学前教育装备标准制定必要性研究(下)

盛 瑛

一、学前装备标准是学前教育质量保障体系的组成部分

学前装备是学前教育事业的物质基础。一方面，学前装备产品应适合幼儿年龄特点且具有较强的科学性、合理性。另一方面，学前装备产品质量要达到国家标准，达到安全环保、工艺精良、性能良好、牢固耐用、部件完整、标识包装完好等要求。这样才能保障装备产品地在幼儿园使用时安全、可靠、有良好的适用性。

1.制定学前装备标准是保障幼儿在园安全的需要

《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中要求建立全覆盖的幼儿园安全防护体系，要求“各地高度重视幼儿园安全保障工作，加强安全设施建设”[1]。据调查，《儿童安全与健康指南》等关于安全的国家标准知晓率很低。目前幼儿园玩教具质量堪忧，幼儿园安全工作还有不少隐患，一些地区幼儿园场地不达标，运动器械没有年检，威胁着幼儿的人身安全。

国家标准指出：由于“在编制标准时优先考虑涉及健康和安全以及环境的要求”，标准“吸取设计和制造技术知识，通过立法实施解决方案，通过提供说明、警示、插图、符号等进行教育”，因此“标准可在伤害预防和控制中起到关键作用”。[2]世卫组织也有研究指出，解决儿童安全问题可以用制定、贯彻执行标准的办法解决[3]。

通过制定学前装备标准，对学前教育机构装备产品的要求、材料质地、数量、规格、功能等做出具体而量化的指标，并编制管理要求，才能使国家标准的要求在幼儿园工作中一一落实，让幼儿既有安全保障的玩教具，真正保障幼儿在园生活、游戏时的安全。制定学前装备标准对于保障幼儿安全有特别重要的作用。

2.制定学前装备标准是我国学前教育事业均衡、普惠发展的需要

由于我国经济发展不平衡、地区差异大，我国学前装备的发展也极不均衡。越是经济不发达地区，不同办园体制幼儿园所获得的财政投入差异就越大[4]。大中城市、发达地区的幼儿园经费多，配置的玩教具和设施、设备精良，而在不发达地区学前装备的配备都是空白。目前幼儿园存在的问题之一是用于添置玩教具的经费严重不足。85%的农村幼儿园大型运动器械比较陈旧，没有定期检修[5]。幼儿园玩教具数量少，小型玩具人均不到一件，没有玩具柜、运动器械也没有适合幼儿年龄的桌椅[6]。

2017年，民办幼儿园15.4万所，占全国幼儿园总数的64.3%，在园儿童2 437.7万人，占全国在园幼儿总数的55.2%[7]。《中华人民共和国民办教育促进法》规定：“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行。”[8]然而，民办园的装备远不如公立幼儿园，如何规范民办园学前装备的配备是目前亟待解决的问题。

从2001年起，我国就发布了《中国儿童发展纲要》《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》《关于实施教育扶贫工程的意见》《关于实施第三期学前教育三年行动计划的意见》(以下简称“学前教育三年计划”)等多个教育法规，这些法规都要求各地学前教育部门做好学前教育均衡、普惠工作。通过制定学前装备标准让全国不同地区的幼儿园都配备安全、数量充足、种类齐全、环保的玩教具满足幼儿身心发展的基本需要，做到科学配置才能体现教育公平，缩小区域差异，保证学前教育的均衡、普惠发展。

3.制定学前装备标准是贯彻学前教育法规的需要

《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称“国十条”)强调要“遵循幼儿身心发展规律，面向全体幼儿，关注个体差异，坚持以游戏为基本活动，保教结合，寓教于乐，促进幼儿健康成长。”[1]《3-6岁儿童学习与发展指南》强调要“珍视游戏和生活的独特价值，创设丰富的教育环境”[9]。近年来，学前装备的数量、种类、规格与1992年制定《幼儿园玩教具配备目录》时有了极大的变化，学前教育部门不仅关注玩教具配备，更注重环境创设，重视环境、玩教具材料与幼儿的互动。幼儿园应当在班级中设置活动区角供幼儿游戏和进行教育活动。但是据调查有29.8%的班级没有设置活动区，其中城市有大约22.5%的班级没有设置活动区，农村大约38.5%的班级没有设置活动区，城乡差异显著[10]。制定学前装备标准使玩教具配备情况改善，可以促进幼儿园区角游戏活动的开展。

4.制定学前装备标准是纠正学前教育“小学化”的需要

近年来，幼儿园使用小学的器材、学具让幼儿学习读写算、英语、拼音的情况较多，学前教育“小学化”倾向严重。据调查“幼儿园拥有且经常使用各种练习册、作业册、智力训练卡的情况非常普遍，经常使用识字卡片的班级比例高达75.7%，城市高于乡村的12.2%，差异显著。”[10]

《教育部关于规范幼儿园保育教育工作防止和纠正“小学化”现象的通知》提出：“创设适宜幼儿发展的良好条件，整治‘小学化’教育环境。幼儿园要创设多种区域活动空间，配备丰富的玩具、游戏材料和幼儿读物，为幼儿自主游戏和学习探索提供机会和条件。”[11]《3-6岁儿童学习与发展指南》中指出：“严禁‘拔苗助长’式的超前教育和强化训练。”[9]近期，教育部办公厅又发布了《关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》，要求坚决纠正“小学化”倾向，遵循幼儿年龄特点和身心发展规律，促进幼儿身心健康发展。通知要求幼儿园“配备必要的符合幼儿年龄特点的玩教具、游戏材料、图画书，充分利用本地生活和自然资源，满足幼儿开展游戏活动的基本需要”[12]。制定学前装备标准为幼儿科学配置玩教具、按照幼儿身心发展的特点开展教育活动、为幼儿教师提供专业指导会，对幼儿园保育教育活动的开展起到很好的指导作用。

5.学前装备标准是各级各类幼儿园督导、评估、验收的依据之一

《学前教育督导评估暂行办法》中提出幼儿园要“设施设备配备达标，满足幼儿活动和发展需要”[13]。目前我国幼儿园在督导评估时装备方面达到什么样的标准没有具体说明，也没有专业的检测手段，如果幼儿园评估验收合格，幼儿园园长会忽视装备的安全管理工作。督导、评估、验收工作中贯彻执行标准对幼儿园安全管理工作意义重大。

6.制定学前装备标准中的配备标准是管理幼儿园教育经费的需要

2018年8月，国务院办公厅发布《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，要“积极支持扩大普惠性学前教育资源”，要全面提高使用绩效，“建立全覆盖、全过程、全方位的教育经费监管体系”[14]。9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，意见提出：要提高公共服务供给质量，推动财政资金聚力增效，避免出现资金闲置和浪费，增强政府公信力和执行力[15]。

《幼儿园工作规程》中要求幼儿园园长管理本园经费，学前装备标准中的配备标准是管理经费、防止过度配备的重要参考，制定学前装备标准可以提高教育经费使用的效率。

(1)幼儿园经费增加很多，但是用于玩教具配备的经费极少

据调查，幼儿园用于玩教具添置的经费严重不足，“较少购置幼儿可直接操作、感知的玩具材料及教具”。拥有并经常使用娃娃家材料的班级在20%～40%，娃娃家游戏材料严重缺失的班级比例达55%～77%[10]。幼儿园的玩教具配备存在严重的缺类、缺项、质量不高、不规范等问题[16]。2016年，全国学前教育经费总投入为2 802亿元，比上年增长15.48%[7]，应当管理好这巨额的经费，购置安全卫生、配置合理、质量优良的玩教具，满足幼儿身心发展的需要。这些幼儿园的玩教具配备会有所改善，在园幼儿会受益，从而达到教育均衡和公平的目的。

随着“学前教育三年行动计划”的逐步落实，各地将新建、改扩建很多幼儿园，政府会为学前教育逐年增加教育经费。有研究表明，2009年以来我国国家财政性教育经费和公共财政预算教育经费保持稳速增加，但是学前教育还存在着基本办园条件不能满足群众需要，幼儿园玩教具、图书投入不足，民办幼儿园缩减装备购置，财务管理不规范等问题[17]，这些问题都需要制定装备标准来规范。

(2)幼儿园经费来源多

学前教育经费的投入方主要包括政府、幼儿家长、幼儿园主办方、企事业单位、社区以及民间团体和个人等，其中包括国家财政性学前教育经费、社会捐赠和集资办学经费、社会和个人办学经费、家长缴纳的保教费等，经费投入渠道多元[18]。调查发现一些幼儿园为了招生的需要，经费使用较为盲目。有了学前装备标准可以规范幼儿园经费的使用，提高经费使用的绩效。

(3)幼儿园采购渠道多

目前，幼儿园一般在玩教具专卖公司购置玩教具和设备设施。据调查一些幼儿园为了制作自己个性化的自制玩教具，园长、教师到小商品市场、网上购买玩教具的情况增多了。幼儿园园长、教师没有辨别假冒伪劣商品的能力，调查发现，幼儿园中有些玩教具材料的安全性堪忧。

(4)幼儿园大宗采购日益增多

随着学前教育经费的增多，幼儿园装备大宗采购日益增多。如：浙江、江苏、北京、内蒙古等地都有装备部门为幼儿园做采购。据调查，在北京“有超过50.0%的幼儿园最终会通过教育主管部门以招标采购的方式完成采购。”[19]今后，随着学前教育经费的增加，学前装备采购数量会不断加大。与此同时，幼儿园在采购中的问题逐渐显现。由于没有学前装备标准，政府拨款没有依据，幼儿园采购的盲目性较大。在一些幼儿园中，有电子白板、计算机、直饮机、洗衣机等，但是玩教具配备种类很少，质量也差。多省市装备标准有玩教具数量要求，这些数量要求是管理经费的重要参考。因此制定学前装备标准是管好、用好教育经费的需要。

7.制定学前装备标准可以分清职责、规避风险

学前装备标准中规定装备产品的安全卫生、品种、规格、质量要求，这不仅是生产厂商在生产、销售中需要的，也是供应商在售后服务培训中需要的，更是质检部门检测、工商部门检查中需要的，还是幼儿园园长采购、使用、验收管理工作以及保育员清洗玩教具、保管图书、养护设施设备需要的。

在幼儿园的配备高峰期幼儿园园长的工作包括：负责装修工程、采购设备、监督装配设施设备、监督自制玩教具工作、对定制的设施设备提出要求、还要对教师进行安全培训。园长的责任大，风险大，而对保教人员的要求不明确。制定学前装备标准，把幼儿园安全工作各环节流程化可以规避风险，把责任落到实处。

二、制定学前装备标准是标准化工作的需要

1.法律规定要制定行业标准

《中华人民共和国标准化法》(以下简称《标准化法》)第十二条规定：“对没有推荐性国家标准、需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准。行业标准由国务院有关行政主管部门制定。”[20]

标准化是制定、组织实施标准和对标准的实施进行监督的过程。法律法规、部门规章一般是以指令性要求的形式出现，较为抽象概括。“学前教育政策的具体落实往往需要借助其他更为具体的制度和措施。”[21]例如：《幼儿园管理条例》中规定：“严禁使用有毒、有害物质制作教具、玩具。”[22]但是什么是有毒有害物质，什么样的材料不可以制作玩教具，条例中没有规定。但是国家标准和行业标准中有很具体的规定，如：国家标准中规定玩具材料绳索长度不可超过22厘米，破裂的乳胶气球碎片会对儿童产生窒息危险[23]；指画颜料不应有甜味、香味，应加入苦味剂以减少儿童吞咽的可能性[24]；儿童误用激光灯会造成皮肤和眼睛损伤[25]。在学前装备标准中引用强制性国家标准，保教人员工作更容易操作，园长、行政、督导人员的评价更为客观。

《标准化法》第十四条规定：“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及经济社会发展所急需的标准项目，制定标准的行政主管部门应当优先立项并及时完成。”[20]在学前教育行业有很多关于安全的培训，但是保教人员对幼儿安全、玩具、服装、家具等国家标准了解很少，这些国家标准在学前教育行业的执行情况较差。

《标准化法》第二条、第二十五条规定：“强制性标准必须执行……不符合强制性标准的产品、服务，不得生产、销售、进口或者提供。”[20]玩具产品质量符合国家标准是最基本要求。我国的GB6675.1-2014《玩具安全 第1部分：基本规范》等一些关于玩具的国家标准都是强制执行标准。只有强制执行这些标准，幼儿使用玩具时生命安全才有保障。目前国家标准和行业标准各有各的适用范围，但是基本没有专门为幼儿园制定的标准。现有国家标准的适用范围不包括幼儿园大型运动器械[26]。而幼儿园运动区是安全事故高发的区域[27]，因此制定关于幼儿园运动场地的标准，对幼儿园运动场地、器械、保教人员行为规范做出安全要求是十分必要的。

我国国家标准中有很多是推荐性标准，“推荐标准没有法律约束力，但一旦被强制性标准引用或纳入指令性文件，则在相关文件指定的范围内具有了约束力。”[28]如果在学前装备标准中引用推荐性标准，可以对玩教具和设施设备的质量提出必要的要求。

2.制定学前装备标准是认证认可活动的需要

《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》中要求：“按照国家强制性产品认证和自愿性产品认证规定做好相关认证工作”[29]，严格控制装备产品质量。

《中华人民共和国认证认可条例》第二条规定：“本条例所称认证，是指由认证机构证明产品、服务、管理体系符合相关技术规范、相关技术规范的强制性要求或者标准的合格评定活动。”[30]多省市学前装备标准规定幼儿园要购买经过认证机构认证的设施设备。

《强制性产品认证管理规定》第二条规定，为保护人体健康或者安全、保护动植物生命或者健康、环境，“国家规定的相关产品必须经过认证，并标注认证标志后方可出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用。”[31]玩具CCC标志是认证认可活动的一部分。玩具CCC标志是我国强制性的安全标志。CCC强制性认证产品目录中的玩具产品主要是童车类、电玩具、塑胶玩具、金属玩具、弹射玩具和娃娃玩具。学前装备产品中还有一些产品要有CCC标志才能在幼儿园中使用，如：电梯。通过制定学前装备标准让幼儿园教师了解CCC标志，认清CCC标志即可有效保障幼儿生命安全。

由于一些消费品的安全隐患是在使用过程中发现的，《强制性产品认证管理规定》中对缺陷消费品的召回做出了规定。《缺陷消费品召回管理办法》中规定：“本办法所称缺陷，是指由于设计、制造、警示标识等原因导致的在同一批次、型号或者类别的消费品中普遍存在的不符合国家标准、行业标准中保障人身、财产安全要求的情形或者其他危及人身、财产安全的不合理的危险。本办法所称召回，是指消费品生产者对存在缺陷的消费品采取措施消除缺陷或降低、消除安全风险的活动。”[32]此办法中规定的儿童用品包括儿童文具、儿童饰品、儿童用塑料制品、儿童家具、儿童用纸制品、儿童用皮革、儿童游艺设施、儿童鞋类、儿童纺织品、儿童服装、其他儿童用品。因此，制定学前装备标准也是执行召回制度所需要的。

3.制定学前装备标准可以对引用的标准加以整合，对幼儿有更适用的指标

(1)我国没有专门为幼儿园制定的装备标准，有些引用的标准是为中小学制定的。很多和学前装备相关的国家标准、行业标准中大部分内容是对产品材料、工艺技术要求、检测仪器、试剂、运输、保管等的规定。我国一些省市的学前装备标准引用了一些国家标准和行业标准，对学前教育装备安全、卫生、环保等方面做出了基本要求。但是，我国大部分省市没有制定地方学前装备标准，因此制定装备标准会对标准化起到积极作用。

(2)国外学前装备标准中有一些条款应当借鉴采用。

(3)我国有一些标准中有与幼儿园实际情况不相适应的情况，需要制定全行业的学前装备标准加以规定。如：标准中引用篮球的标准[33]，但是成人的篮球太硬，不适合幼儿使用。国家标准中指出，幼儿的头发、服装容易在运动时被钩挂[26]，应当在学前装备标准中对幼儿运动时的着装和发饰加以规定。在国家标准中规定玩具娃娃最重可以是510克[34]，但是在幼儿园调查中发现，这个重量对于幼儿来说太重。有的幼儿园中有双层床，双层床容易发生安全事故。因此，这些都应当在学前装备标准中加以整合，用更适用的指标防止事故的发生。

《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》指出：“加强重点领域标准的制修订工作，尽快制定一批强制性国家标准，逐步形成有关学校安全的国家标准体系。”[29]制定学前装备标准是依法治教的要求，是学前教育质量保障体系重要的组成部分。随着“学前教育第三期三年行动计划”的实施，学前装备标准化会逐步深入，学前装备标准的作用会日益显现。标准化使行业内整体功能最优化，加快学前装备标准化进程对学前教育事业有极大的推动作用。制定学前装备标准非常必要，势在必行。