馆领域，优先适用《公共图书馆法》。

2 《公共图书馆法》对“免费”的规定

《公共图书馆法》把“向社会公众免费开放”写进了对公共图书馆的界定，从根本上明确了“免费”制度的基础性与重要性。关于“向社会公众免费开放”的具体内容，法律第三十三条作出了明确规定，包括：（一）文献信息查询、借阅；（二）阅览室、自习室等公共空间设施场地开放；（三）公益性讲座、阅读推广、培训、展览；（四）国家规定的其他免费服务项目。其中，空间设施场地开放是免费开放的基础，包括一般阅览室、少年儿童阅览室、多媒体阅览室（电子阅览室）、报告厅（培训室、综合活动室）、自修室等的免费开放[2]；与文献信息有关的查询、借阅、讲座、培训等活动是公共图书馆的基础服务项目，是实现公共文化服务均等化的重要步骤；其他免费服务项目主要指为保障基本职能实现的一些辅助性服务配套管理服务如办证、验证及存包等[2]。

公共图书馆免费提供的这些服务主要是为了保障社会公众平等享有文化成果，实现公共图书馆的“社会教育”职能。根据法律的规定，公共图书馆面向所有社会公众开放，为其提供阅读、学习所需的文献资料和设施、设备等，开展基础服务和辅助性服务保障公众基本阅读权益，开展形式多样的社会教育活动提高公民素质，帮助公众实现自我教育、自我提升，依托公共图书馆实现信息交流与信息共享。法律明确了免费开放的对象、内容、方式和特点，是公共图书馆“平等、开放、共享”服务理念的集中体现。

3 国外公共图书馆优惠收费的规定与实践

公共图书馆的免费开放已经成为国际共识，许多国家都通过制定法律和配套规章建立公共图书馆的免费服务制度。而另一方面，国外公共图书馆也长期、普遍存在优惠收费的服务项目。

3.1 信息资源利用收费

（1）资源使用费。如韩国图书馆法实施令规定公共图书馆可向读者收取数据库使用费[3]。英国什鲁斯伯里图书馆（Shrewsbury Library）规定，普通民众借阅DVD、CD、含磁带或CD的有声书、语言课程书则需支付1—2.5英镑不等的费用[4]。

（2）资料复印费。韩国图书馆法实施令规定公共图书馆可向读者收取馆藏文献复印费[3]。日本《国立国会图书馆法》规定馆长可根据实际情况收取一定的复印费用，也可将相关复印事务的一部分委托给不以营利为目的的法人[5]，日本秋田县立图书馆针对黑白打印、彩色打印和缩微打印等不同类型收取10—80日元/页不等的复印费用[6]。

3.2 设施、场地使用收费

加拿大《公共图书馆法》允许图书馆委员会对“使用公共图书馆建筑中的非公共区域”收费[3]447；英国《公共图书馆与博物馆法》规定地方政府可以针对教育或文化活动使用馆舍收取或者授权收取入场费[7]。

3.3 非基本服务项目收费

（1）深度参考咨询服务收费。公共图书馆为有特殊研究需求的读者及机构提供的增值性、知识性服务。美国国会图书馆提供的“联邦图书馆和信息网络项目（亦称FEDLINK项目）”是由图书馆员代表政府提供商业信息采购、多种形式的出版物以及图书馆支撑服务，相关会计服务，相关教育、信息和支撑服务等内容；“联邦研究项目”则是由图书馆员为政府提供的研究报告、翻译出版物以及分析研究等内容，两者均为收费服务项目[3]519-523。美国纽约公共图书馆的研究服务为有特殊信息需求人员、不能到馆的用户提供打印文件、缩微文件和电子资源，并收取40—200美元/小时的价格[8]。

（2）服务手续费。韩国图书馆法实施令规定公共图书馆可向读者收取会员证颁发手续费、培训及教育费等[3]。美国纽约公共图书馆向有特殊需求的用户收取文献传递费用，按获取文献的数量和时长不同收取25—75元不等的费用；对于特殊文献（手稿、特藏等）的扫描和复制，需要工作人员打开保护设备，以更细致的操作完成，故收取40美元/小时的服务费[9]。

（3）纪念品销售。如美国国会图书馆由于建筑特色、地理位置、历史渊源等特殊性兼具游览功能，美国《国会图书馆法》中规定，国会图书馆的馆藏、展览、表演以及特殊事件有关的纪念品店或其他物品销售的运营允许面向用户收费[3]519-523。

3.4 针对不同人群的区别收费

国外常见的区别性收费如公共图书馆针对非会员或非服务区域内用户收取使用费等，这体现出纳税人和非纳税人的区别。英国的《公共图书馆与博物馆法》规定图书馆主管机构的职能不包括为不在本服务区内居住、工作的人或者不在本服务区内接受全日制教育的人提供类似设施[7]。另一方面，公共图书馆也针对特殊人群提供全免费服务，如英国什鲁斯伯里图书馆就对特殊人群（如肢体残疾或其他类型残疾、有学习障碍或阅读障碍的人士、从事特殊职业的人群）发放优惠卡，持卡用户可以免费享受公共图书馆的所有服务[4]。

3.5 私立公共图书馆收费

私立公共图书馆，一般认为是由公民、法人、其他组织设置的并面向公众开放的图书馆。私立公共图书馆多为自愿设立、自主管理、自筹经费，因此，为保障图书馆事业的持续、稳定发展而收取部分入馆费、服务费、使用费的制度也为部分国家的用户所认可。如日本《图书馆法》、韩国图书馆法实施令都明确规定私立图书馆可征收入馆费及资料利用费。

4 我国公共图书馆的优惠服务及其规范

依据《公共文化服务保障法》的规定，我国的公共图书馆在全面落实《公共图书馆法》免费开放规定的基础上，可以适当开展优惠收费服务，即降低收费标准，按照成本价格为群众提供服务[2]。这就要求我们在后续工作中明确优惠服务的项目及其规范。

4.1 公共图书馆优惠收费的项目

根据公共图书馆的功能特点、国外实践经验，目前阶段可以优惠收费形式提供的服务项目主要包括：

（1）资料复印收费。如对手稿、特藏等特殊资源的复印、打印和缩印；对普通书籍、期刊文献、未公开发布内容的复印、打印（须遵《中华人民共和国版权法》相关规定）。

（2）多样化、个性化服务收费。如面向特定人群的高端讲座、体验型互动性服务的耗材收费、兴趣或技能培训等。

（3）深度参考咨询服务收费。如用以支持研究提供的收集专题信息，编写参考数据，代查、代译，专业知识参考咨询，决策指导、战略分析等服务。

（4）设施、场地使用收费。公共图书馆的设施、场地在满足公益服务需要的前提下，提供给社会性机构、组织举办与公共图书馆社会功能相适应的各类活动，如学术会议、展览、培训等，可以适当收费。

4.2 公共图书馆优惠收费的规范

优惠收费工作需要严格的规范。“二法”对于应当免费提供的服务收费或者变相收费的行为作出了处罚规定，公共文化服务保障法对于优惠收费的程序和用途也作出了明确规定。这为公共图书馆的优惠开放服务划定了底线，指明了方向。

（1）严格收费程序。《公共文化服务保障法》第三十一条规定，公共文化设施开放或者提供培训服务等收取费用的，应当报经县级以上人民政府有关部门批准。这就要求公共图书馆应当事前将收费项目、标准、规模等情况，如实向县级以上人民政府的文化主管部门和物价管理部门提出申报，经核准后实施收费[10]，确保将各类优惠服务收费标准、收费规模控制在合理范围之内。

（2）严管收费用途。《公共文化服务保障法》规定公共图书馆开展优惠服务收取的费用应当用于公共文化设施的维护、管理和事业发展，不得挪作他用（第三十一条）。这就要求公共图书馆开展的配套收费服务或者增值服务所收取的资金，应按相关规定纳入监管，并在当地文化主管部门和财政部门指导和监督下，合理用于公共图书馆的维护、管理和事业发展，如设施维护、设备添置、资源采购、服务推广、专业研究、业务交流、品牌建设、人员培训等[10]。

（3）公开收费规则。按照《公共文化服务保障法》和文化部、财政部《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》的要求，公共图书馆应当公示服务项目。公共图书馆除公示免费开放内容外，也应将收费项目、收费额度、豁免方式等向社会公布，使公众能够了解收费的具体情况，接受公众监督[11]。

（4）动态调整收费方案。收费方案应定期调整，根据服务内容、服务手段、服务条件、人员、地点的变化进行及时调整，推进优惠服务向基本服务转变，实现优惠服务随公众文化需求的变化而动态调整。

（来稿时间：2018年5月）