重大监督事项案件化的构建

摘 要 重大监督事项案件化的推行，是适应司法改革的必然要求，是解决侦查监督工作困境和瓶颈的一剂良药。重大监督事项案件化可以确保充分履行检察机关的监督职责，切实维护司法公正，转变侦查监督工作方式方法，有效增强侦查监督工作的规范化和权威性，提升侦查监督工作的“刚性”和执行力。本文从明确重大监督事项的范围，规范办案流程，加强内外协调等方面进行论述，确保重大监督事项案件化起到应有作用。

关键词 重大监督事项 案件化 价值内涵 实现路径

作者简介：宁赵云，天津市东丽区人民检察院侦查监督部检察官。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.303

一、重大监督事项案件化的理论基础

诉讼监督线索发现难、调查核实难、监督处理难这三个“老大难”一直是困扰检察机关监督工作。 这些问题与法律关于侦查监督的内容、范围、手段和措施方面的規定存在不足有关。

侦查监督实质是对侦查机关之错误诉讼行为的发现、否定和纠正，旨在纠正侦查机关的程序性和实体性错误。通常是由监督者（检察机关）督促被监督者（侦查机关）或其上级主管部门，纠正其错误行为。实践中只重视审查逮捕业务，忽视了侦查监督其内涵。而探索重大监督事项案件化，正是让监督事项案件化通过建立完整的程序规范、案件管理流程、系统化的办案机制，可以很好地解决传统监督流程运行不畅、监督随意性等问题。

二、价值内涵

（一）强化法律监督地位

办理审查逮捕案件一直被侦查监督部门办案人员认为是主要工作，对立案监督和侦查活动监督则被认为是可做可不做，可遇不可求的。重大监督事项案件化的提出，正是解决监督软弱，不重视的。通过案件化，可以更加科学地对侦查监督三大业务进行平衡发展，强化法律监督的重要内容，加之结合员额制的司法改革，使其成为检察官考核的重要抓手，既可以调动办案人的工作主动性，又树立了办案的权威，充分体现了检察机关督的法律监属性。

（二）规范侦查监督业务

重大监督事项案件化涵盖了立案监督和侦查活动监督两项侦查监督职能。为更好地体现检察机关法律监督机关的定位，聚焦主责主业，切实改变监督无力的状况，探索推进重大监督事项案件化，建立一套完整的办案体现，从而提升监督工作规范化，提高监督案件质量，增强监督工作的权威性，促使侦查权的规范行使，同时也对以审判为中心刑事诉讼制度改革的充实，完善司法责任制和检察监督体系产生积极的作用。

三、实现路径

（一）合理确定范围

当前侦查监督事项涉及内容颇多、情形多样，既有不服公安立案、撤案要求监督的，又有要求对公安侦查活动的监督；既有实体性监督，也有程序性事项的监督。 因此，有必要结合诉讼行为违法的严重程度和监督措施的严厉程度来合理确定重大监督事项案件化的范围。笔者认为，以审查逮捕、立案监督、侦查活动监督和“两法衔接”监督工作为重点，细化七种适用重大监督事项案件化办理情形，即犯罪嫌疑人可能判处有期徒刑以上，公安机关机关应当立案而不立案的；公安机关不应当立案而立案的；违法撤案的；行政执法相对人涉嫌犯罪，行政机关应当移送而未移送的；采用刑讯逼供或暴力、威胁等方法非法收集犯罪嫌疑人、被告人供述、证人证言、被害人陈述的；徇私舞弊放纵、包庇犯罪分子或者利用侦查权谋取非法利益的；公安机关应当提前逮捕而未提请的。

（二）规范办案流程

进一步规范监督流程，针对流程较简单的，不需要制作监督事项案卷材料；监督全程难以直观体现的，应统一制作卷宗，规范监督流程，做到处处留痕。一是延伸获取监督线索触角至刑事执法和行政执法一线。不仅从办案中发现以及受理控告、举报等途径获得监督线索，还通过设立派驻检察室拓宽监督线索来源渠道。比如可以驻环境保护局检察联络室和驻食品药品监督管理局检察联络室，积极开展“两法衔接”案件监督线索摸排工作。还可以在辖区中心及发案量大的公安派出所设立驻所检察室，并按照有固定场所、固定工作人员、固定工作时间和固定工作台账的要求，推进驻所检察室规范化建设，及时获取第一手监督线索。二是构建与本地主流媒体监督线索移送工作机制。检察院与电视台构建与本地主流媒体监督线索移送工作机制。设置负责舆情监控的网络媒体观察员，网络媒体观察员发现涉检舆情后及时报告检察机关，由检察机关做好预案、及时处理，并从中挖掘监督线索。三是监督线索归口案管统一管理。监督线索由案件管理部门统一受理，按流程分案给员额检察官，承办员额检察官认为需进一步调查核实的，经检察长批准后，进入立案环节，由案件管理部门及时登记立案、记入台账、录入案卡。

（三）监督有合力

监督对象多属程序性违法事项，类型繁杂，既有对不服公安机关立案、撤案的监督，又有对公安侦查违法活动的监督。这就需要坚持把证据作为司法办案的基础，建立监督案件证据标准体系，针对每种监督事项的违法标准不同，证明要求也不尽相同的实际情况，根据不同事项制定差异化的证据规则，解决凭感觉监督问题。通过收集、审查、判断证据来调查核实违法侦查行为是否存在。构建以证据为核心的监督工作模式，把强化证据意识贯穿于整个监督程序，明确规定了询问、查阅、复制、调取等多种调查核实方式。一是实行“以证据为中心”的调查核实工作。严格按照重大监督事项案件化办理程序开展调查核实工作，全面审查相关证据材料，形成切实可行的处理意见。二是开展“突出引导固定证据”的提前介入工作。通过提前介入开展审查相关案卷材料、及时引导做好相关取证工作，释法说理，有效化解社会矛盾，防范可能出现的舆情炒作及不稳定事件。三是注重完善证据载体的应急处理工作。在应对紧急事件过程中，加强与公安机关、行政执法部门等有关单位的联系，形成应对合力，适时、协同发布信息，确保信息的权威性。

根据调查核实结果的证据来做出重大事项监督案件的结论，继而作出纠正违法、监督立案（撤案）、移送犯罪线索等处理结论，并加以跟踪反馈。必要时还可以提前介入，引导侦查取证，督促公安机关及时做出相应的举措。

（四）案件管理系统化，确保监督案件全程留痕

一是要求重大监督事项案件录入检察办案系统。在检察机关统一业务应用系统内细化办案节点，从监督线索受理、立案、调查核实、实施监督、复查复核到结案归档，均在检察机关统一業务应用系统上推进，办案全程留痕，实现监督案件的全程、动态、实时流转与监控。监督线索由侦查监督部门内勤负责受理后，及时对监督事项建立案卡、案号、业务卷宗和业务档案，属于重大监督事项范围的，按流程分案给员额检察官，承办员额检察官认为需进一步调查核实的，经检察长批准后，进入立案环节。二是在办案系统中统一规范重大监督事项案件工作文书。检察机关统一业务应用系统明确设置了《重大监督事项线索受理登记表》、《检察机关纠正意见、监督意见不被接受的报告》等文书，并强调办案过程的案卷化，明确案卷归档要求。相关的法律文书、案件审查意见书和工作报告等书面材料需存入检察内卷，在案件办结后一个月内装订归档。三是重大监督事项案件办理流程监控到位。明确规定员额检察官办理重大事项监督案件应当在三个月以内办结，对案情特别重大、复杂的，报经检察长批准后，可以延长三个月。实施“案件化”办理机制，通过系统流程监控，将系统案卡与文书进行核对，能有效在办案期限到期前进行预警提示，并核查办案各环节点是否规范和准确。

（五）绩效考核质量化， 实现监督业绩与奖惩挂钩

一是从“量”上促进办案的积极性。根据员额检察官遴选办法和员额检察官考核机制，办案数量成为主要计量要素之一。通过实行重大监督事项案件模式，监督案件与批准逮捕案件同等对待，都纳入检察官遴选和评价体系，很大程度上提升检察官助理和检察官办理监督案件的积极性，有效改变以往办案检察官不敢监督、不愿监督的现象。二是从“质”上增强办案的责任感。深刻认识监督工作的重要地位，必须在“质”上下功夫。重大监督事项案件化办理要与员额检察官遴选、考核有机挂钩，将重大事项监督案件办理质量与成效纳入办案业绩评价标准、绩效考核体系、司法责任认定体系，即监督效果好的案件可以作为年终奖励的依据，对于已立案后不及时进行调查核实，导致超过调查时限或者没有监督实效的，在对检察官考核时进行问责，从而让员额检察官牢固树立监督也是办案的意识。

注释：

黄河.新时期侦查监督法治化现代化主题的解读.中国检察出版社.2015年版.第15页.

参考文献：

[1]徐燕平.检察机关诉讼监督内部资源整合机制研究.犯罪研究.2014（2）.

[2]王珍祥.推进侦查监督工作案件化的机制构想.中国检察官.2016 （10）.

[3]郭兴莲 、陈运红.刑罚变更执行检察监督权之构造.人民检察.2012（6）.