从全能主义到权能主义
——改革开放以来中国政治发展变迁的一种解释框架

褚松燕

（国家行政学院，北京 100089）

改革开放四十年来，中国经济、政治、社会等诸领域都发生了巨大的变化。正如十九大报告所指出的，“中国特色社会主义道路、理论、制度、文化不断发展，拓展了发展中国家走向现代化的途径，给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择，为解决人类问题贡献了中国智慧和中国方案”。西方学术界和实务界都试图运用既有的理论框架来理解、解释和预测中国的发展，但都陷入解释和预判失灵的茫然。作为中国的政治学者，在理解西方既有解释框架的经验抽象和价值判断的基础上，更有必要立足丰富的中国实践和难以割断的历史传承，结合既有的中西方智力成果，理解、解释和预测中国的政治发展路径。结合中国改革开放四十年实践，本文试图对中国这样的成长型国家作出可能的解释。

一、既有的解释框架

政治发展作为政治学的一个概念，诞生于“二战”后的美国学术界，并成为分析欠发达国家政治领域发展的一个重要理论术语。关于中国的政治发展，既有的解释框架主要有三个。

第一个是威权主义（Authoritarianism），又译作权威主义。威权主义这个概念实际上是西方学者基于西方的历史和文化积淀而形成的对国家政治形态与政治发展的认知框架，最早由胡安•林茨以西班牙为例提出。它主张政治权力只在政治这一有限领域里行使且高度集中而不受约束，有一定的政治多元性，但政治自由和政治竞争有限。西方学者通常认为东方专制主义不属于威权主义政体，而是用威权主义这一概念描述新中国的政治发展。例如李侃如（Kenneth Lieberthal ）认为中国是碎片化的威权主义（fragmented authoritarianism）①Lieberthal K. G., “Introduction: The Fragmented Authoritarianism model and Its Limitation,” Kenneth G. Lieberthal and David M. Lamton eds.,Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China, Berkeley: University of California Press. 1992.；黎安友(Andrew J. Nathan)认为中国政治是有韧性的威权主义（Authoritarian resilience）②Andrew J. Nathan, “Authoritarian Resilience,” Journal of Democracy,Vol.14, no.1(2003) , pp. 6-17.，主要表现为政治继承规则化、选贤任能、政权内部部门分工和专业化、具有政治参与机制，等等。后来又有人结合新加坡和中国的实践提出中国走的是新权威主义道路。我国有不少学者也使用威权主义一词来描述中国，如萧功秦教授认为中国是“最大程度地利用了一党政治的社会资本”的新权威主义（New authoritarianism）③萧功秦：《中国模式的利弊及前途》，《武汉大学学报（人文科学版）》2016年第4期。，并指出需要在改革中防止中国既有的路径锁定。也有不少中国学者运用威权主义或加了定语的威权主义来描述中国诸多实践中的局部经验，如有学者使用列维茨基所说的“竞争性的威权主义”(Competitive authoritarianism)④［美］史蒂文•列维茨基、［加］卢肯•A.威：《没有民主的选举：竞争性威权主义的兴起》，李莉、邓鹏译，《国外理论动态》2013年第6期。来解读中国村民自治⑤郜会远：《重新反思中国村民自治——竞争性威权主义的视角》，《社科纵横》2016年第3期。，有学者用协商式威权主义来描述中国的社团发展⑥赵娜：《民间社团的发展——协商式威权主义在中国的兴起》，《国外理论动态》2014年第3期。，等等。

第二个是全能主义（Totalism）。这一概念由邹谠教授提出，用于“表达政治与社会关系的某一种特定的形式，而不涉及该社会中的政治制度或组织形式”，即“政治机构的权力可以随时无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想，‘全能主义政治’指的是以这个指导思想为基础的政治社会”⑦邹谠：《中国廿世纪政治与西方政治学》，《经济社会体制比较》1986年第4期。。尽管邹谠教授将全能主义与威权主义、极权主义（Totalitarianism）作了区分，但其他西方学者仍然将他所提出的全能主义直接等同于极权主义。中国学术界则对全能主义一词予以接受，并将之对应于计划经济时代的中国，因此，“全能主义”被视为是一种国家—社会关系的过渡状态。不少学者如萧功秦、李景鹏、李强等都认为，经过改革开放的实践，进入21世纪之后，中国已经告别全能主义，进入后全能主义时期⑧李强：《后全能体制下现代国家的构建》，《战略与管理》2001年第6期；萧功秦：《中国后全能型的权威政治》，《战略与管理》2002年第6期；席晓勤、郭坚刚：《全能主义政治与后全能主义社会的国家构建》，《中共浙江省委党校学报》2003年第4期；李景鹏：《后全能主义时代：国家与社会合作共治的公共管理》，《中国行政管理》2011年第2期。，需要在国家治理、社会建设以及国家与社会关系方面进行重新思考。

第三个是极权主义（Totalitarianism）。这一概念最早由卡尔•施密特提出，即国家权威无限，渗透和控制人们生活的方方面面。第二次世界大战后，汉娜•阿伦特在《极权主义的起源》一书中对极权主义做了详细的描述，认为极权主义是一种新的政府形式，表现为极端意识形态、秘密警察、一党制政府对社会的全面统治。⑨［美］汉娜•阿伦特：《极权主义的起源》，林骧华译，北京：生活•读书•新知三联书店，2008年。西方学者更多用这一概念来描述改革开放前的中国政治，并将这一概念与邹谠所说的全能主义直接划等号。

西方学者提出的上述三个解释框架具有一些共同特点：首先，这三个解释框架或概念的提出是西方政治学体系知识的映射，是基于西方历史本位对相关政治现象的描述。这三个解释框架都被视为对非民主政体的解读，在一定意义上，威权主义作为统治形式可以包含后两者。而“非民主的”这一判断的坐标主要在于英语优势国家所呈现的自由民主政体的特点，且附加有难以剥离的先入为主的价值判断，而未能以人类社会发展的宏观脉络所呈现出的政体发展往往具有继承性与创新性的特性来衡量。其次，这三个解释框架基本上都是现象学描述。尽管在政治学的研究中，基于经验和现象进行分析和理论抽象是重要的乃至主要的方法，如罗伯特•达尔在对美国当代政治权力主体结构进行描述的基础上抽象出“多元政体”——多重少数人的统治这一概念。但用基于过去经验的现象学描述作为标准来衡量和预测现实尤其是处于快速变化中的政体，则难免会有削足适履之牵强。最后，这三个解释框架暗含了一个前提，都强调权力的对内属性和控制属性，即强调一国内统治者与被统治者之间的权力—服从关系，而相对缺少一个国家政体作为整体在权力特性上呈现出的整体性特征。相较而言，“全能主义”解释框架具有一定的客观性，但在描述国家与社会关系的时候采用的也是国家对社会的压倒性权力视角。正因为这些共同特征，这三个解释框架在用于解释改革开放以来各领域快速发展的中国时都失灵了，或者说陷入了盲人摸象的境地。

二、权力的两个视角

权力是政治学的核心概念。人们所熟知或长期以来重视的是控制视角中的权力，或者说，大多数研究者侧重的是权力的控制属性（Power over somebody），即一个人/组织对另一人/组织的控制。如罗伯特•达尔之所以将美国的政体结构总结为多元政体，恰在于他认为，权力就是使他人不得不按照某种方式去做某事的能力。李景鹏先生基于人类历史的政治现象以严密的逻辑指出，权力就是根据自己的目的去影响他人行为的能力，权力存在和运行的方式是“特定主体之间相互作用的行为以及由此结成的相互制约的关系”①李景鹏：《权力政治学》，北京：北京大学出版社，2008年，第11、27页。。这种强调权力的控制属性的视角，可以称为“制约权力观”或“制约性权力”，它强调的是人之间、组织之间在权力走向上的结构关系性；强调的是对控制/制约关系的维持性，如对特定政治秩序如何去维持，它要通过这种人与人、组织与组织之间的控制关系来确定；同时，它也是往内看的，也就是注重的是一个政治共同体的内部各部分之间的关系。

但是，权力还有另外一种视角，这种视角强调的不是不同的人或组织之间谁要压倒谁的问题，而是做某个事的能力或者得到想要得到东西的能力。例如塔尔科特•帕森斯认为，政治权力就是利用公民认可实现集体目标的能力，这种集体目标，对内，可能是建立秩序、谋求经济增长等，对外，包括保护国民免受攻击等。这种视角具有整体性、系统性，包括权力对内整合对外系统两个方面，可以称为“统合权力观”②对于这种强调各方为实现同一共同目标而行动的整体性权力，笔者曾与周少来教授探讨，定名为“统合性权力”，以区别于帕森斯所说的社区与社会方面的“整合性权力”，同时凸显在中国政治现实中中国共产党的全面领导。或“整体权力观”，它强调的是权力达成目标的整体性。整体性权力是在一个既定的更大的宏观环境中存在的，所以，相对于“制约权力观”，“统合权力观”就不仅仅是维持性的，更是成长性的、发展性的，更强调目标的达成和系统的整合。

这两种权力观有一定的一致性。一是都承认权力在民，即具有工业革命后国家权力的合法性来源——社会契约论的形式适用性。二是权力行使主体的结构化和机构化，政党、政府等作为权力行使主体是结构化的，而且是通过机构及其相互关系表现出来的。三是权力过程的博弈制度化，即权力的产生、运行、结果都相对遵从一定的制度规定和程序，权力过程中所涉及的各个主体在表达和维护利益的时候也都需要至少在表面上需要按照一定的形式遵循一定的流程进行。例如政府在处理社会突发事件的时候都会有非常成熟的应对预案。四是外化的形式都是可见的。例如人们在看统合性权力的时候，更多看到的是国家主权的行使，但主权的行使只是统合性权力的一种表现，还有其他的表现形式，如国家发展战略、五年规划的制定等。制约性权力在政治社会秩序的建构和维护方面表现得更为突出。这些外化的形式其实都是权力行使的表现。

这两种权力观还有一定的差异性。一是从权力主体方面看，统合权力观中各主体之间的关系尽管会有矛盾、冲突，甚至可能还有对抗，但主调是朝向同一目标的合作，要求形成合力，以及对公民责任的强调；而制约权力观虽然也基于各主体之间可能的矛盾、冲突，但主调是权力制约带来的均势制衡，以及对公民权利的强调。二是从权力过程角度来说，统合权力观更多强调的是求同存异，当然求同的过程会涉及更多的博弈；制约权力观更多强调的是控制、制衡。三是从权力的结果来看，统合权力观关注的是总体目标是否达成了，而制约权力观所关注的是一方对另一方或者多方是否形成了制约。

尽管既有的整体性权力观研究都立足于权力行为达成总体目标这一基础，如帕森斯提出来的社会系统的AGIL模型，以及肯尼思•博尔丁(Kenneth Boulding）按照权力运行和实施的后果将权力分为破坏性权力（军事）、生产性权力（经济）和整合性权力（社区与认同）三个维度①Kenneth E. Boulding, Three Faces of Power, SAGE Publications, Inc, 1990.，但是，研究者们似乎更热衷于将整体性权力中的组成部分或次级权力进行分类，进而去研究各部分如何配合以达成目标，而缺乏一种目标导向与权力用途相结合将权力各部分统合起来的机制。因此，整体性权力观的相关研究就更多地被运用到国际关系领域对国家总体实力进行评判了，如兰普顿前几年出版一本书《中国权力的三面》，运用博尔丁的权力三维度对中国的总体力量进行了分析。但是，仅把这种整体性权力视为国家主权权力是不够的，尤其对我们这种成长型/发展型国家，或者处于国家建构过程中的国家来说，是不够的；将制约权力观仅视为公民的权利保护或侵害结果免除的需要，也是不够的。这既涉及对公民的权利保护而言的政府权力—责任，同时也涉及公民的权利—义务对称。事实上，一个国家的发展和内部各种利益的平衡都需要这两种权力观发挥作用，如谋求和达成共识的过程、想象的共同体的发展需要这两种权力观。因此，我们需要将两种权力观结合起来，或者说，将权力的整体性与制约性两个视角相结合来分析国家发展，并且去考量在权力整体性和制约性之间如何达成平衡。尽管目前这两种视角相结合的研究文献还较为稀少，但从整体性权力观和制约性权力观相结合的视角来解释中国这样一个成长型国家的发展，不仅有可能打破当前跟发达国家所处发展阶段相适应的强调权力制衡的主导话语和研究范式的统治状态，而且有可能为诸多处于成长过程中的发展中国家提供发展优先序的选择，提供中国的经验方案。

三、一种可能的解释：权能主义

近几年，我国政治学领域的学者们在研究政治发展的时候，提出了可以以发展中国家的政治发展问题为研究主题构建发展政治学并把它作为当代政治学的一门新兴学科的构想，另有国家理论的回归使得国家建构理论也日益受到重视，这些都是我国政治学界力图在摆脱西方中心主义基础上对政治学话语体系进行的探索和尝试。但我们也知道，仅仅拿国家建构来描述中国改革开放以来的政体探索似乎不能涵盖各领域探索的联动性，而从政治发展视角来分析中国改革开放以来的经验又需要首先对西方学者对政治发展所做的概念进行再界定。从我国改革开放以来道路的探索看，这一探索实际上是古老中国的一次再成长，所以是不是可以把当前各领域各方面都仍处于探索和增长进程中的中国界定为成长型国家？因为在经历百年剧烈历史变迁告别帝制之后，代表着人民政权的中华人民共和国成立后就在探索既符合世界大势又适合中国国情的政体。即便是当前我国的政治体制、行政管理体制机制、市场监管和社会发展等各方面的体制机制仍处于改革创新过程中，还很难说已经完全定型了。相对于中国这种成长型国家来说，发达国家所具有的一些长期稳定的政治特征使这些国家经历了长时期的重复性实践而成为成熟国家，但并不是说这些成熟国家的政体就必然是成长型国家的未来选择。而欠发达国家中有的在成长，只是成长快慢程度不同，而有的可能还并不具备成长的条件，如索马里。对于成熟国家来说，制约权力观在一定程度上可能优先于统合权力观；对于成长型国家来说，在一定的发展阶段，统合权力观是优先于制约权力观的。当然，也并不必然由此就推断说，成长型国家就必须或只能统合权力观优先于制约权力观。

统合权力观一方面强调全体人民形成合力达成民族独立和国家发展的目标，另一方面更强调由坚定的领导力量统合全体人民的各种利益来形成阶段性发展的优先序，并在合适的时机调整优先序以促进国家发展目标的实现。因此，它强调的不仅是全体人民的责任，更是权力行使者朝着总体目标努力的责任。以当前中国的发展阶段看，强调政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，就是强调中国共产党作为领导力量整合和统领全社会形成合力，共同朝向中华民族伟大复兴这一总体目标而努力的责任。制约权力观强调的是一国之内各主体之间形成力量均势以确保一方对另一方面的控制在可接受的范围内，并由此更为强调公民的个体权利，例如当前不管是党和政府还是群众都坚定反腐败种种举措，以制约权力的任性。

正因为权力在总体目标的实现上具有统合性，在不同功能和社会各方利益平衡方面具有制约性，因此，我们是不是可以将权力的这两个视角结合起来对我国改革开放四十年的实践进行分析？继而对人类历史上政体变迁的经验教训进行分析？近年来，越来越多的大历史观著作已经初步呈现出将权力的这两个视角结合起来的趋势。例如福山在《政治秩序的起源》一书中强调现代政治制度的三大要素——强大政府、法治和负责制政府；徐勇教授提出用横向竞争、纵向整合来重新定义中国政治的分析框架①徐勇：《用中国事实定义中国政治——基于“横向竞争与纵向整合”的分析框架》，《河南社会科学》2018年第3期。；杨光斌教授提出了政党中心主义、国家建设的国家权力—资本权力—社会权利三维架构以及国家治理能力是调节国家权力关系的能力等观点②杨光斌：《中国政治学基础理论研究的突破性进展》，《光明日报》 2015年7月30日，第16版。。这些有益探索为学界进一步从中国实践的丰富经验中抽象出具有一般意义的解释和分析的理论框架提供了基础。

需要承认的一个事实是：中国的政治实践走在了政治理论的前面。中国作为一个成长型国家，跟西方发达国家的成长路径是不同的。相较于英、法、美等国家在其成长阶段的国内外形势，1840年之后的中国在再成长过程中，全球化相互依存、国际分工格局等外在因素更为显著且影响权重更大了，中国外在的国际地位以及与之相关的国民心理调适，使得中国人民对于权力的用途认知与同时代的发达国家人民的认知明显不同。改革开放四十年间，中国的国际地位和中国人民的心理调适，以及世界范围内他国人民对于中国的国际地位急剧变化的心理调适都处于一种加速度带来的震撼之中，而在这种情感震撼的背后，有着理性的对待权力用途的冷静判断。

首先，中国改革开放四十年的国家发展，呈现出统合权力观与制约权力观的递进绞合式发展态势。或者说，改革开放四十年来的实践经历了从前期的侧重统合权力观向目前的统合权力观与制约权力观相结合的发展。

邓小平同志在1978年12月13日的中共中央工作会议闭幕会上做了主题为“解放思想，实事求是，团结一致向前看”的讲话，提出“只要我们大家团结一致，同心同德，解放思想，开动脑筋，学会原来不懂的东西，我们就一定能够加快新长征的步伐。让我们在党中央和国务院的领导下，为改变我国的落后面貌，把我国建成现代化的社会主义强国而奋勇前进！”这意味着改革开放之初就确定了权力朝向的整体性目标。此后，“一个中心、两个基本点”“发展是硬道理”“建设有中国特色的社会主义”，直到十九大报告中“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变”的战略判断，以及对“把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”与“实现中华民族伟大复兴”目标的强调都反映了统合权力观对整体性权力的强调。而统合性权力在实践中体现为各领域各层次总体规划之后层层分解的目标管理责任制、单一制所具有的自上而下执行优势、共担风险的“对口支援”机制、攻坚克难的“举国体制”等等。特别是改革开放以来，在经济快速增长的同时，我国的扶贫减贫工作卓有成效，充分体现了国家统合性权力逐步实现总体目标的优势。需要注意的是，20世纪90年代以来，不少学者都注意到了统合性权力的整体效用，并将之表述为国家能力或国家有效性，及至福山将之表述为强大政府。但笔者认为，这些表述强调的是国家作为主体的能动性，其重心在于国家而不在于权力。从权力概念入手来观察政治过程，则更有助于将国家的各组成部分朝向共同目标的制度、机制、过程动态予以描述和分析。例如，改革开放进程中，各种未知领域的制度创新、机制创新是有代价的，甚至有一些重大经济发展决策失误造成有限资金被浪费，这种情况曾经有一个时期比较突出，被比喻为“走弯路”、“交学费”，相关官员被讥为“败家子”。但除了贪腐行为之外，往往相应的责任追究并未被放在突出位置，其中一个原因就在于在“发展”这一总前提下对未知领域探索的容错和将时不我待的发展机会、效率与速度优先排序。

我国在改革开放进程中已经进行的七轮机构改革和行政审批制度改革，是优化统合权力观整体优势的举措。但对权力达成目标的整体性的强调并不意味着对制约权力观的忽视。1986年监察部的设立以及中央纪委职能的不断凸显，就是在强调整体性权力的同时对权力不同行使者进行监督、制约的组织化举措；1993年中央纪委与监察部合署办公，是制约权力观开始逐渐强化的一步；及至十八大以来简政放权过程中列出权力清单、责任清单的同时加大反腐力度，则是制约权力观清晰化的一步。2018年宪法修正案通过后，国家监察委员会和地方各级监察委员会的设立则是一个更为明显的标志，意味着我国统合权力观和制约权力观的进一步结合。事实上，这两种权力观在国家治理中是共存的，二者之间并不矛盾，也不存在二者在正当性上谁优先的问题，二者只是面向的领域不同。在国家的成长和发展过程中，这两种权力观需要有一种动态平衡。改革开放以来到十八大之前，统合权力观发挥的作用更为显著，而十八大之后，统合权力观与制约权力观明显结合，并逐渐开始呈现出以制约权力观所指向的不同机构之间的权力制衡制度化基础上加强统合权力观的态势。

其次，两种权力视角都强调中国共产党的统领作用。

正如十九大报告指出，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量”。在中国的改革开放进程和治国理政中，中国共产党作为执政党的作用，是其他政治主体不可比拟的；从国际上看，也是其他国家的执政党不可比拟的。中国共产党作为领导力量，在中国特色社会主义建设和发展中既发挥着统领作用，又运用庞大的组织优势和群众路线、统一战线等机制优势发挥着社会各领域中的整合作用，能够有力地使不同的政治主体之间求同存异形成合力，发挥统合权力观的优势；同时，又能够在不同的政治主体和组织架构之间发现权力制约方面的漏洞与不足，及时从组织、制度、机制和流程方面去推动权力制约与监督，进而实现统合权力观和制约权力观的结合与动态平衡。在统合权力方面，党的领导首先以人民利益为出发点，从总体目标的实现角度保障政府去做事、能做事、做成事；运用单一制国家中央集权与地方创新相结合的优势克服治理碎片化；从制度供给、执行、社会整合、经济发展、文化拓展的协同方面形成有力的连接与整合。在制约权力方面，通过党纪国法和相关组织机构的调整确保政府不乱做事、不做错事，使政府在法治轨道运行中降低腐败损耗，进而分权、分层、分域规范政府行为；通过党章和党内法规不断宣示中国共产党的使命和严格的纪律规定，对全体党员形成行为约束。不仅如此，执政党同时还有一个重要的功能就是能够发动群众，动员和集中各种力量，在围绕共同目标对政府行为形成补充、合力的同时，对党和政府机构及其工作人员形成结构性监督。这二者结合，正在形成一种国家作为整体在内部各部分之间的配合下实现共同目标的统合权力与国家内部各部分之间权力相互制约以保障和提升全体国民福利。

综上来说，中国的政治架构中，在中国共产党领导下，统合性权力即权力的整体性侧重于实现目标，制约性权力侧重于实现目标过程中降低腐败等成本损耗，二者结合起来，形成一种既能实现目标又有节制的权力能力。这样的一种结合状态，因其一方面强调权力朝向目标的整体合力，一方面强调权力各属性部分之间制约而又不至于僵化失能，可以探讨将之称为“权能主义”。