农村法律顾问制度存在的问题及解决路径

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(兰州理工大学 法学院， 甘肃 兰州 730050)

贾敬龙是河北省石家庄市长安区北高营村的村民，2015年因自己精心营造的婚房被强拆，其于2015年2月19日持射钉枪将其所在村党支部书记何建华杀害。

2016年11月15日，石家庄市中级人民法院遵照最高人民法院院长签发的执行死刑命令，依法将故意杀人犯贾敬龙执行死刑。贾敬龙作为一个普通的农民，却预谋策划，犯下如此重大罪行，在很大程度上是因为及时、有效的法律救济渠道的缺失，这种情况在农村尤为明显，农村急需农村法律顾问制度。

一、理念先行：农村法律顾问制度的理论分析

(一)社会冲突理论

社会冲突理论以科塞、达伦多夫为代表，他们认为，现代社会围绕“权力”和“权威”形成了两个阶级：一方是占有很多权力和权威的阶级，另一方是被迫服从权力和权威的阶级。这两个阶级存在于社会的任何一个组织中。[1]贾敬龙案件就发生在这样一个社会组织中，村党支部书记兼村委会主任何建华就如同村庄中拥有权力和权威的一方，而贾敬龙和普通的村民就是被迫服从权力和权威的另一方，村支书拥有一定的资源和权力，在分配的过程中不可能是完全公平的，也不可能让每个人都满意，于是就会形成村支书与村民之间支配与服从两种角色地位。贾敬龙只是一个村民，手中没有资源和权力，只能被迫服从于权力和权威的一方，因此，不同程度的压迫、强制引发有系统的社会对立和冲突。虽然在农村中有法律顾问人员，他们在某些方面会给农民提供一些法律建议，但是法律顾问人员作为一个外来人，不能从根本上防止此类事件的发生。

(二)社会工作的安全阀机制作用

安全阀制度体现的是一种社会安全机制，为了证明社会冲突的正功能作用，1956年刘易斯·科塞在《社会冲突的功能》一书中提出了安全阀制度的概念。所谓安全阀机制，就是不同社会主体之间的功能联系和沟通渠道。功能联系是安全阀的压力部位，它是人们在生产劳动、资源分配、生活娱乐等社会生活中所形成的相互依赖、协作、交换的关系。功能联系的根本点就在于用多种纽带把人们联结起来，降低社会成员的孤立程度，因为人与人之间的相互依赖、协作、交换的关系越紧密，现实性越强，人与人之间由具体的现实对象而发生的冲突就越频繁，但这种冲突越不会表现为激烈对抗，就越有可能进行多种折中选择来缓释冲突。[2]简单来说，“安全阀机制”就是发生冲突时，有一种可以发泄的渠道或工具，以此来减少冲突和矛盾的发生。农村虽是一个熟人社会，但是村民在相互交往的过程中，仍然会发生一些冲突，继而引发矛盾和纠纷。

所谓农村法律顾问制度是指法律服务人员(包括律师及其他基层法律工作人员)进驻乡村，对其所在村庄的村民给予法律方面的指导和帮助，具体包括法制宣传、法律援助、涉法涉诉信访、纠纷调解、村务“法律体检”、其他法律咨询等。农村法律顾问在农村的作用主要是通过法律的手段帮助解决纠纷和冲突。而在农村地区，法律手段并不一定是最好的解决冲突的手段，要想从根本上解决农民之间的冲突，社会工作能起到很好的安全阀作用。社会工作者通过个案或小组的方法从心理、家庭、社会等角度出发，分析冲突产生的原因，然后对症下药，配合法律顾问人员宣传法律知识，提高人们的法律素养，增强人们的法律知识水平，最终从根本上解决农村的矛盾和冲突。

二、实践探索：河北省农村法律顾问制度

河北省从2014年开始实行农村法律顾问制度，主要包括“一村一法律顾问”和“十户普法宣传员”两项制度。“一村一法律顾问”的主要任务是“三引导一化解”，即引导村干部依法治村，引导村民学法守法，引导村民依法表达诉求，化解疑难纠纷。这一制度具体实施模式如下：

1.引导村干部依法治村。法律顾问帮助村干部制定和完善村规民约，对涉及村民切身利益的重大事项提出法律审查意见，及时发现和纠正违法行为。

2.引导村民学法守法。法律顾问通过以身说法、以案释法开展普法教育和宣传，使村干部和村民的法律意识和法制观念得到提高。

3.引导村民依法表达诉求。法律顾问积极引导村民借助法律手段调节各种经济关系和民事关系，帮助村民走依法调解和诉讼的路子，做解疑释惑工作并跟踪服务，提供法律援助。

4.化解疑难纠纷。法律顾问帮助村干部及时化解纠纷，解决问题，促进经济社会和谐稳定发展。

河北省农村法律顾问制度实施较早，各项相关措施较为完善，通过河北省司法厅了解到，河北省在2015年6月底前已实现农村法律顾问的全覆盖。农村法律顾问制度在实行的过程中也存在明显的弊端，而社会工作者通过助人自助的方法能够在一定程度上帮助解决农村法律顾问制度中存在的问题。

三、问题审视：农村法律顾问制度的瓶颈

河北省农村法律顾问制度从2014年实施以来，无论是从国家层面、法律顾问人员层面还是农村层面都存在一系列的问题。

(一)国家层面

1.国家重视不够。在精准扶贫背景下，国家对于农村的扶贫工作更多体现在经济的帮扶与支持上，对于农民的法制扶贫关注较少，各级领导也没有把农村法律顾问制度真正纳入到日常工作当中。农村法律顾问制度的实行主要靠各级司法机关和地方的基层法律工作者。没有国家的大力支持，农村法律顾问制度的关注度不高，不利于法律顾问制度在农村地区的贯彻与执行。

2.缺乏有效的资金支持。通过了解，河北省农村法律顾问制度中，政府按每个村每年不到5 000元标准购买法律服务，确保公共法律服务机构覆盖全省50 201个村。但是笔者认为不到5 000元的经费太少，农村法律顾问制度的实行需要经费的地方很多，其中法律顾问人员的补助和法制宣传的费用就会占用很大一部分经费。另外，举办法律培训所需的场地、设施、宣传书籍等都是需要经费的，经费不足必然会影响活动的实施。

(二)法律顾问人员层面

1.农村法律顾问人员不足。据了解，包括农村在内的乡镇法律服务市场对法律服务乃至对律师或法律工作者有巨大的需求。通过调查河北的农村法律顾问制度可知，农村法律顾问是由律师、公证员、基层法律工作者、司法鉴定人员组成的，法律顾问的人数较少，根本达不到“一村一法律顾问”。因为法律顾问人员都是兼职的，他们有自己的工作，只是定期到自己顾问的村庄进行宣传，解决一些农民的法律问题。河北的农村法律顾问制度中，参与者更多的是律师，法官和检察官很少，而法官、检察官作为职业法律工作人员，有更多的法律专业知识和更高的法律素养，由他们担任农村法律顾问会起到很重要的作用。因此，除了律师和其他基层法律工作者参与农村法律顾问制度外，也应该分配一定数量的法官、检察官参与到此项制度中去。另外，法律专业的本科生和研究生也是农村法律顾问的合适人选，虽然他们缺少法律的实践经验，但是他们具有专业的法律知识，可以利用假期和周末时间对农民进行法制宣传教育，这样不仅可以弥补农村法律顾问人员的不足，也可以提高法律专业学生的实践能力，取得双赢的效果。

2.农村法律顾问人员的责任意识有待加强。通过了解，有些法律顾问法律服务意识较差，有的人仅仅是为了完成任务，应付差事，对农民咨询的问题不能耐心认真地解答。这样的工作态度不仅不能使法律顾问制度很好地贯彻执行，也会增加农民对政府的不信任。所以，政府要加强对法律顾问人员的监督，对严重不负责任、影响较大的事件严肃查处，并追究相关人员的责任。

(三)农村层面

礼是中国传统法中不可缺少的组成部分，有学者指出：“政治、经济、军事、教育、法律、道德、哲学、宗教、科技等皆为国之一部分，各个部分相互依赖，密不可分……而这个圆的核心可以用一个字高度概括的话，那就是‘礼’”[3]。由此可见，礼在我国法律史上的重要性，在现代社会的农村地区，社会、法律的极大发展并没有削弱“礼”的巨大作用。据调查，有大约81%的村民认为农村的习俗和宗法制对农民日常生活问题的解决起着很重要的作用。当农民遇到问题时，他们不是寻求政府、通过法律途径解决，而宁愿去找朋友、找家长、找亲戚。习惯、礼俗、宗法族规、道德在农村仍然是主要的社会调控手段，人们对礼俗、习惯的推崇甚至超过了对法的重视，对自发生成的这些“民间法”的接受程度远远要高于法律。[4]虽然农村法律顾问制度的实施一定程度上提升了农民的法律意识，但是仍有很多村民的法律意识十分淡薄。

四、完善路径：社会工作者介入农村法律顾问制度

贾敬龙生活在河北石家庄，河北在2014年已经实行了农村法律顾问制度，但是仍然存在制度的贯彻落实不力、资金不足、法律顾问责任意识不强等问题。通过社会工作者介入农村相关法律法规的制定、村规民约的整合等，可以在一定程度上提高农民的法律意识，减少村民之间的冲突。

(一)社会工作者介入农村法律法规协商制定过程

有法可依是实现依法治贫、法治扶贫的前提条件。进一步开拓中国特色扶贫开发事业，要坚持立法先行，发挥扶贫立法的引领和推动作用。目前，我国关于农村的法律法规很不健全，各种相关法律法规的制定大多是以城市为基础的，这种法律在农村的适应性不高，因此建立中国特色的农村法律法规是十分必要的，《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》强调“加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道”。

1.在国家层面积极推进农村法律顾问制度立法。农村法律法规的制定和实施,不仅有力地促进了农业生产的发展,同时也为保障农民的合法权益提供了有力的法律武器。[5]

抓住提高立法质量这个关键，实现立法和扶贫改革相衔接。另外，还要依法赋予设区的市地方立法权，因地制宜地制定符合自己市区的法规。在地方制定法规时国家要做好监督者的角色，要使地方做到立法有据、立法符合实际。

2.把国家实施的一些惠农政策上升为法律。这样，农民的合法权利能够得到法律的保障，农村法律顾问也能够大胆地依据法律切实地维护农民的合法权利。

社会工作者的专业素养和敏锐的观察力使他们更了解农民和农村，因此在制定农村相关法律法规的过程中，为了使政策更好地维护农民的切身利益，社会工作者应该参与协商与表决。

(二)社会工作介入农村法律顾问制度与村规民约整合

我国的乡村治理正从传统的乡村控制型向现代的乡村治理型转型，乡村治理不只是农村内部的自我管理和发展问题，也是国家治理的基础。乡村治理需要处理好国家与乡村、政府与社会的关系，国家、政府需要放权。地方法规规章关于村规民约的规范不应该为命令性、强制性的规定，而应该为建议性、鼓励性、倡导性规定，以引导为主，需要修改现有的不合适规范。同时，村规民约也不能违反国家法律法规。[6]农村法律顾问制度的实施离不开农民的参与，受到村规民约的影响。农村法律顾问制度与村规民约相结合能更好地实现现代乡村治理，因此，社会工作者应参与制定与现代化社会相一致、能够促进共同发展的村规民约，在农村法律顾问制度实施的基础上，与当地村规民约相结合。

(三)社会工作者介入农村法制宣传工作

社会工作者在日常的学习和培训中，都有法律知识的积累，在介入农村法律顾问制度中，社会工作者应和法律顾问人员一起在农村进行法制宣传。

1.根据农民的需要，因地制宜地进行法律宣传。农民在乡土社会中遇到的纠纷一般是邻里纠纷、宅基地纠纷、婚姻纠纷等，所以在进行法制宣传时可以侧重于《民法》《土地法》《劳动法》《婚姻法》等与农民息息相关的法律的宣传。

2.对村干部、外出务工人员进行法律知识培训。外出务工的农民平常很少在家，可以利用他们假期回家时对他们进行集中培训，积极宣传与他们日常工作和生活相关的法律，使他们的法律意识不断提升。村干部在村里是一个重要的角色，他们是行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务的人员，所以应加强对村干部的重点培训，使村干部能够依法办事、依法为农民谋福利。

(四)社会工作者介入农村法律顾问制度中弱势群体的维权

现代农村社会中，留守儿童、留守妇女、留守老人占很大的比重，这些人是社会中的弱势群体，他们应该受到更多的关爱和关注。当弱势群体遇到一些社会问题时，由于害怕别人的歧视和流言，往往会选择默默承受，特别是留守妇女。这时，社会工作者应紧急介入，耐心劝说，突破她们的心理防线，使她们通过合理的方式维护自己的权利，真正体现农村法律顾问的价值。具体来说，社会工作者应从以下几个方面维护农村弱势群体的权利：

1.为弱势群体及其家属提供个案工作服务。社会工作中的个案工作主要是社会工作者与弱势群体的案主进行面对面的交流与沟通。社会工作者应针对弱势群体的个人生活环境、性格等进行个案辅导，并建立资料档案，以便于对案主进行跟进服务。

2.对弱势群体进行心理指导。社会工作者具有心理学方面的专业知识，而农村弱势群体遇到问题之所以不能妥善解决，主要是因为不能很好地进行心理调节。因此，社会工作者应该多找农村弱势群体聊天，告诉他们遇到心理问题可以找社会工作者进行倾诉，以免心理问题越积越多，引发严重的后果。

3.在农村开展社团组织活动。在农村，社会工作者可以带领弱势群体开展各种活动，比如开展弱势群体和其他村民一起参加的集体活动。开展这样的活动不仅有利于舒缓弱势群体平常压抑的心情，也有利于弱势群体与其他村民的交流与沟通，减少一些不必要的侵权事件的发生。另外，社会工作者还可以不定期地邀请一些医生为弱势群体检查身体，宣讲专业的医疗保健知识和各种疾病的预防知识。

(五)社会工作者介入农村法律顾问制度中的纠纷调解

邻里纠纷、婚姻家庭纠纷、欠债还款纠纷是农村中普遍存在的纠纷问题。农村社会过去和现在的纠纷解决方式仍是以调解为核心。[7]

农村法律顾问是指进驻乡村对村民给予法律方面的指导和帮助的法律服务人员。当村民在农村遇到纠纷时，农村法律顾问更多的是通过法律的途径帮助解决问题，告知纠纷的性质、社会危害等，然后让其选择是通过调解的方式还是通过法律诉讼的方式解决纠纷。社会工作者在纠纷调解的过程中可以起到比农村法律顾问更重要的作用。社会工作是以利他主义为指导，以科学知识为基础，运用科学的方法进行的助人服务活动。当村民发生纠纷时，社会工作者作为一个中间人，可以用专业的方法进行调解。比如，社会工作者在纠纷调解的过程中会用到支持性技巧，支持性技巧是指工作者通过身体及口头语言的表达，令受助者感到被尊重、被理解、被接纳，从而建立信心的一系列技术，比如共情、澄清、反馈、引领、重述、聚焦等专业沟通技巧。这些方法有利于使纠纷当事人对社会工作者产生信赖关系，稳定自己的激动情绪，更好地表达自己的需求和要解决的问题，避免矛盾升级。因此，在农村法律顾问制度中，社会工作者应该和法律顾问人员一起参与农民的纠纷调解。关于纠纷调解，社会工作者应该首先介入，用专业的技术进行调解，在调解的基础上，农村法律顾问人员应告知纠纷当事人纠纷的性质与所涉及的法律问题。这样可以有效地解决纠纷，也能更好地贯彻实施农村法律顾问制度。

(六)社会工作者介入农村法律顾问制度中的罪犯矫正

我国的罪犯矫正都是在城市进行，实行社区矫正。农村没有真正的矫正机构，也没有真正的矫正人员。在罪犯矫正的过程中，社会工作者更了解矫正人员，他们可以从矫正人员的生理、心理、家庭等方面入手，协助矫正人员工作，帮助其自力更生，更快地融入到社会中。因此，应该在农村建立专门的农村矫正机构。由于我国村庄较多，专业的矫正人员较少，因此可以在每个村庄设立一个农村矫正工作室，配备司法矫正人员和社会工作者。由于专业人员较少，一个农村矫正工作室可以管理多个村庄的矫正人员。这样可以减少司法局或司法所在社区矫正方面的压力。此外，社会工作者具有一定的个案、小组、社区的工作技巧且工作方式灵活多样,注重个性化差别,能更好地满足服刑人员的需要,实现罪犯矫正的目的，所以，社会工作者应介入农村法律顾问制度中的罪犯矫正工作。

五、小结

农村是乡土气息浓厚的社会，约定俗成的规则和村民固有的心理是农村法律顾问制度中不能回避的现实。社会工作者遵循助人自助的价值理念，运用个案、小组等专业方法帮助特定人员解决心理及社会问题。农村法律顾问制度实施过程中需要社会工作者的参与，他们运用专业的方法和科学的技能在法律法规制定、村规民约整合、农民法制宣传、农村弱势群体维权、村民纠纷解决、农民罪犯矫正等方面发挥着重要的作用。

“农业实现现代化”一直是最近几年的热点问题。2016年10月17日国务院印发了《全国农业现代化规划(2016—2020年)》。该规划确定了要从创新强农、协调惠农、促进农业均衡发展、绿色兴农、开放助农、共享富农等六个方面推动中国的农业现代化发展。农业现代化的发展需要国家精准扶贫的支持与帮助，在农村的精准扶贫中，农民的法制扶贫是非常重要的。农村法律顾问制度的目的就是让法律基层工作人员深入农村，面对面帮助农民解决自身遇到的法律问题。但是，农村法律顾问制度作为一种新的制度，配套的各项制度措施还不健全。农村法律顾问人员都是专业性较强的法律人员，他们更多的是从法律知识方面帮助农民解决法律问题。社会工作者是具备法学知识、心理学知识、社会学知识的专业工作者，他们可以通过专业的方法和技巧帮助农民，真正达到助人自助的目的。因此，社会工作者的介入，可以完善农村法律顾问制度。

[1]侯均生.西方社会学理论教程[M].天津：南开大学出版社，2011.

[2] 康均心.平等化·犯罪·安全阀机制[J].社会科学家，1994(6).

[3] 曾宪义，马小红.中国传统法研究中的几个问题[J].法学研究，2003(3).

[4] 易国锋.传统孝文化对农村法治建设的影响[J].江汉论坛，2009(5).

[5] 宋培章.加强农村法制建设必须解决的几个问题[J].政法论丛，2000(1).

[6] 高其才.通过村规民约的乡村治理——从地方法规规章角度的观察[J].政法论丛，2016(2).

[7] 刘新星.从农村规范秩序的变迁看农村法制建设问题[J].中国人民大学学报，2009(4).