国有企业改革背景下对内部审计的思考

刘凌

摘要：新一轮国企改革背景下，内部审计如何确保改革的顺利进行，充分发挥保驾护航的作用，成为一个值得思考的问题。目前来看，内部审计要成为国有企业改革的助力，必须明确发展方向，主动寻求转变，积极探索国有企业内部审计的新路径。本文从阐述当前我国国有企业改革的主要特点出发，聚焦内部审计对于国有企业改革的意义，同时分析内部审计在国有企业改革中的作用，并系统探讨改革背景下内部审计工作的新变化。

关键词：国有企业；改革；背景；内部审计；思考

2015年8月24日，中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》正式出台，宣告了新一轮国有企业改革的序幕正式拉开。在随后的2016年中，多个专项配套文件陆续公布，涵盖了国有企业功能界定、混合制企业员工持股、国有资产交易监督等诸多环节，“1+N”①的文件体系基本形成，新一轮国有企业改革进入实施阶段。在此背景下，国有企业的内部审计如何确保改革的顺利进行，充分发挥保驾护航的作用，成为一个值得思考的问题。目前来看，内部审计要成为国有企业改革的助力，必须明确发展方向，主动寻求转变，积极探索国有企业内部审计的新路径。

一、当前我国国有企业改革的主要特点

国有企业是我国经济的主导力量，对于调整经济结构、促进经济发展具有重要的作用。自2016年国有企业改革进入实施阶段以来，受到了来自社会各界的广泛关注。李克强总理在2016年的《政府工作报告》中特别指出：“今明两年，要以改革促发展，坚决打好国有企业提质增效攻坚战。”由此可见，国有企业的改革已进入到了全面推进的新时期。从目前来看，新时期的国有企业改革政策有如下特色：

（一）定位更加清晰

新时期的国有企业改革在功能定位上更加清晰化，将国有企业划分为两个类别：一类是以经济效益为主导的商业型国有企业；另一类是以社会效益为主导的公益型国有企业。针对不同定位的国有企业将实施不同的政策，从国有资产和资源的优化配置角度进行重新调整，推进国有企业与市场经济的深度融合，促进国有企业在经济效益与社会效益之间的有机统筹。

（二）管理更加现代

新时期的国有企业改革将在企业管理机制上更加趋于现代化，有效缓解以往政府管理过细、干扰企业自主运营的问题，使得国有企业的独立市场地位逐渐凸显出来。其中，职业经理人制度、市场化选聘运营管理人员、薪酬分配差异化以及分类分层管理都成为了国有企业改革的关键环节。随着各类管理要素陆续得以激发，国有企业在公司治理上将更加符合市场化经济的要求，现代化管理水平也将进一步提高。

（三）股权更加多样

新时期的国有企业改革将沿着“混合所有制”这一主线，使企业自身的“国有”特色得以淡化。在混合所有制的导向下，国有企业在市场化进程中，通过并购、重组等方式，使民资、外资、基金等多种类型的非国有资本更多地参与到国有企业改革中来，随着“混合制企业员工持股”的试点铺开，各种资本将齐聚一堂、相互促进，国有资本一家独大的局面将逐步得到改善，国有企业改革所带来的市场化效益也将更加广泛。

二、内部审计对于国有企业改革的意义

内部审计源于主体进行自我约束的内在需要，在职能上包括审查、评估和监督等多个方面。在国有企业改革的过程中，内部审计的意义在于：第一，审查国有企业在改革进程中是否履行了必要的经济责任，对改革中存在的弊端，特别是国有资产流失方面的风险是否进行了重点防范；第二，评估国有企业在改革进程中对政策、法律及规章的遵循情况，例如对国有资产的保护措施是否恰当，对资源和能源的利用是否有效，改革的阶段性结果与改革目标是否一致等，内部审计应作出公正客观的评价，并提出改善建议和意见；第三，监督国有企业在改革进程中是否存在弄虚作假、违法乱纪、以权谋私及侵吞国有资产等不良行为。

三、内部审计在国有企业改革中的作用

国有企业全面深化改革的大环境对内部审计提出了更多的要求，内部审计必须在改革过程中进一步加强审计执行力度，积极转变审计思维模式，真正服务于国有企业改革。具体来说，内部审计在国有企业改革中能够在以下三个方面发挥积极的作用。

（一）混合所有制的发展方面

国有企业在进行混合所有制改革的过程中，改制重组的事项会逐渐增多。内部审计要重点关注混合所有制改革是否符合企业的发展要求，例如重组过程是否经过民主决策、重组涉及资产是否经有效的价值评估，重组是否引入了合格的战略投资者等方面。通过开展内部审计活动全面保障国有企业改制重组的合理性、合法性及效益性，有效防范国有资产的流失。

（二）调整法人治理结构方面

在新一輪全面深化改革的大环境下，国有企业一方面要遵循中国特色社会主义的基本制度要求，另一方面要积极借鉴国际上通行的做法，努力构建权责清晰、产权明确、相互协调、有效制衡的法人治理模式，以适应国有企业市场化和国际化发展的要求。作为国有企业的内部审计，要不断审查组织机构的合法性、评估运营管理的规范性、监督权力配置的合理性，同时促进国有企业完善激励和约束机制。从这些方面出发，真正确立企业的法定代表人地位。

（三）完善运营预算制度方面

在国有资本的运营预算方面，国有企业的内部审计既要注重宏观目标，也需揭示微观问题，从根本上确保国家的重大决策得到贯彻执行。此外，在推动国有资本运营预算相关程序不断完善的同时，还要促进国有资本运营收益投向的合理化。在这一轮的国有企业改革过程中，国有经济布局和产业结构调整的压力正与日俱增，内部审计需要帮助国有企业及时地进行调整，真正发挥前瞻性作用。

四、改革背景下内部审计工作的新变化

我国正步入经济新常态发展阶段，经济增长由高速转为中高速发展，经济结构不断优化升级，经济驱动要素由投资驱动转向创新驱动。为了适应新常态，同时贯彻落实《关于深化国有企业改革的指导意见》的精神，国有企业的内部审计必须从多个方面着手引入新的变化。endprint

（一）明确审计职能定位

在现代企业治理架构中，内部审计作为有效治理的基石之一，应向审计委员会或董事会汇报。在目前国有企业的环境中，内部审计大多从属于高级管理人员，审计部门和人员的独立性难以保证，严重影响审计工作的质量。在国有企业改革背景下，内部审计的职能定位应进一步明确，可参照现代企业治理架构，内部审计直接向审计委员会或董事会汇报，并接受指导和管理。

（二）推动审计资源整合

在大型国有企业中，往往下设有许多分子公司和各类项目小组，在管理上普遍存在层级多、链条长、高度分散的特点。从审计资源的配套上来说，目前大部分国有企业均存在不同程度的不足，与繁重的审计任务之间的矛盾正日益突出。要解决这个问题，一方面国有企业需增加审计力量，吸纳更多领域的专业人才到审计队伍中，不断优化人员知识结构。另一方面则需要推动审计资源整合，例如针对国有企业的二级单位可以实行审计部门和监察部门联席办公，针对三级单位可以实行审计部门和监察部门合署办公，而对各类项目小组则可以通过派驻审计组或开展第三方审计等模式灵活处理，从而构建真正的大监督格局。

（三）改变审计工作重点

一直以来，国有企业的内部审计工作存在着浮于表面的问题，不能有效切合企业自身关注的重点，这是国有企业改革背景下内部审计需要重点改进的一项。具体来说，内部审计要坚持风险导向和问题导向，突出重大问题和关键领域，把工作重心真正转移到权力集中、资源聚集的环节上来，针对运营过程中的薄弱环节，及时发现问题，保障国有企业转型升级和管理提升。

（四）加强审计问题整改

目前，国有企业对于内部审计成果的应用存在不少问题。内部审计只发现问题而不督促整改那就是失职；如果督促了仍然得不到整改，那就是被审计单位管理人员的渎职。国有企业的改革要获得成功，离不开对自身问题的整改，内部审计必须加大对审计发现问题的跟踪力度，可以有针对性的建立起“问题清单”，落实具体的整改责任人，待整改完成后才能进行“问题销号”，同时对整改效果进行即时的跟踪审计，实现对审计成果的閉环管理，充分发挥内部审计在风险防范方面的作用，促进国有企业内部控制能力的提升。

（五）严控审计工作质量

国有企业改革需要内部审计良好的工作质量作为坚实的后盾，建立审计工作的评价指标，充分发挥约束和激励作用，是严控审计工作质量的重要方面。通过在审计项目中开展目标绩效考核制度，对积极创新审计工作，及时发现运营重大问题，有效维护企业利益的审计人员给予奖励；对违反职业审慎性，不能及时发现问题或发现问题没能及时报告和监督，给企业造成损失的审计人员要进行问责，从而在整体上督促审计人员勤勉尽责履职。

五、结语

国有企业的改革是一个长期且艰巨的过程，其中涉及的内容之多、范围之广，无形中增加了改革的难度。内部审计在国有企业改革中扮演着重要的角色，作为审计人员应围绕国有企业改革的核心内容进行积极探索，帮助国有企业形成既符合我国基本经济制度又能适应市场化发展要求的运营模式，同时也为国有企业的进一步发展奠定基础。

注释：

①“1+N”文件体系：《关于深化国有企业改革的指导意见》作为“1”，在国企改革中发挥引领作用；制定“N”个配套文件，强化各项改革之间的协同配合。

参考文献：

[1]龙婉青.新一轮改革背景下国有企业审计内容变革研究[J].财经界，2017（14）.

[2]刘宏.对国企改革背景下的审计发展的思考[J].商场现代化，2016（30）：121-122.

[3]陈宏立.国有企业内部审计工作改革探析——基于中国中铁审计工作改革[J].商业会计，2016（3）：60-61.

[4]孙颖，张强.深化改革环境下国有企业审计的新要求[J]，审计与理财，2015（10）：4-6.

（作者单位：中国石油技术开发公司）endprint