区域推进现代学校制度建设的调查与思考

张俊

建设现代学校制度需要理清三种关系：政府或教育主管部门和学校的关系、学校内部的管理关系、学校和社会的关系。在此，以江苏省如皋市为例，对学校制度建设的现状进行了调查分析，并就区域推进现代学校制度建设提出了几点思考，如扩大学校办学自主权、加强学校章程及配套制度建设、完善学校的内部治理结构、健全面向社会的开放办学机制、加强校长队伍建设等，为进一步推进区域教育发展提供了有效的实施策略。

一、基本情况

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。对于教育领域来说，就是推进教育治理体系和治理能力现代化发展，具体体现在依法治教，建立一整套紧密相连、相互协调的教育制度，当然还需具备执行这些制度的能力。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出“建设现代学校制度”的要求。教育部随后出台了《全面推进依法治校实施纲要》，对推进依法治校、建设现代学校制度提出了具体要求和实施策略。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》表明，对教育体制机制的改革势在必行。制度是人类追求秩序化的一种方式，而教育制度则决定着教育的活力，影响着教育的广度和深度。因此，无论是国家政策的要求，还是学校发展的需要，建设现代学校制度已成为教育改革发展的题中之意。

为此，如皋市申报了江苏省教育改革发展战略性与政策性研究课题“现代学校制度建设指标体系实证研究”，探索如何通过排除他律性因素的干扰，理顺外部制度环境；如何建构内部管理体系，建立符合区域特点和学校特色的管理制度和配套政策等，推动区域教育发展迈上新的台阶。

二、目的和意义

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出：要适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间的新型关系。可见，“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”是现代学校制度的核心，它具体体现在“法治、自主、民主、开放”四个方面。

现代学校制度建设具有重要的地位和价值。其一，建设现代学校制度是实现教育现代化的重要条件，是推进教育综合改革，完善教育治理体系的关键环节。其二，建设现代学校制度是全面推进依法治校，规范学校办学行为的必然选择。其三，建设现代学校制度有助于依法理顺政府和学校的关系，并在落实学校自主权的基础上实现管理的规范化，實现政府依法行政、学校依法办学、社会依法参与。其四，建设现代学校制度有助于利用法律手段，调整、解决学校改革和发展中出现的问题，维护学校和师生员工的合法权益。

三、调查内容、对象和方法及情况分析

1.调查内容、对象和方法

2015年上半年，如皋市以“建设现代学校制度”“学校治理结构”“学校章程及配套制度建设”“学校发展哲学及培养目标”等内容为主题，分别对校级领导、中层干部、教师进行了问卷调查。此次调查共发放问卷336份，回收332份，回收率为98.8%。同时，如皋市教育局的相关人员还对校级领导、中层干部、教师、社区及家长代表进行了访谈，通过统计分析，形成了有建设性的报告。

2.调查情况分析

建设现代学校制度，需要理清三种关系，或者说确立三种各方都应遵守的规则。这三种关系是：政府或教育主管部门与学校的关系、学校内部的管理关系、学校和社会的关系。调查结果表明，政府或教育主管部门、学校、社会的关系不仅需要进一步理顺，还与现代学校制度建设要求有一定的距离。学校决策过程简单化、经验化，民主监督机制失效，社会与家长没有真正参与学校管理等问题，制约了现代学校制度的建设，也影响了学校整体办学品质的提高。当前，在学校管理中主要存在以下问题。

一是关于政府与学校的关系问题。简政放权，进一步扩大了学校的办学自主权，这是当前教育改革的方向。但仍有很多人认为，“学校自主权有限”“校长过分依赖主管部门”等，成为当下学校管理制度存在的主要问题。长期以来，政府与学校的关系，主要在纵向的政府层级做了部分调整，比如义务教育投入保障的责任等。而在横向的政府部门之间，相关的调整却较少，比如与教育部门关系紧密的财政、人社等部门，相关职权的调整却很少涉及。2014年，教育部发布了《义务教育学校管理标准（试行）》，对义务教育学校的教育教学和管理工作提出了具体要求，但对学校的权责规定仍不够全面、具体，有两种情况反映在实际管理中。其一，上级部门对学校的管理有些是过于刚性的，使学校的自主性难以充分发挥；其二，学校在某些方面过于自主，缺乏必要的约束和制约。部分受访者认为，简政放权成为行政管理改革的必然，但上级部门对学校如何简政放权，还缺少可操作的具体要求。

二是关于学校内部治理的问题。目前，如皋市中小学主要实行“校长负责制”。该负责制包括“校长全面负责，党组织保证监督，教职工民主参与”，这是在改进原有党支部领导下的校长分工负责制的基础上形成的。在调查中发现，部分学校校长缺乏民主意识，对教职工、学生、学生家长和社区服务的意识相对薄弱，决策权力过分集中于主要负责人，教职工很少参与学校的管理工作。同时，决策过程常常流于简单化、经验化，其有效性、指导力都需要加强。且不少学校沿用传统的金字塔式管理方式，在结构上虽然层次较多，但在管理职能上有交叉与重叠，容易造成管理手段上的高集权，以及管理效益不高等问题。当然，如皋市也有很多学校主动探索级部制等扁平式管理形式，减少中间环节，促进管理更加简洁、高效。而且部分学校还成立了由学校管理干部、教师代表、社区和家长代表等组成的“校务委员会”，参与和监督学校管理，协调相关事宜，维护学生权益。但校务委员会的内涵和职能、常态运行机制，以及与其他校内组织的关系等，均没有统一规定，有待进一步明确。endprint

三是关于社区、家长参与学校管理的问题。在调查和访谈中，有约70%的人认为，学校管理目前仍处于比较封闭的状态，社区、家长委员会等参与办学的时机仍不成熟。也有受访者认为，家长委员会主要是协调解决学生具体问题的机构，并没有真正参与到学校管理中。目前，如皋市各中小学均建立了家长委员会，但家长委员会自主、独立的意识相对薄弱，成员的素质和积极性也不高，结构比较松散，常态的工作机制需要进一步优化。学校与社区、家长之间关系的建立，需要进一步加强，即由协调解决相关学生事宜，到参与素质教育实施、课程改革、学校内部评价制度等学校管理的多个方面，从而实现从社区、家长对学校的单向支持，到双向相互促进转型。调查中还发现，如皋市也有不少学校开放办学的意识较强，这些学校主动争取社区、家长的支持，向社区开放学校的教育资源，实现了学校与社区共存共赢。比如，如皋师范学校附属小学开设的家长素养课程，让家长走进学校、走进课堂，共同参与学校的课程建设。

四、思考与建议

基于调查结果，再结合如皋市的实际情况可以得出启示：建设现代学校制度，关键是要加强制度創新，理顺学校内外部关系，促进教育事业科学发展。当然，制度创新的过程不可能一蹴而就，必须从区域实际出发，并结合不同学段、不同类型学校的发展基础、学校特色、制度现状及外部环境等，研究和制订现代学校制度建设的策略、途径与方法。为此，笔者提出以下几点思考与建议。

1.在加强政府统筹的同时，扩大学校办学自主权

政府和学校的关系，是现代学校制度建设不可回避的问题。一方面，对于基础教育，尤其是义务教育来说，政府在现代学校制度建设中处于主导地位。新修订的《义务教育法》规定，“各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件”“县级人民政府的教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动”“县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费”。可以看出，构建新型政校关系，必须加强政府统筹，合理配置经费、师资等各类教育资源，充分发挥政府的调控职能，保障教育均衡发展，促进教育公平。

另一方面，学校的办学主体地位必须有效落实。作为区域教育管理部门，在积极争取政府支持、深化教育管理宏观体制改革、扩大学校办学自主权的同时，更要提升学校的自主发展意识和依法办学的能力。具体而言，学校办学自主权主要包括四个方面。其一，财政自主，即在教育管理部门的指导和监督下，学校能够实现财政预算自主；其二，人事自主，即学校对于教职工有一定的自主管理权；其三，课程自主，即在认真实施国家课程的基础上，能根据自身的培养目标，自主开发校本课程；其四，发展自主，即学校能根据章程，自主确定本校的发展愿景，制订并实施本校的发展规划。

2.加强学校章程和配套制度建设，促进学校自主管理

在依法治校的背景下，学校章程是学校的“宪法”，按照章程自主管理是现代学校管理制度的核心。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”大到一个国家的根本制度，小到一个方面、一个部门的制度，无不如此。因此，加强学校章程及制度建设，是建设现代学校制度的基础。

首先，在章程的制订形式上，要保证参与制订和修改章程的主体多元化。制订学校章程，必须充分考虑学校各个利益群体的诉求，以便凝聚力量、形成共识。这些利益群体包括学校管理人员、教师、学生，甚至家长和社区等。同时，还可邀请法律专家、上级主管部门及相关部门参与，保证学校章程的合法性和文本的规范性。

其次，在章程的具体内容上，要充分体现学校特色。章程不能千篇一律，必须适合本校的发展需要，体现特色，包括学校发展目标、课程实施、管理制度等。

最后，在章程的实施上，要注重将管理制度的“刚性”和以人为本的“柔性”进行有机结合。学校章程的实施要具有刚性，要确保制度之内人人平等，制度之外没有例外；更要体现以人为本的管理理念，通过激励的方式，促进广大师生将内心的认同感和尊崇感，转化为按章办事的自觉性。

3.完善学校内部治理结构，健全民主管理机制

目前，中小学实行的校长负责制本身具有权力制衡的功能。校长对教育教学管理、学校内部分配等行政事务具有领导权与决策权；党组织拥有对校长行使监督的权力，校长在涉及学校发展等重大决策上，要听取党组织的意见；教代会不能流于形式，必须真正作为独立的机构，参与学校的管理，保障教师的合法利益。校长、党组织、教代会三方责权明确、各司其职，有利于理顺学校内部的关系。

校长要进一步强化民主管理的理念，按照共同治理的原则和要求，充分发挥党组织、教代会等组织的管理与监督作用。同时，建立的校务委员会也有利于促进学校民主管理、科学决策，对于优化学校内部治理结构具有积极的作用。《全面推进依法治校实施纲要》中还明确指出：中小学要健全校长负责制，建立有教师、学生及家长代表参加的校务委员会，完善民主决策程序。但对于校务委员会的构成、工作方式以及职能定位等，需要在实践中形成科学有效的制度体系。

4.健全面向社会开放的办学机制，让学校融通社会

现代学校制度建设要求学校必须改变封闭办学的状态，调动社会力量，注重社会参与，加强与社区、家长的互动，形成社会有序参与、各方合力推进的格局。

对于教育管理部门而言，要从制度建设的角度吸引社会力量有序参与学校办学。其一，监督评价，即构建社会力量对学校和校长的评价机制；其二，决策咨询，即引入社会贤达对教育重大决策提供参考；其三，促进发展，即吸纳社会资源参与学校的发展、管理和监督。

对于学校而言，则要加强学校与家庭、社区的积极互动。一方面，要充分开发社区和家庭的人力、物力、财力资源，为学校、家长和学生服务，以提高家庭教育、社会教育和学校教育的质量。另一方面，要加强“社区委员会”“家长委员会”等组织的建设，建立健全工作机制，使社区或家长代表能够充分参与到学校的管理中。

5.加强校长队伍建设，提升现代学校管理能力

现代学校制度建设，对校长提出了更高的要求。在建设现代学校制度的过程中，校长不能仅成为上级教育主管部门的指令传达者和执行者，而必须面对挑战、积极改革，成为实现学校办学目标的领导者、学校治理结构和制度体系的完善者、教师专业成长的支持者，以及实施开放办学的促进者等。可见，校长在现代学校制度建设中发挥着引领作用。具有开放的教育视野、先进的教育理念、民主的管理智慧，以及勇于创新的开拓精神等，这些都是校长必备的素质。对于教育行政部门而言，优化校长队伍结构，加强校长培训，实施校长工作绩效的多元评价，强化引导激励导向等，都是校长队伍建设的必经之路。

（责任编辑 张慧籽）endprint