行政信息公开的适格性与公民知情权的衡平关系

摘 要 本文首先从相关理论进行分析，对行政信息公开制度发展概括、行政信息公开的适格性简析、公民知情权的分析，为后期分析奠定理论基础，其次分析百白破事件行政信息公开的适格性与公民知情权问题，最后提出行政信息公开与公民知情权衡平关系的构建措施，要完善行政信息公开法律制度，保障现有制度落实；构建知情文化，保障公民知情权；扩展知情渠道，提高本文的实际研究水平。

关键词 行政信息公开 适格性 知情权 衡平关系

作者简介：丁林伟，江苏师范大学法学院，研究方向：法学。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.317

行政信息公开是指各种行政主体在行使行政权力的过程中，根据相关法律程序，向公众或特定公民开放行政信息。总而言之，是将行政信息广而告之的制度。公民知情权是一种“知道”的权利，即知悉权。公民知情权大致可认为，是公民对国家制定的政策、政府信息和与公民利益密切相关的重要社会事件的权利。

一、行政信息公开制度理论分析

（一）行政信息公开制度发展概括

1.国外发展概况

国际上来看，行政信息公开制度起源于1766年瑞典的《新闻自由法》。在经济危机和第二次世界大战之后，西方国家政府的行政模式由消极行政向积极行政转变。在此趋势下，政府行政权力日益膨胀，行政权力在国家权力架构中日益占据中心地位。因此，随着新一轮民主运动的兴起，行政公开立法作为保障公民民主权利的重要手段也应运诞生。

2.国内发展概况

我国行政信息公开这个概念最早可以溯及到1988年中央书记处会议和1989年时任国务院总理李鹏发表的政府工作报告中提出相关行政信息公开的概念，当时被称为“办事公开”，“公开”的最大目的便是让各级政府的权力严格遵守法律规范并且要置于人民监督之下。而后在90年代相当长的时间里，中央领导人都纷纷先后提出关于行政信息公开的看法，我国行政信息公开制度建设也初步走上正轨，最具代表性的成就便是2008年5月1日起正式施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》。这可谓是我国行政信息公开制度立法的标志性成就，也是保障公民知情权的一项重要举措。从行政信息公开的脉络分析得出，我国行政信息公开走的是自上而下的道路，一言以蔽之就是政策导向型路线。

（二）行政信息公开的适格性简析

适格性是诉讼法上经常谈到的话题，比如说证据适格，当事人适格等等概念，其本质是具备一种资格。行政信息公开的适格性，笔者认为应当借鉴吴经熊教授的“法律三度论”来解读。

1.时间度的适格要素

时间度要求行政信息公开遵循一定的时限，如果超出時限要件，那么行政信息公开就属于程序瑕疵，公民就有权为此保护其正当权益。我国政府信息公开条例第三十三条规定体现了关于行政信息公开的监督机制，即行政主体不履行依法公开信息的义务，公民可以予以监督。

2.空间度的适格要素

空间度要求行政信息公开的范围界限必须清晰明白，从“有限权力原则”来看，政府公布信息既不能大而化之，泛泛而谈，也不能匿影藏形，墨守信息“死角”。行政信息公开既要受到法律的限制，也要受到相应公民知情权的限制。我国政府信息公开条例分横向与纵向角度来明确行政信息主动公开的情形。

3.事实度的适格要素

事实度要求行政信息的公开必须以客观事实为基础，信息的公开要全面、彻底与透明，从而充分保障公民的知情权利。在尊重事实的基础上，我认为行政信息的公开也需要考虑行政合理性原则，这对行政主体的公信力提出更高要求，行政信息公开除了合法以外，也要合乎人之常情，符合社会发展的规律，在社会舆论中禁得起评价。如果行政信息公开做到客观，合法，合理，那么公民自然就会肯定政府的权威，行政行为的公定力与执行力等就会得到切实提高。

二、公民知情权的分析

知情权首先在美国被提出。在1945年，美联社的一位新闻编辑肯特·库珀呼吁美国政府“尊重公众的知情权”，并且积极主张将知情权上升到宪法性权利。此后，美国联邦最高法院通过裁判保障了公民知情权，美国国会在1966年通过《情报自由法》来明确规定了公民知情权，此外，美国于1974年制定的《联邦隐私权法》和于1976年制定的《阳光下的政府法》等法案中均涉及知情权保护的问题。

我国由于行政秘密主义盛行之久，在过去很长一段时间里人民并不享有知情权的相关保障，对国家行政信息了解及参政情况处于置身事外的尴尬局面。但随着国家治理能力和治理水平的提高，我国社会主义政治民主化进程加快，我国公民对行政信息的知悉程度也进一步提高。再者，我国公民知情权也可以从《中华人民共和国宪法》中寻找到一些宪法基础，《宪法》第二条就明确了人民当家做主的原则，人民可以广泛地参与到国家经济、政治、文化和社会等各类事务管理中来。所以我们可以合理推断出公民知情权也是对人民当家做主的一种回应，理应得到法律保障。

三、百白破事件行政信息公开的适格性与公民知情权问题分析

百白破问题疫苗事件定性来看是一则药品造假案件，由于问题疫苗牵涉使用者生命健康等权利，其影响范围之广，危害程度之深，已然引起全国范围内的高度关注，可以说此重大社会事件已经涉及到公民知情权问题。长春长生公司和武汉生物公司的疫苗问题在2017年11月已初见端倪，2017年11月3日原国家食品药品监督管理总局就已经发布公告，其中就提到长春长生公司和武汉生物公司生产的一批百白破疫苗效价指标不符合标准规定。此外，在此公告发布前，原国家食品药品监管总局就不合格疫苗的处置问题对相关省市作出要求。在百白破疫苗问题之后，长春长生公司再被曝出生产的狂犬病疫苗造假问题。至此，关于疫苗造假事件便为公众所知悉。

（一）制度不完善，落实不到位

我国法律明确对于知情权的保障是分散在许多部门法之中的，或者散落在效力更低的法规、规章等文件中。比如《消费者权益保护法》则确认保护消费者的知情权。《保险法》也确立保护保险者的知情权。而公众对行政信息的知情，国家仅以《政府信息公开条例》来规范。可以得出我国目前并未确立一部专门保障公民知情权的法律，而且在保障知情权方面只重视对私权利的知情保障，对公权力的知情保障则寥寥无几。在本次案例当中关于百白破疫苗问题通报过程中关于其行政处罚决定书的信息公开情况，在行政处罚决定书中，吉林省食品药品基督管理局对于百白破问题疫苗一案已经于2017年10月27日予以立案调查，但在时隔8个月长春长生生物科技有限公司公告称并没有收到立案调查通知书。而且在吉林省药监局行政处罚公示栏中，《2018年第六期食品药品行政处罚案件信息公开表》显示：对长春长生生物科技有限公司的行政处罚决定书的编号是吉食药监药行政处罚[2017]16号，但签发日期是2018年7月18日。除此以外，与长春长生公司一同被查的武汉生物公司于2018年5月29日被武汉市食品药品监督管理局依照《药品管理法》有关法律法规，对武汉生物公司作出没收违法所得与罚款的行政处罚决定，但行政处罚决定书至今尚未公布。从这次疫苗事件来看，社会上关于疫苗的谣言层出不穷，对国民日常生活带来负面影响，这就是信息不对称、不准确的后果。这也反映出行政信息公开的流程与制度建设“任重而道远”。

（二）知情权文化的薄弱

我国宪法学大家张千帆教授对近代中国宪政史总结道：“所有这些宪法制度都未能获得实施，而其中一个重要原因就是宪法制度没有一种宪政文化的支持。”同样，我国公民知情权与行政信息公开存在的矛盾问题也是缺少一种知情权文化的支持。一方面，行政主体对于行政信息的公开“不显山，不显水”，行政机关人员意识仍旧受到行政机密主义的影响，还有一些领导干部为了“乌纱帽”而对信息公布支支吾吾或者掩盖隐藏真相，比如此次百白破疫苗事件中，武汉市武汉市食品药品监督管理局对武汉生物公司的行政处罚决定书迟迟不公布就可以显而易见了。另一方面，公民自身的权利意识仍旧淡薄，参与政治生活积极性不够，相当一部分供公众对行政信息公开缺乏关注度，因为这是受到利己主义的影响，行政信息既然与自己没有利害关系就没有必要去关注了，故也就造成了“民可使由之，不可使知之”的社会状态。正是由于知情权的权利主体和义务主体对知情权文化的构建度不够，才使得我国知情权制度建设“路曼曼其修远兮”。

在实际的行政信息公开过程当中，相关部门并没有有效发挥知情权文化的作用。对于长春长生公司的行政处罚信息公开情况来看，暴露了吉林省食品药品监督管理部门行政信息公开的两大问题：一是为何2017年行政部门对该企业已经立案，而該企业在2018年还不知情？二是根据行政处罚决定书的编号可以推定该处罚是2017年作出的，但为何经过将近9个月的时间于2018年7月才签发予以公开？对于武汉生物制品研究所有限责任公司的行政处罚信息公开来看，暴露了武汉市食品药品监督管理局行政信息公开的失当问题。因此根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十八条规定，政府公开行政信息的必要时限为20日。再者，在今年3月，原国家食品药品监管总局（现国家市场监督管理总局）下发的《关于印发食品药品行政处罚案件信息公开实施细则的通知》明确提出：“食品药品监督管理部门适用一般程序作出的行政处罚决定，应当向社会主动公开行政处罚决定书。各级食品药品监管部门要主动缩短行政处罚案件信息公开的工作时限，应当自行政处罚决定书送达之日起7个工作日内公开行政处罚决定书。”我国对于行政信息公开时限已经作出具体规定，但吉林省和武汉市的食品药品监督管理局对于行政处罚信息的公开显然不符合法定要件要求，而且更加不符合行政正当程序原则。

（三）知情渠道的不完善

我国公民对行政信息公开的知情渠道大致有三种：政府主动公布而知情、特定公民申请信息公开而知情以及新闻媒体的传播而知情。从政府主动公布来看，我国政府信息公开条例第十五条，对行政机关信息公开的渠道予以规定，通过肯定式列举方式确定了：政府网站、新闻发布会以及电视、报刊、广播等多种公开方式。此种情况在表面上虽然做到了信息公开，但实际操作中容易造成信息公开程序化、形式化的后果，信息公开这是浅层次的信息，公众并不能了解到深层次的内容。从特定公民申请信息公开来看，并不是知情权的行使一定会得到保障，知情权以外还有国家秘密、个人隐私等绝对权益需要保护，公民申请信息公开亦不得与这些绝对权利发生冲突。在实践中行政机关也会滥用公务机密来对抗公民知情权，这就需要涉及到利益考量的过程，也是属于公开与限制公开的平衡范畴问题。从新闻媒体的传播来看，新闻媒体为了追求销量与热度，可能会将政务信息、社会事件失真报道出来，常常表现为大肆渲染负面消息，未将客观情况公之于众，还有错将国家机密而泄露出来等。这些情况带来了信息公开的不对称性、失真性等问题，容易滋生群众的负能量情绪；容易引发“阴谋论”的传播，使公众不相信事件真相；甚者为国家带来不可估量的损失。此事件发生之后，在很长的时间里面，药监局及其相关部门，没有一个完善的通知渠道，当引起了一定的社会影响之后都是通过法律和公文的形式出现的，并没有通过网络、电视、报纸等各个方面的渠道进行说明，因此知情渠道非常的不完善。

百白破问题疫苗事件充分暴露我国行政机关行政信息公开实践中的一些问题，尤其是行政信息公开程序上的漏洞很明显。学者孙笑侠就提到：“从公开的要求来看，程序活动过程应当对当事人、利害关系人及社会公众公开进行，并告知并保障其参加机会。”行政信息的公开既是对行政权力的自我约束，也是对公民知情权的充分保障。无怪乎美国法学家戈尔丁在其《法律哲学》一书中谈到：“没有事先通知其利益有可能因政府的决定而受到影响的人，一切其他程序权利便都可能毫无价值。”

四、行政信息公开与公民知情权衡平关系的构建

从法的历史发展规律来看，任何一项法律制度都从义务本位向着权利本位发展。故结合当今我国全面推进依法治国战略的角度来看，我们对于二者关系的选择也应当以权利本位作为优先考量因素，即衡平关系应当以公民知情权为本位，以行政信息公开为知情权的保障基础。公民是知情权的权利主体，与此对应的法律义务是行政信息公开。 行政信息公开从实然法角度分析得出是当下我国政治、民主生活中不可或缺的成分，应当在实际操作中不断去完善与规范，从而发挥信息公开切切实实的规制作用。公民知情权从应然法角度分析可以得出是我国行政信息公开制度所要达到的理想高度，知情权的保障不应该是空洞无序的，不应该是束之高阁的，正是有公民知情权的前提存在下，行政信息公开法律制度才有价值判断标准，才会有信息公开法存在的终极理由的评判。因此，二者只有达到衡平关系，才会密不可分、相得益彰，才会有将“权力关进制度的笼子”的可能。

（一）完善行政信息公开法律制度，保障现有制度落实

以行政信息公开为考量基础，在立法上，由于目前《政府信息公开条例》法律位阶过低，而且该条例已经施行了十年，我国行政信息公开过程也已出现了诸多新问题与新矛盾，法律不应当明显滞后于社会发展。再者，我国法律也规定对于已经施行一段时间的行政法规处理结果就是要么被废止，要么予以立法确认。结合国际对于信息公开法典化的趋势来看，我国也应当尽快出台《信息公开法》，以法典化的形式可以更加全面规范信息公开的问题。在行政主体上，信息公开人员的素质参差不齐，需要提高信息发布者的业务水平与业务能力。

另外要保障现有制度的落实。以打破平衡关系的责任追究机制为考量基础，立法上，我国《行政诉讼法》中并未规定公民因申请信息公开而被拒绝的事由，而可以提起诉讼的权利，但就我国《政府信息公开条例》来看，公民对政府信息公开不服可以提出诉讼，这就体现出基本法与行政法规的矛盾之处，今后我国关于行政信息公开之诉也应当在专项立法中予以完善，明确法律追责的适用范围。就行政主体而言，行政主体内部应当建立起专门的信息公开监督或审查机构，通过事前信息公开的审查和事后的信息公开的监督，双重规范信息公开的流程，如果发现问题，行政责任可以追溯到个人，涉及犯罪应移交到司法机关。就公民自身而言，公民因为行政主体不履行或消极履行信息公开义务致使合法权益遭受到侵害，就可以提出侵权之诉；不仅如此，为了更好地保障公民知情权，公民可以扩大信息公开之诉的适用情形。此外，如果公民故意扭曲行政公开的信息并且公开传播，这类不正当行使知情权的行为，行政主体也要予以追求责任，作出处罚，涉嫌违法犯罪，就需要刑法来进行干预。

（二）构建知情文化，保障公民知情权

以公民知情权为考量基础，在立法上，虽然我国宪法中的一些条文映射出公民知情权的基本精神，但宪法中并未明确公民的知情权。所以有必要将知情权以公民基本权利的形式写入我国宪法中。通过宪法的指导，为我国《信息公开法》的出台奠定创制基础。对于公民自身意识来看，我国公民应当投入知情权文化的建设中来，文化先行，为知情权的制度建设而奠定思想基础。另外，国民需要进一步提高参与政治生活的意识，关注政府信息的发布，打破“事不关己，高高挂起”的社会心态屏障，从而为我国的社会主义民主化进程贡献自己的力量。从知情渠道来看，新闻报道者要秉持客观公正的态度来传播真实、有效的信息，这样有助于公民全面知悉政府信息，全面了解社会重大事件。国民对于行政信息的诉求也要树立理性精神，提高信息鉴别的眼力和能力，不信谣，不造谣，客观辩证地看待社会事件。

（三）扩展知情渠道

公开渠道也有待进一步改善，信息公开要尊重事实，全面依法合理地公开。在公布的信息上，行政信息公开标准并不明确，导致可以公开的政务信息与国家机密、个人隐私等存在冲突情况，故需要行政机关加强利益平衡的甄别能力，落实以公開为原则，以不公开为例外的基本理念。

五、结语

尽管我国行政信息公开与公民知情权之间仍旧存在诸多急需解决的问题，但随着我国行政体制、司法制度等全面深化改革，这些问题相信在未来架构行政信息公开与公民知情权的衡平关系中予以进一步完善。重视行政信息的公开，重视公民知情权的保障，从而达到人民民主的崇高理想。在新时代的号角下，彰显民主精神，弘扬法治文化。

参考文献：

[1]吴经熊.法律哲学研究.清华大学出版社.2005.

[2]张千帆.宪法学讲义.北京大学出版社.2011.

[3]孙笑侠.法律对行政的控制——现代行政法的法理解释.山东人民出版社.1999.