“最多跑一次”改革：新时代的政府效能革命

□ 陈宏彩

“最多跑一次”改革取得了令人瞩目的成绩，受到各方面的重视和关注。这场改革是新时代政府效能革命的缩影和标志，但远远没有最终完成。“最多跑一次”改革的最终目标是通过持续推进效能革命，建立信息社会崭新的办事方式和政府管理服务方式，完成公共管理的历史性变革。

一、政府效能建设：行政改革与发展的永恒主题

“行政效能”最早出现在政府部门的文件中。为了提高行政机关的办事效率，改善服务态度，提高服务水平，决策部门强调“加强行政效能建设，转变机关作风”，有关部门也随之开展“效能监察”。当效能建设的实践活动深入开展时，理论界的讨论也逐渐展开，行政效能、政府效能、效能政府这些词汇开始在学术讨论中频繁出现。如同“政府绩效”一样，“政府效能”的内涵和外延存在广泛的争论。目前我国学界的解释主要可以划分为以下两种观点：第一种观点认为政府效能是政府的工作效率和工作能力的统一，是政府机关运用其能力、能量，履行其职责，最终实现行政目标所达成的效率、效果和效益的综合体现。此定义包含两方面内容：其一，政府效能体现为政府机关实现行政目标，完成各项工作任务的能力。这些能力主要包括制定和执行公共政策的能力、整合行政资源的能力、维护社会秩序及社会公正的能力、自我更新与自我发展的能力等。其二，政府效能还体现为政府机关运用其能力、能量，履行其职责，以最终实现行政目标所达成的效率、效果和效益。它主要表现为政府管理的经济效益与社会效益、投入产出比率等。第二种观点认为政府效能着重体现政府活动的质，即政府行政管理目标达成的程度。行政效率体现政府管理活动的量，即投入与产出相比较的情况；而政府效能着重体现政府活动的品质方面。评价政府行政活动应该从行政效率与政府效能两方面综合考查。*参阅朱正威、杨晶晶：《国内政府效能问题研究综述》，《特区经济》，2007年第4期。笔者认为，政府效能既包含了行政效率、行政效益的内容，还强调了政府整体的执政和治理能力。它是指行政机关在整个行政管理活动中体现出的能力、效率和创造的业绩。*陈宏彩：《效能政府建设的框架体系与运行机制研究——基于浙江经验的实证分析》，人民出版社2009年版，第12页。

公共行政学自诞生之日起，就将“效率”、“效能”作为公共行政的核心价值诉求。1887年，威尔逊在《行政学研究》一文中极力倡导建立专门的研究政府管理的学科，明确指出：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”*[美]威尔逊：《行政学研究》，《国外政治学》，1987年第6期。马克斯·韦伯的官僚制理论，正是企图通过层级节制的组织结构、明确具体的职能分工、依照规章办事的运行机制、合理合法的人事行政制度等，全面提高政府的效率，以适应日益发展的工业化、城市化给政府管理带来的挑战。20世纪七八十年代以来在西方国家产生巨大影响的新公共管理运动，主张政府通过市场化改革、下放权力、内部竞争机制、绩效评估与管理等全面提升政府的效率和效益，以减轻政府的财政负担、革除自身管理的流弊，重拾公众对政府的信心。面对公共行政过度膨胀的工具理性思维，新公共行政、新公共服务等理论给予了有力回击，主张政府必须回归民主、公正等价值理性，重拾公共行政的价值体系。但是，“不论行政价值目标朝什么方向转变，如何转变，行政效率始终包含在各国政府追求的目标之中。区别只在于，改革之后的价值取向已不是单一的行政效率，而是多元价值并重。”*郭夏娟：《效率：依然是“效能革命”的目标》，《天津行政学院学报》，2005年第2期。

现代国家建立以后，各国政府都承担着纷繁复杂的公共管理事务。如何高效地完成公共管理任务，为社会提供优质服务，始终是各国政府的核心议题。可以说，效能政府建设从来就没有间断过。这既是增强合法性基础的需要，也是应对各种挑战的需要，更是自身改革与发展的需要。美国政治学家亨廷顿认为:“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度，有的国家政通人和，具有合法性、组织性、有效性和稳定性，另一些国家在政治上则缺乏这些素质。*[美]塞缪尔·P·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，王冠华等译，生活读书新知三联书店出版社1989年版，第1页。不管政治制度和政府类型如何，各国政府都必须不断地建立和巩固合法性基础。国家政权建立以后，人们判断政府的好坏，最直接的依据就是政府的办事效率与能力。办事效率低下，管理和服务能力低下，必将引起公众对政府的批判、排斥甚至敌意，引发政府的信任危机与合法性危机。为此，各国政府都不敢掉以轻心，总是定期进行政府改革，通过政府效率的提升改善政府与公民、企业和社会的关系。其次，积极推进效能革命，也是有效应对各种挑战的需要。人类历史的每个阶段，似乎都要经历一系列的前所未有的挑战。人类在挑战中前进，社会在挑战中发展。作为社会的管理者和领航者，政府始终必须从容面对各种挑战，高效地、成功地应对挑战，走出困境，赢得新的发展机遇和空间。再次，建设效能政府，也是政府自身改革与发展的需要。政府每当发展到一定阶段，似乎都会产生机构膨胀、官僚主义、权力腐败等顽疾，影响政府的健康运行，影响组织的生机与活力。及时地、自主地进行改革与创新，可以清除长年累月积累下来的“细菌”和“病毒”，恢复政府系统的“肌体健康”。

二、效能革命的发生机理：一种解释性分析框架

效能建设是一项长期的任务。除了持续的效能建设，在某个特殊的历史时期，往往会发生具有质变性质的效能革命。从历史经验来看，效能革命的发生是政治内因、社会外因和科技革命三要素相互作用、相互促进的结果。

从政治内因来看，政党的推动、上级政府的压力传导、地方政府的竞争等都会起到决定性作用。政党是政治生活发展到一定阶段的产物。相比于原子式的、散沙式的政治生活而言，政党的产生是政治进步的结果。政党凝聚了社会的共识，团结了具有相同政见的有识之士，推动了政治秩序的生成。政党一旦在权力结构中居于主导地位，就会通过各种方式将自己的主张转变成施政纲领，并通过法定程序转化为政府意志，在全社会加以实行。一些重大的政治改革和政府改革，包括历次的政府效能革命，时常可以看到政党的主导、引领和推动。我国是中国共产党领导的社会主义国家，党的领导是各项改革发起和成功的重要条件。改革开放以来出现的多轮政府改革，都是在党的领导下有条不紊地进行的。在党中央的统一领导下，改革的压力不断向下传递，激发了地方党委和政府的改革动力。同时，在压力型体制下，地方政府始终面临强大的竞争压力。如果说改革开放初期地方政府可以通过各种政策优惠吸引投资的话，改革开放的中后期，随着市场经济体制的完善和法治建设的推进，地方政府必须依靠高效的政府管理、优质的政府服务吸引投资。每启动一次效能革命，政府的效能大幅度提升，就会赢得一次巨大的改革红利。除了经济发展的竞争，政府自身建设的竞争也从未间断。同样是企业投资，为何有的地方需要漫长的审批流程，有的地方却可以大大提速；同样是与群众密切相关的简单事务，为何有的地方特别繁琐、效率低下，有的地方越来越简化；同样是上级下达的任务，为何有的地方迟迟难以落实，有的地方却早已成效卓著。这些问题，一旦出现了地方之间的对比，政府效能的分化日益突出，排在后面的地方政府恐怕难以无动于衷。因此，经济发展的“锦标赛”与政府效能革命的“锦标赛”始终如影随形，相伴而生。实践表明，那些在效能革命中胜出的地方政府，往往也是经济发展“锦标赛”的优胜者。

从社会外因来看，当经济社会发展到一定程度，原来的政府效能、服务品质等无法适应社会发展的需要，政府必须进行某种程度的改革与调适。当期望和反差达到一定程度，一场新的效能革命在所难免。正如马克思所言：“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”*《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1995年版，第33页。经济发展带来人们生活水平的提高，教育水平的大幅度提升和公民权利意识、民主意识的增强，对政府改革和效能革命的呼声日益高涨。另一方面，当经济结构、产业机构发生质的变化时，政府与企业、政府与市场的互动方式也发生了翻天覆地的变化。改革落后的管理方式，提升政府的效率，成为政府迫不得已的选择。经济发展到一定阶段，跨国公司、大型企业在经济结构中占有相当的比重，这些企业不仅凭借其税收贡献和资本影响力对政府施加影响，也在管理活动中给政府创造示范。企业是社会财富的创造者，对新生事物和社会需求的洞察更加敏锐，改革创新的动机更加强烈。从总体上看，企业特别是大型企业、创新型企业的管理水平往往领先于公共部门。企业先进的管理理念、管理技术和管理方式，无不潜移默化地影响政府，给政府带来改革的动力和压力。事实上，政府管理的历史嬗变表明，企业管理中的科学管理原理、目标管理理论、成本效益分析、平衡积分卡原理等，都对政府的绩效改革产生了深远影响。

从科技革命来看，人类历史上的每一次重大的科技革命，都会使生产力的发展产生质的飞跃，也会带来不可小觑的管理革命。以蒸汽机的广泛应用为标志的第一次科技革命、以电力技术的广泛应用为标志的第二次科技革命和以电子信息技术的广泛应用为标志的第三次科技革命，是人类发展史上的重大分水岭，也是人类生产生活中具有标志性和转折意义的重大事件。科技革命对政府效能的影响，直接体现在它为政府改革注入了先进的科技因素，提供了重要的媒介，使政府的效能革命成为可能，实现政府效能从量变到质变的巨大飞跃。此外，科技革命还对效能革命产生间接影响。一方面，科技革命将人们从繁琐的体力劳动、脑力劳动中解放出来，大大增加了人们的闲暇时间，从而使他们有可能关注公共生活，关心政府管理。另一方面，科技革命改变了人们的交流方式，增强了社会互动，建构了新的公共话语空间。最为典型的是信息网络技术的发展改变了人们参与公共生活的广度、深度和角度，为政府的改革与发展提供了前所未有的机遇和挑战。任何形式的官僚主义，任何吸引眼球的行政瑕疵，都会通过信息网络技术和各种社交平台向社会广为传播，并很快发酵成为公共舆论事件，将政府管理者推到非常尴尬的境地，甚至会成为新一轮效能革命的“导火线”。

三、“最多跑一次”改革：一场新的效能革命

正是在上述三个因素的相互作用下，以“最多跑一次”改革为标志的新的政府效能革命拉开了序幕。无论从哪个角度讲，我们已经迈入了一个崭新的时代。中华民族正在从站起来、富起来走向强起来，全民的创业创新热情空前高涨。各级党委政府已经明确自己肩负的历史使命，决心全面加快改革步伐，推动经济、社会、政治、生态等各方面持续健康发展。加强政府自身建设，对于实现改革目标具有基础性、战略性、引领性意义。行政审批制度改革和行政服务中心建设历时二十余年，简政放权和服务型政府建设取得历史性突破。权力清单建设、法治政府建设等使权力的行使日益规范化、透明化、法治化，为深层次的改革奠定了坚实基础。同时，经过改革开放四十年的发展，整个国家发生了翻天覆地的变化，人们对美好生活的向往同不平衡、不充分发展之间的矛盾依然突出。这就需要地方政府紧密对接社会需求，回应民众愿望，对政府管理体制、运行方式等进行大刀阔斧的改革，为经济社会发展创造更好的条件，为民众的美好生活添砖加瓦。更何况，经济结构调整、经济转型的压力巨大，地方政府新一轮经济竞争正在悄然展开，为了改善营商环境，抢占经济发展先机，推动高水平高质量发展，也有必要启动新的效能革命和全方位政府改革。信息网络技术的迅猛发展，为这场革命提供了得天独厚的技术支撑。“最多跑一次”改革就是在全面深化改革的背景下，以提质增效为基本目标，以数据共享和平台互通为基本路径，以体制机制创新和流程再造为核心内容，以信息网络技术为支撑的一场划时代的政府效能革命。

之所以说“最多跑一次”不是一次简单的效能改革，而是一场深刻的效能革命，主要是因为它在以下几方面取得了历史性突破：一是在数据共享、消除信息孤岛方面取得重大突破。以往政府部门办事效率低下，奇葩证明、循环证明层出不穷，最根本的原因就是数据壁垒、信息孤岛的存在。如果要减少证明，减少群众跑腿次数，首先要破解数据壁垒，消解信息孤岛。为了破解这道难题，浙江省数据管理中心陆续公布《省级公共数据共享清单》，涵盖了全省人口、法人基础信息和社保、民政等相关数据，以及部分专业资格证书、资质证照、信用信息等。也就是说，通过这些数据共享，群众和企业办事涉及到的绝大多数证明材料都不用出具了。相应地，去各部门、各窗口奔波之苦也随之消散。经过艰苦卓绝的努力，2018年2月28日，浙江省省级办件量前100高频事项已实现系统对接和数据共享，全面实现“最多跑一次”。打通信息孤岛、实现信息共享取得实质性突破。

二是在部门协同、业务整合方面取得重大突破。在官僚制结构中，部门分工是基本原则。政府部门各司其职，分工有余，协同不足，导致相关事项无法合并，相关业务无法整合，严重影响办事效率。针对这种现象，2017年4月28日，浙江省建设厅联合省发改、公安、财政、人防、物价、档案和数据管理中心等7个部门和单位，下发了《关于贯彻落实“最多跑一次”改革决策部署全面推进施工图联合审查的实施意见》，全面启动了施工图联合审查改革工作。原来这些部门审查的标准不统一，结果也不互认，企业办事异常繁琐。改革之后，统一标准、集中服务、结果互认、依法监管。通过此项改革，审批时间压缩一半。同时，针对企业投资项目中的环境影响评估、能耗评估、水土保持影响评估等各自为政的现象，浙江省积极推行区域评估、多评合一。能评、环评、水保等方面不再单个企业进行，而是区域整体评估，企业达标进入。多评合一，减轻了负担。在此基础上，积极推行联合验收，多测合一。政府十多个部门对竣工项目进行规划、档案、消防、质量、水保、绿化等联合验收。多个部门、多次测量变成联合测量，一次完成。

三是在流程再造、精简材料方面取得重大突破。同样一件事情，如果流程设计过于复杂或者顺序颠倒，办事效率大打折扣。传统政府管理中的许多流程，都可以根据时代发展及时再造。企业投资项目审批，以往总是审批在先，层层审批。如果换一种思维，首先将标准公之于众，符合标准直接准入，是否可以达到与审批同样的效果而效率大增呢？为此，浙江省在德清县进行了“标准地”的大胆尝试。所谓“标准地”，就是把每一块建设用地的规划建设标准、能耗标准、污染排放标准、产业导向标准、单位产出标准等给予明确，带地一起出让。企业拿地前，就已经知道该地块的使用要求和标准，拿到“标准地”，经发改委“一窗受理”后，就可以直接开工建设，不再经过各类审批。建成投产后，相关部门按照既定标准与法定条件验收。在减材料、减环节方面，全面清理与国家法律、法规不相适应的地方法规和规章，大幅度精简材料和办事环节，积极推广容缺受理、快递送件，最大程度地减少群众和企业的跑腿次数。

四是在统一标准、规范服务方面取得重大突破。办事效率要提高，必须尽可能实现标准化；地方经验要复制推广，也必须实现标准化。为此，浙江省统筹建设一体化网上政务服务平台和移动政务服务平台，改变“村村点火、户户冒烟”现象；规定各级行政机关不得新建业务专网，已有业务专网合理分类后并入电子政务网络。将各类非紧急的投诉举报热线统一整合到“12345”热线电话，形成统一接收、按责转办、限时办结、统一督办、评价反馈的业务闭环，确保受理事项件件有痕迹、件件有着落、件件有回音，解决部门不作为、慢作为、乱作为问题，减少重复信访、重复投诉举报现象。全面实现“最多跑一次”标准化全覆盖，构建全省统一规范、动态调整的标准化办事事项和办事指南体系。同时，浙江省还将积极争取，推动“最多跑一次”相关标准上升为国家标准，为全国提供可复制、可推广的经验。

五是在电子流转、网上办事方面取得重大突破。群众必须到现场办事，必须提交纸质材料，说明电子流转存在各种障碍，网上办事无法真正实现。为了破解这道难题，扫清各种障碍，浙江省率先出台《公共数据与电子政务管理办法》，该办法规定：电子签名、电子证照与纸质的具有同等法律效力；各级行政机关可以单独采用电子文件归档形式；可以通过公共数据平台提取、确认证明材料的，行政机关不得另行要求申请人提供内容相同的证明文件；建立各级行政机关电子证照库，推动电子流转取代纸质流转。*浙江省人民政府令354号，2017年5月1日正式实施。当以上条款都得到充分实现时，群众办事只要在家里点击鼠标，填报身份证号码并说明申请办理事项，就可以直接在网上办好，不用去现场，不用提交任何材料。目前推行的群众“一证通办”、企业“一码通办”等，正是朝着这个方向发展。

四、系统性整体性协同性改革：效能革命的深化路径

“最多跑一次”改革只是新的效能革命的阶段性目标，全面实现网上办事，建立“淘宝式”政府，才是这场革命的最终目标。作为第三次科技革命的标志性成果，信息网络技术正在广泛而深刻地影响人类的生产和生活，引发诸多领域的诸多革命。这场革命首先发生在商业领域并取得巨大成功，淘宝就是其中的典型。人类的科技发展史表明，任何科技革命都是率先发生在商业领域，当商业领域取得成功之后，会逐步向公共领域渗透，并最终引起公共领域的重大变革。今天，互联网时代的政府效能革命正在悄然发生，“最多跑一次”改革仅仅是其开端。为了推动这场革命的深入发展，并最终实现政府管理和服务的全面提升，必须在数据共享、平台互通、机构整合、信用建设、简政放权等方面做出更大的努力。

“最多跑一次”改革在数据共享方面取得了重大突破，但它并没有彻底解决数据壁垒与信息孤岛问题。数据共享面临观念利益障碍、安全管理障碍、工作检验障碍、技术标准障碍、垂直管理障碍、跨省共享障碍和实时同步障碍等多种障碍。*工作检验障碍是指原来的数据由某个部门归集、开发和管理，如果有什么差错，系统内部及时纠正即可，不会产生太大的社会影响。当数据全面共享时，数据的准确性受到各方面的检验，稍有差错就可能产生意想不到的后果。每个部门对自身的数据都没有十足的把握，这也是很多部门不愿数据共享的重要原因。要克服众多障碍，绝非一朝一夕之事。为了抓住信息革命给政府改革带来的重大机遇，中央政府一直在作出努力。2015年8月国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，明确提出“推动政府数据开放共享”。2016年9月，国务院颁布《政府信息资源共享管理暂行办法》，规定政府信息资源“以共享为原则，不共享为例外”。2016年12月国务院通过了《“十三五”国家信息化规划》，提出要打破各种信息壁垒和“孤岛”，推动信息跨部门跨层级共享共用。2018年2月28日，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出：打破“信息孤岛”，统一明确各部门信息共享的种类、标准、范围、流程，加快推进部门政务信息联通共用。因此，各级政府必须增强使命感、责任感和紧迫感，敢于担当，克难攻坚，推动政府跨部门、跨层级、跨区域数据共享的全面实现。

当信息技术刚开始在我国运用时，各级政府、各个部门建立了各自的自动办公平台。这种各自为政的模式愈来愈成为政府改革的障碍。因为，各个平台技术标准不统一、接口不统一、数据格式不统一，无法实现互联互通，无法适应信息社会对政府管理提出的新要求。全面实现网上办事，必须将所有平台打通，整合成统一的、便捷的网上办事平台，并建立发达的移动端口，建设“移动办事之城”。*这是杭州市在深化“最多跑一次”改革中提出的行动口号。杭州市依托政务服务网，开发出先进的手机APP和自助办事终端，目标是使绝大多数事项能够通过手机办理，群众经常办理的100项高频事项可以在自助终端办理，从而打造“移动办事之城”。在实施步骤上，可以采取国家出台标准、省级统筹建设的模式。没有统一的国家标准，今后全国各地的平台统一仍然无法实现；没有省级的统筹管理，市、县、镇三级政府平台统一的问题都无法解决。平台互联互通的广度、深度和进度，直接影响本轮效能革命的广度、深度和进度。

为了实现“最多跑一次”，有关方面采取了促进部门协同、业务整合的系列措施，取得了较好的效果。但是，从效能革命的发展来看，不能将部门协同视作权宜之计，而必须从整体性治理出发，对政府机构进行彻底重组。信息社会改变了信息流通方式，也为组织结构重组、政府流程再造创造了有利条件。“新科技革命大大改善了政府与市场主体信息不对称和信息不完全状况，改变了以往信号逐级传递的路径，中间层次的作用减弱，信息沟通更直接、更快捷、更方便，调控主体与调控对象之间形成更为明显、更加复杂的交互作用和博弈关系。”*王一鸣：《新科技革命与我国的体制创新》，《宏观经济研究》，2002年第2期。这就要求政府从治理现代化、信息化视角出发，以政府职能配置为纽带，以整体运作为核心，积极推进大部制改革，积极减少政府层级，建立精简高效、运转协调的现代化政府。

推进效能革命，必须对传统的行政审批方式进行革命性变革。传统审批重审批、轻监管，以批代管、只批不管等现象十分突出，既影响政府办事效率，也影响社会治理效果。“最多跑一次”改革催生的新型审批模式坚持的基本原则是“政府定标准，企业作承诺，部门强监管，失信必惩戒”。政府依照法律法规并结合当地的实际情况预先颁布准入门槛，企业如果能够达到相应条件可直接进入并作出承诺；政府部门加强过程监管，如果发现企业违背承诺，可以采取惩戒措施，直至纳入黑名单。这一方式大大提高了准入效率。实现这一方式，关键是要以完善的信用体系为基础。不管是自然人还是法人，如果信用良好，就可以直接采用新的审批方式。如果信用欠佳，则必须经过政府相关部门的严格论证与审批。简单地说，要让守信者一路绿灯，让失信者寸步难行。经过长时期的改革，整个社会都像爱惜生命一样爱惜自己的信用，许多领域都可以利用信用评价体系提高效率。目前，国家已经在部分地区试点信用体系建设。但从长远发展来看，公民、企业的哪些因素可以纳入信用体系，信用体系的应用范围和权限等级如何规定，必须依靠国家立法建立国家标准，在全国范围内统一实行。这也是发达国家信用建设的基本经验，值得我们学习借鉴。

始终影响政府效能的因素就是难以下放的政府权力和难以根除的部门利益。推动效能革命，必须以壮士断腕、刮骨疗毒的勇气，根据经济社会发展的形势，因时制宜、因地制宜下放权力，放权于企业、放权于社会、放权于基层、放权于公民，让政府从繁忙的微观管理中解放出来，让企业和群众从繁琐的办事程序中挣脱出来。一个事无巨细大包大揽的政府，必定是效率低下、不堪重负的政府。转变政府职能，厘清政府职责，变无限政府为有限政府，精准发力，有的放矢，才能提质增效，有所作为。在新的历史条件下，各级政府都应该解放思想、实事求是，坚定不移地推动简政放权，通过简政放权促进政府效能革命不断走向深入，以效能革命为引领促进政府全面改革，从而建设适应信息化社会发展需要，释放经济社会发展活力的精简、高效、智能政府。□