政治承诺与区域扶贫：习近平贫困治理方略在革命老区的实践进路

谢建平

（赣南师范大学 1.中国共产党革命精神与文化资源研究中心；2.中央苏区研究中心，江西 赣州 341000）

习近平在党的十九大报告中明确提出：“从现在到二○二○年， 是全面建成小康社会决胜期”［1］（P27）。按照时间倒排，距离全面建成小康社会的时间不足三年，可谓时间紧、任务重。就全局而言，革命老区的脱贫是影响决定全面建成小康社会的 “最短木板”，因为“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区”［2］（P189）。 革命老区的贫困治理问题一直以来都是党和政府扶贫工作中的重点与难点，也是新时期以习近平同志为核心的党中央最为关注的现实问题。但是，限于区位劣势、生态荷载及社情民意等不利因素的掣肘，革命老区的扶贫开发工作进展较为迟缓。因此，在2020年全面消除贫困、脱真贫、真脱贫的政治承诺指引下，革命老区的扶贫开发工作成为了当下贫困治理的最重要任务之一。

一、政治承诺：全面建成小康社会“一个都不能少”

“小康路上一个都不能掉队!”让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会,是我们党的庄严承诺,这个政治承诺是我们党在新时期对国情发展的新判断，也是我们党的职责之所在。为了兑现这个承诺,自党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下,一场前所未有的脱贫攻坚战在全国范围全面打响。因此，对于革命老区而言，在全面建成小康社会的历史进程中，更是“一个都不能少”［3］。 为此，习近平个人不仅对革命老区的脱贫事业投入了极大的情感关注，更是在国家顶层设计上加以考虑，不断完善贫困治理方略，推动全面建成小康社会的政治承诺落到实处。

（一）习近平对革命老区精准脱贫的情感关注

对于当代中国而言，革命老区不仅是一个历史概念，更是一个政治概念。革命老区为新中国的建立付出了巨大的人力、物力、财力，因而在社会主义现代化建设和改革开放新时期明显缺乏资本积累等优势，远远落后于国内其他地区的发展。具有丰富地方工作经验的习近平同志多次深入革命老区调查研究扶贫工作，对革命老区的精准脱贫事业不仅高度关注，而且投入了极大的情感关怀。

七年的知青生涯，不仅让年轻的习近平亲身体验了革命老区农民的艰苦生活，而且老区农村的极端贫困生活还给他 “留下了刻骨铭心的记忆”［3］。正是凭着对老区人民的热爱，习近平投入了很多的精力，带领人民群众战天斗地，极大地改变了梁家河村的落后面貌。

此后，无论是在河北正定还是福建宁德，抑或是上海浙江等地工作，他都不忘关心百姓疾苦，紧紧抓住脱贫致富这一主题，先后提出了一系列贫困治理的新思想、新方法，诸如“笨鸟先飞”、“滴水穿石”、“四下基层”［4］（P57）等富有创造性的理念和观点，对当代中国的贫困治理理论的创新发展作出了贡献。

习近平在2015年减贫与发展高层论坛的讲话中回顾自身40多年的从政生涯，认为扶贫是自己“花的精力最多”［5］的工作。自党的十八大以来，习近平更加关注农村脱贫特别是革命老区的贫困治理问题，多次前往革命老区调研考察。从河北西柏坡、山东临沂、福建古田、陕西延安、贵州遵义，到江西井冈山、安徽金寨……一次次老区考察，留下了习近平坚实的步伐。每到一地，他都牵挂着老区人民的生活。他多次讲到“要让老区人民过上更加幸福美好的生活”，并将其提高到政治责任的高度来认识，郑重地指出，“加快老区发展，使老区人民共享改革发展成果，是我们永远不能忘记的历史责任，是我们党的庄严承诺”［6］。正因为革命老区的贫困治理关乎全面建成小康社会能否实现，也关乎整个国家发展目标能否实现，所以习近平特别强调：“没有农村的全面小康和欠发达地区的全面小康，就没有全国的全面小康。全面建成小康社会，是没有人掉队的小康。 ”［7］（P60）

（二）习近平贫困治理方略在革命老区实践的价值旨向

长期的基层工作经历特别是长期的农村贫困治理实践，不仅让习近平深刻理解了中国的贫困现状，而且也为习近平总结从基层到顶层的中国贫困治理方略提供了实践样本，更为革命老区的脱贫事业指明了价值旨向。

1.党的领导是革命老区贫困治理的坚强保证。“消除贫困是人类共同的使命”［3］，自从人类认识到贫困对于人民追求美好幸福生活的影响和制约之后，反贫困的国家治理实践便由之展开。然而贫困并未离我们远去，仍时刻威胁着人类的生存。对于中国这样一个世界最大的发展中国家而言，贫困治理的任务十分繁重。虽然我们党领导人民在反贫困过程中取得了巨大成效，一定程度上缓解了贫困的程度，“贫困发生率从10.2%下降到4%以下”［1］（P5），但是贫困治理的任务仍然很艰巨，这就要求各级党组织要加强领导，坚持治贫工作一刻也不能停歇。习近平强调：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。 ”［1］（P20）对于革命老区的脱贫事业而言，更是离不开党的领导，只有不断强化党的领导，才能充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。

2.制度变革是革命老区贫困治理的重要前提。贫困治理对于全面深化改革而言，不啻是一个系统性工程，迫切需要在制度供给过程中加以变革和创新，正如习近平指出的那样，“全面深化改革的总目标是不断完善和发展中国特色社会主义制度，进而推进国家治理体系和治理能力现代化”［1］（P19）。 在我国的贫困治理实践之中，诸如家庭联产责任制这样的制度变革，在过去、当下都对经济发展起到了重要的作用。对此，美国著名的制度经济学家诺斯也曾经鲜明地指出，经济增长的关键在于制度因素，适当的、有效的、能够刺激个人积极性的制度是促进和确保经济发展的决定性因素［8］。客观地说，当前国家安排的经济制度体系中，仍然存有较多过去粗放型经济增长方式的产物，严重制约着革命老区的经济发展。因此，随着新的知识集约型经济方式的确立，随着网络、非线性创新方式的确立，现有制度安排必然在一定程度上与新的经济发展模式不相符合。因此，对于革命老区的贫困治理事业来说，迫切需要我们在制度变革与制度创新上下功夫，使制度安排能够促进革命老区的经济实现又好又快的发展。

3.人民群众是革命老区贫困治理的主体力量。坚持以人民为中心的发展理念是革命老区贫困治理的指导思想。习近平明确指出：“让人民过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点”［7］（P213）。 因为“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”［9］（P1031）， 也是当下参与革命老区贫困治理的主体性力量。为此，党的十八大以来，习近平反复强调：“人民是历史的创造者，群众是真正的英雄。 人民群众是我们力量的源泉。 ”［2］（P5）革命老区的贫困治理事业，如果离开了人民群众的积极参与，不考虑人民群众的切身利益，无疑是缘木求鱼。为此，习近平强调：在革命老区的脱贫事业中，全党上下“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”［1］（P45）。

4.解放和发展生产力是革命老区贫困治理的根本途径。革命老区的长期贫困问题，虽然存在诸多方面的原因，但说到底，最根本的还是生产力发展水平不够的问题。所以，消除贫困和摆脱贫困的最基本途径还是进一步解放和发展革命老区的生产力。对此，邓小平在改革开放初期，面对国家普遍贫困的基本状况，明确指出：“贫穷不是社会主义，社会主义必须大力发展生产力，逐步消灭贫穷，不断提高人民的生活水平”［10］（P373）。 所以，邓小平在关于社会主义本质的问题论述上，早就异常清醒地指出：“社会主义本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。 ”［10］（P373）自党的十八大以来，习近平结合国情、世情、党情和民情的最新变化，不断深化对生产力和生存关系之间的逻辑认识，从全面建成小康社会的高度出发，指出革命老区与全国一道步入小康的 “最根本最紧迫的任务还是进一步解放和发展生产力”［2］（P92）。 只有在更大范围、更高水平上解放和发展社会主义社会生产力，才能从根本上破解革命老区的贫穷落后问题，进而彻底消除革命老区的绝对贫困人口基数。

5.实现人的全面发展是革命老区贫困治理的价值旨归。实现人的全面发展，是社会主义社会的共同价值理想，也是中国共产党人的宗旨所在，更是革命老区追求发展、治理贫困的价值旨归。2012年，习近平当选党的总书记之后来到河北阜平调研农村扶贫时说：“我们讲宗旨，讲了很多话，但说到底还是为人民服务这句话。我们党就是为人民服务的”［2］（P128）。 新的历史时期，为人民服务，就是要“带领人民创造美好生活”［1］（P45）。所以，面对革命老区的贫困治理问题，每一位共产党人都要牢记习近平在党的十九大报告中所指出的：“全党必须牢记，为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。 ”［1］（P44-45）因此，“为什么人的问题”就是革命老区全面脱贫的基本价值思想，必须将其贯彻到革命老区贫困治理的全过程，始终维护好、发展好人民群众的根本利益，让革命老区人民在贫困治理过程中有更多的获得感，最终实现人的全面自由发展。

二、区域扶贫：习近平对革命老区精准脱贫的多维审视

中国的贫困问题除了普遍性贫困之外，还有一个较为特殊的区域性整体贫困状况，如革命老区的贫困问题。当前，特殊困难地区的贫困已经成为普遍经济增长问题之下的局部区域和特殊人群的发展问题［11］。客观地看，革命老区的贫困问题，大多因资源禀赋、区位地理、历史发展等原因而造成，其经济发展水平大多低于社会平均值，而贫困人口的发生率却远远高于其他地区，因此，目前革命老区的贫困治理场域仍然是我国脱贫攻坚战的主要区域之一。以习近平同志为核心的党中央心系革命老区，对革命老区的精准脱贫事业进行了多维审视，科学准确分析了革命老区精准脱贫的难点。

（一）资源投入不足

由于历史的原因，革命老区大多分布于区位优势不明显的省际交界处，且大多数远离各省的政治经济文化中心，基础设施建设大都比较落后。同时，在长期的历史过程中，革命老区普遍存在人口精英损失较多、自然资源破坏严重等状况，有限的物质资源几乎全部被战争所消耗，背上了较为沉重的物质包袱，难以适应新时期的经济发展大格局。而改革开放以来，面对社会整体普遍较为贫穷的状况，国家又受制于财力，采取了“让一部分人先富起来”、“让部分地区先富起来”、“先富带后富”策略，根本设想在于让“一部分地区先好起来，目的是更快地实现共同富裕。”［10］（P172）在此情形下，缺少国家资源投入的现实，导致市场化因素不足，严重制约了革命老区的经济社会发展。

（二）发展空间受限

革命老区大多位于偏远山区，位置较为偏僻，自然环境较差，受地理条件等限制,交通建设成本高，信息不畅通，基础设施欠账也较多，不利于发展经济，致使资源优势难以转化为经济优势，严重制约了革命老区的开发建设和群众脱贫致富。其中，尤其以革命老区的交通、水利、电力等问题最为突出，“难在路上、困在水上、缺在电上”是许多革命老区经济社会状况的真实写照。解决出门难、照明难、吃水难、洪涝灾害频发等问题是革命老区群众反映最多的、最现实、最迫切的愿望和诉求。当前，革命老区内联外通的路网结构尚未全面形成，不少老区虽然通了路，但“村村通”工程受制于财力等影响，无法畅通“最后一公里”，直接导致老区的交通运输能力不足、物流成本偏高，客观上形成了“发展洼地”，群众难以享受更多更好的改革开放红利，直接对革命老区的持续发展和精准脱贫形成了一定的制约和影响。

（三）产业发展不均衡

革命老区大多地形较为复杂，且偏远山区可耕种面积普遍较小，经常发生自然灾害也不利于发展经济，加之现代高速交通信息路网建设力度不够，致使革命老区的现有自然资源开发难度大，限制了非农产业的发展，导致革命老区的产业发展普遍不均衡。按照联合国使用的三大产业分类方法一般可以分为：第一产业包括农业、林业、牧业和渔业；第二产业包括制造业、采掘业、建筑业和公共工程、上下水道、煤气、卫生部门；第三产业包括商业、金融、保险、不动产业、运输、通讯业、服务业及其他非物质生产部门。就革命老区的现有基本情况来看，第一、二产业无疑是其经济发展的“主打拳头产品”，但受制于资金、人才、政策等不利因素，革命老区的第三产业普遍呈现出发展不充分的状况，致使第一、二产业的发展也受到一定的掣肘。对于革命老区而言，无农不稳、无工不富、无商不活的状况在今后较长一个时期内还会存在下去。三大产业发展不均衡的状况，直接导致革命老区发展后劲不足。

（四）扶贫制度体系缺位

革命老区的贫困治理问题具有其他地区完全不同的特性，而国家宏观层面出台的整体扶贫政策与革命老区的实际情况有时难免存在不吻合的地方，政策的契合度与匹配度难以有效解决老区的现实困难。加上革命老区分布较为零散，不同老区具有不同的实际困难，表现出内部的不均衡性，且经过几十年的建设与发展，革命老区内部的差异性进一步明显，有些基础较好的地区已经部分地摆脱了绝对贫困状况，而有些地区的发展仍然严重滞后；有的地区相对贫困人口数仍然较多，而有的地区贫困发生率已经呈现出比较明显的下降趋势。不同革命老区的贫困样态，依据同样的扶贫政策势必难以取得效果。同时，不同革命老区针对性扶贫制度上的不足，致使贫困治理过程中的资源分散、监管缺位等现象先后出现，不仅削弱了扶贫政策的实效性，也造成了贫困治理资金的 “漫灌”等问题。

三、路径选择：习近平贫困治理方略在革命老区的实践进路

改革开放以来，党中央、国务院先后多次对革命老区的扶贫工作进行了制度设计和政策扶持，同时将扶持革命老区的发展纳入了新时期国家扶贫开发纲要，取得了较为明显的实效。但是，革命老区的贫困状况仍然比较严重，普遍表现为区域性经济发展水平不高，产业结构不太合理，社会发展水平偏低，人民生活普遍比较贫困，基础设施建设投入不足等，与全面建成小康社会要求仍有较大差距。在全国14个片区的680个贫困县中，革命老区县还有329个［12］，占比高达48.4%，几乎占据贫困县的半壁江山。党的十八大以来，习近平对贫困治理多有论述，明确要求“按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施‘五个一批’工程。一是发展生产脱贫一批；二是易地搬迁脱贫一批；三是生态补偿脱贫一批；四是发展教育脱贫一批；五是社会保障兜底一批。 ”［13］（P290-292）其贫困治理方略对于革命老区的脱贫事业至关重要。

（一）制度扶贫：消除革命老区贫困生成的制度性障碍

党的十八大以来，习近平特别注重加强贫困治理的顶层制度设计，力求消除革命老区贫困生成的制度性障碍。习近平反复强调：“贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义。”［7］（P219）因此，我们要“坚持动员全社会参与，发挥中国制度优势，构建政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系”［3］。为了发挥社会主义制度在扶贫过程中的功效和作用，习近平一方面指出：“扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与”［14］，积极采取社会主义大家庭的对口、协作扶贫工作方式，进一步推动东西部扶贫协作和对口支援，完善资源配给，此种模式“充分彰显了我们的政治优势和制度优势，必须长期坚持下去”［15］。另一方面，还需要结合不同革命老区的特殊情况，按照差别化原则分别出台不同的振兴发展制度，落实对老区的特殊扶持政策，推动革命老区精准脱贫。近年来，国家发改委会同有关部门和地方，组织起草并推动实施了若干支持老区开发建设的规划和政策，初步形成了“1258”的革命老区支持政策体系，在制度层面上有力地推动了革命老区脱贫攻坚与开发建设步伐。

（二）产业扶贫：培育革命老区贫困治理的内生性动能

贫困问题归根结底还是发展不充分、不平衡的问题。习近平在党的十九大报告中明确指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。 ”［1］（P11）所以面对革命老区的贫困治理情况，迫切需要找准老区社会的主要矛盾，壮大革命老区产业规模，协调第一、二、三产业之间的发展逻辑关系，以产业扶贫的思路来培育革命老区贫困治理的内生性动能。因为“发展是甩掉贫困帽子的总办法，推动贫困地区经济社会发展、推进扶贫开发首先要有一个好思路、好路子。要坚持从实际出发，因地制宜，理清思路、完善规划、找准突破口。”［16］这个突破口必须从内生性动能抓起，辩证分析革命老区的优劣势，做好产业发展规划工作，充分挖掘革命老区的自然、地理、资源等优势禀赋，大力扶持与培育革命老区的特色优势产业，真正做到“宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜商则商、宜游则游，实现就地脱贫。 ”［13］（P290）当然，革命老区的情况并不尽然相同，各地的经济社会发展状况也存在差异，“我们完全有能力在一些未受制约的领域，在贫困地区中具备独特优势的地方搞超常发展”［4］（P2），进而促进革命老区实现弯道超车、后发追赶型的发展。不过，对于绝大多数的贫困老区而言，更多的还是要倡导自力更生、不等不靠的观念，强化自我发展能力。只有实现变“输血”为“自我造血”，革命老区的贫困治理发展才有充足的内生动力。

（三）金融扶贫：解决革命老区贫困治理的资金性瓶颈

改革开放以来，国家经济保持连年快速发展，经济实力得到明显增强，不仅增加了国家财政总收入，也提升了广大农民群体的收入水平，为实施扶贫开发提供了坚实的财力基础，减贫效果巨大，向国际社会贡献了中国的方案和智慧。因为金融是经济的血液，离开了金融的支持，经济发展的动力就不足。可是，金融是一个“逐利”的物质性工具，越是贫困的地区，就越是金融的盲区，得到金融的支持就显得愈加困难。当前，金融服务严重不足，一直是不少老区发展农业生产、提高农民收入、推动科技进步所面临的一道“坎”，也是推进革命老区“精准扶贫”的突出性瓶颈。因此，具体到革命老区的脱贫事业而言，“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力”［1］（P34）的现实要求，就显得愈加迫切。当然，对于资金“饥渴”的革命老区来说，金融扶贫无疑是“输血”和“造血”的双重性需求，是增加扶贫投入的重要渠道，也是脱贫攻坚的关键举措。但是，如何有针对性地精准扶贫、对症下药，提供金融供给，疏通融资渠道，对各级政府尤其是革命老区的地方政府都是一个巨大的考验。因此，“深入实施精准扶贫、精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，扶到点上、根上，让贫困群众真正得到实惠。”［17］所以，就革命老区的金融扶贫工作来说，不仅要破除革命老区贫困治理的资金性瓶颈，增强扶贫资金的“靶向性”，更要立足于老区的供给侧结构性改革，搞好农村金融产品、服务业态和模式创新，以更加适应老区的经济社会改革。

（四）教育扶贫：破除革命老区贫困治理的代际性传递

教育在贫困治理中具有基础性、先导性作用，扎实推进教育精准扶贫，是阻断贫困代际传递，帮助贫困家庭脱贫致富奔小康的长远之举。“一个国家、一个地区能不能摆脱贫困，首先就要看我们能不能摆脱禁锢于头脑中的贫困。”［18］党的十八大以来，习近平反复强调教育扶贫的重要性，“治贫先治愚”、“扶贫先扶志”，就是要从根子上拔掉 “穷根”，绝不能让贫困家庭的孩子输在起跑线上，坚决阻止贫困代际传递，通过发展教育，防止“一代穷、代代穷”代际性传递现象的出现，进而彻底改变贫困人口的思想状况，挖掘贫困人口的潜力，提升贫困人口的内在发展动力。但是，革命老区由于条件艰苦，基础设施差，教学模式较为陈旧落后，学前教育“入园难”、义务教育不均衡、高等教育薄弱等一系列问题，业已成为阻碍革命老区民众接受高质量教育愿望的实现，也是制约当地经济社会发展的最大阻力。因为 “越穷的地方越难办教育，但越穷的地方越需要办教育，越不办教育就会越穷。 ”［4］（P173）一个看似“悖论”的后面，反映的是教育扶贫的必要性和紧迫性。所以，对于革命老区的贫困治理，一定要紧紧扭住教育这个脱贫致富的根本之策，着力在扩大革命老区农村学前教育资源、改善农村义务教育办学条件、促进职教发展、设立高考专项招生、加大资助与免费力度、加强乡村教师队伍建设、促进老区高等教育健康发展等方面进行精准扶贫，进而有效阻断贫困代际传递，为革命老区扶贫脱贫提供强大人才智力支撑。

（五）生态扶贫：提升革命老区贫困治理的后发性优势

提升革命老区贫困治理的后发性优势，关键要在生态扶贫上发力，正确处理好革命老区贫困治理与环境保护之间的关系，牢固树立“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力的理念”［2］（P208-209）， 坚定走建设美丽中国的道路，着力推进革命老区生态环境治理工作，因为“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。 ”［1］（P50）所以，针对部分地区走“先污染后治理”，以牺牲生态环境为代价的经济发展现象，习近平反复警告“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。 ”［7］（P230）因此，保护革命老区的“绿水青山”，就是要努力守好“生态保护红线”［1］（P52），以减少生态负担、减少环境污染为统领，实现经济社会发展和生态环境良性循环，从根本上解决贫困群众的生存发展空间问题，给革命老区人民脱贫致富创造良好的生产生活环境。当经济发展与生态保护发生冲突矛盾时，必须毫不犹豫地把生态放在首位，而决不可再走绿水青山换金山银山的老路。同时，还要进一步“探索生态脱贫新路子，让贫困人口从生态建设与修复中得到更多实惠”［19］，进而“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”［1］（P50），从而推动革命老区走生态优先、绿色发展之路，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益和社会效益。