贫困地区农村中小学优化布局研究

黄东升　赵亮

[摘 要]贫困地区农村中小学存在布局结构的不合理问题。随着“全面二孩”时代的到来和精准扶贫战略的实施，如何优化农村中小学布局、满足农村多元化的教育需求成为当务之急。农村中小学的优化布局应当结合实际制定布局调整标准、构建多元主体参与决策机制、加大农村教育资金投入力度、大力培养农村中小学全科教师、有效盘活农村闲置教育资源，努力推进城乡义务教育均衡发展，为精准脱贫奠定基础。

[关键词]贫困地区；农村中小学；优化布局

学校的布局调整是一个动态过程，与经济社会发展和人口结构变化相适应。从2001年国务院出台《关于基础教育改革与发展的决定》开始，我国农村中小学掀起了为期10年的“撤点并校”热潮，直到2012年国务院办公厅发布《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，“撤点并校”才得以紧急刹车。“撤点并校”的实施，一定程度上“促进了教育资源的合理配置，提高了农村学校的规模效益，促进了区域内教育的均衡发展，提高了农村学校的教育质量[1]”，但同时引发的诸多“后遗症”影响至今，阻碍了农村教育的健康发展。随着“全面二孩”时代的到来和精准扶贫战略的实施，如何优化农村中小学布局、满足农村多元化的教育需求成为当务之急。

一、贫困地区农村中小学布局调整的“后遗症”

广西百色市是老一辈革命家发动百色起义、创建红七军的革命老区，属于国家14个集中连片特困地区之一，是实施精准扶贫战略的主战场之一。百色革命老区下辖12个县（市、区），总人口近400万，集老、少、边、山、穷、库于一体。2017年8月，课题组就百色革命老区农村中小学的布局调整情况进行了调研，调研的重点是：在经历了10年的“撤点并校”后，目前的贫困地区农村中小学布局结构如何、出现了什么问题等。课题组采用随机分层抽样法，先抽取4个县级行政区，再抽取其中的8个乡镇进行调研，主要调研对象是农村中小学校长和教师、家长、计生部门等，同时对其中的3位教育局局长进行了访谈。因此，调研的结论具有一定的代表性和说服力。

1.农村中小学数量明显减少

在被调研的8个乡镇中，2001年每个乡镇都设有一所初中，但在“撤点并校”时期有6所被陆续关停，师生分流到附近乡镇或城区。8个乡镇共有73个行政村，2001年有农村小学73所，教学点362个，而目前只有27所农村小学，教学点56个，既无农村小学也无教学点的行政村达到31个，中小学大量减少的现象主要集中在2012年之前，近年来也有部分学校被撤并。

2.农村学生上学难问题突出

贫困地区农村大多山高路远，交通不便，所调研地区的农村中小学均没有配备相应的校车，在学校被撤并后，学生只能走读或到寄宿制学校就读。走读需要起早贪黑、翻山越岭，学生上学的路程和时间均大幅增加。而在寄宿制学校，大部分学生每个星期才能回一次家，学生成为“二次留守儿童”。上学难、上学远导致的厌学、辍学、安全等问题较为突出。

3.农村教师的工作满意度低

对农村中小学教师的调研发现，教师的工作满意度并不高：一是教师工作压力大，大多身兼数门课程，既是老师又当保姆，且安全责任重大；二是职业认同低，职称评定名额有限，参加培训机会少，荣誉获取不容易，他们认為是“弱势群体”，日益被边缘化；三是成就感不强，由于成绩优秀且家庭条件较好的学生大多往外就读，剩下的主要是成绩不理想的学生和留守儿童，增加了管理难度，在现行的教育评价机制下，农村教师的工作成就感逐渐弱化。

4.农村的教育质量堪忧

课题组调研发现，农村教师的外流倾向较为严重，尤其是年轻教师，为解决婚姻问题、改变工作环境等，更希望通过报考公务员、工作调动等方式“逃离”农村。近年来，随着城镇化进程加快，城区学校不断扩容，很多地方不得不从农村抽调大量的优秀教师，而优秀教师的大量减少导致农村的教育质量进一步下降，可以说，教师流失对农村的教育质量是“伤筋动骨”的事情。

5.农村闲置教育资源盘活难

由于“撤点并校”，农村出现了大量“空壳”学校，原有的教育资源大量闲置，但因产权不清、管理不善等原因，盘活起来面临诸多困境。结果不是杂草丛生，就是校舍沦为猪舍、运动场成了晒谷场，曾经的“乡村最美建筑”和“乡村文化中心”只能成为童年的记忆，令人唏嘘。那些因学生流失而形成的“麻雀学校”也有较多的教育资源被闲置，无法发挥其应有价值。

二、贫困地区农村中小学优化布局的主要动因

“学校布局结构的调整，意味着教育资源诸要素的重新分配和优化整合[2]”，从供给侧结构性改革的视角来看，这是解决农村义务教育现存问题的逻辑起点，也是促进城乡义务教育均衡发展的现实起点。当前，贫困地区农村中小学的优化布局主要基于以下两个方面。

1.“全面二孩”对农村中小学优化布局提出新要求

党的十八届五中全会提出了“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”，标志着我国进入了“全面二孩”时代，“势必引起我国出生人口的变动，进而影响未来入学人数和在校学生规模[3]”。在广大农村地区，“传宗接代”“养儿防老”的观念根深蒂固，其生育率长期高于城市。课题组在调研中发现，农民对生育二孩的意愿日益强烈。当地计生部门提供的数据显示，近两年来，新生儿数量明显高于“单独二孩”时期，有些家庭的孩子超过两个。在未来几年，学龄人口的增加必然要求扩大教育服务的供给，同时，人们开始不仅仅满足于“有学上”，而要求“上好学”，对教育的需求呈现多元化，重新配置教育资源势在必行。由于“撤点并校”致使农村中小学校数量减少、规模缩小，加大了农村教育资源的供求矛盾，使农村中小学布局调整和教育资源供给的问题日益突出，这就需要做好农村中小学的布局规划，为新增学龄人口预留足额的学位，以确保农村义务教育的可持续发展。

2.精准扶贫战略的实施需要优化农村中小学布局endprint

习近平总书记强调：“扶贫必扶智。让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。”总书记的扶贫新论断为农村教育扶贫脱贫指明了方向。当前，贫困地区农村是我国扶贫攻坚的主战场，其中，优化农村中小学布局、让农村孩子接受优质教育是精准扶贫的基础性工程。从教育的扶贫功能来看，只有通过教育，才能转变贫困群众“等靠要”“读书无用论”等落后思想观念，增强贫困群众摆脱困境的斗志和信心，提高贫困群众致富奔小康的能力和智慧，从而彻底拔除穷根、消除贫困。从精准扶贫的效果来看，2020年，我国将全面建成小康社会，当广大农村摆脱了贫困，农民外流的数量就会逐步减少，回流农村建设美丽家乡则日益增多，学龄人口的增长速度随之加快，这就需要加强农村中小学的优化布局，加大教育资源的供给力度和优化配置。

三、贫困地区农村中小学优化布局的基本路径

农村中小学的优化布局并非简单的“撤点并校”行为，而是一个系统工程，涉及教育改革的价值选择、政策体系、资源配置等核心问题，因此，需要立体构建优化布局的基本路径，才能满足人们多元优质的教育需求。

1.结合实际制定布局调整标准

布局调整标准就是学校撤并标准，而“学校撤并标准是决定某所学校保留或关闭的依据和评判指标，它不但蕴含技术标准，更包含重要的价值选择”[4]。因此，不能为了减轻财政负担，追求规模办学而盲目实行“一刀切”，而是要在深入调研和总结经验教训的基础上，坚持“公平优先、兼顾效率”的原则，结合贫困地区的地理环境、交通状况、人口结构等实际情况来制定布局调整标准。贫困地区农村中小学布局调整标准的设置要体现多元化，具有建构性，具体包括：学生的学业成绩；学校的教育质量；学生上学的安全性；交通的便捷性；生均教育成本；办学的规模；服务的人口；教学设施的使用状况；学校对农村的价值等。在布局调整的决策程序上，决策者应对多元标准分别打分，并进行综合评价，才能决定学校的去留或恢复重建。

2.构建多元主体参与的决策机制

农村中小学的布局调整关系到多方面的利益，而在以往的学校撤并过程中，主要是政府单方的行政行为，教师、家长、学生等作为重要的利益相关者却常常被忽视，他们的参与率低、沟通受阻，甚至往往是最后的知情者，所以，他们的满意度也最低。在教育这个最具民本意蕴的领域中，以往这种忽视民众诉求的做法显然不科学也不符合情理。因此，政府要转变职能，构建多元利益主体参与的决策机制，拓宽民众的利益表达渠道，彰显弱势群体的利益诉求，让教师、家长、学生等主体有更多的知情权和参与权。同时，在布局调整的程序上，要体现其公正性。公正的布局调整程序应包括以下几个环节：“收集与分析学校运营事实、研究与制定学校撤并标准、讨论与决定学校撤并名单、告知与公布师生调转计划、评估与处置学校空闲资产[5]”。从某种意义上说，公正的程序产生于多元主体的参与、互动与博弈之中，它能够保障学校布局调整的科学性和民主性，避免政府盲目的行政行为。

3.加大农村教育资金投入力度

针对农村教育投入不合理问题，要进一步优化教育支出结构，建议由省级教育和财政部门统筹安排各级教育专项资金，通过财政转移支付方式保障投入的精准度，设立农村义务教育建设专项资金，加大投入的倾斜度。资金主要投入以下几个方面：一是用于改善贫困地区农村学校的食堂、宿舍、运动场所等基础设施建设；二是用于贫困地区农村义务教育的信息化建设，使农村师生能够共享现代化的教育资源；三是用于增加农村教师的工资支出，通过改变传统的师生比编制供给，“以农村学校为单位审核教师编制，以实际教育教学需求为标准核定教师数量[6]”，合理配置寄宿制学校的工勤岗位和农村小学、教学点的音体美教师；四是用于改善农村教师的工作和生活条件，加大教师周转房建设力度，让农村教师住有所居，进而安居乐教。

4.大力培养农村中小学全科教师

“振兴民族的希望在教育，振兴教育的希望在教师”，教师在教育发展中的决定性作用不言而喻。农村教师的配置问题是农村中小学优化布局的重要环节，虽然近年来国家和部分省（市、区）通过免费师范生专项计划培养了大量的教师，各地也以“特岗教师”等形式招聘了大量的教师，一定程度上缓解了农村中小学的“教师荒”问题，但还面临着年轻教师留不住、优秀教师被抽调、留守教师兼课多等现实困境，这不仅关系到教师的配置问题，更关系到农村的教育质量问题。根据“全面二孩”时代的学龄人口增长预测，以及贫困地区农村精准扶贫的战略要求，农村学校教师缺口仍然很大，需要大力培养农村中小学全科教师。为此，要建立由省级教育行政部门统筹规划，高等师范院校负责培养，县级教育、人力资源与社会保障等部门通力协调，以农村中小学为实践实习基地的农村中小学全科教师培养体系，打造一支“下得去、留得住、教得好”的农村中小学全科教师队伍。

5.有效盘活农村闲置教育资源

闲置教育资源主要包括学校的校舍、教学设施、教学用地等。由于历史的原因，很多农村小学和教学点的教学用地属于农村的集体土地，而校舍、教学设施则是国家投入建设，属于国有资产，要处置起来就会面临着产权不清的问题，这就增加了盘活的难度。为此，建议由县级人民政府统一领导，组织教育、国土、村委会等相关部门协商解决，对于固定资产要“在明晰产权的基础上整合置换，或通过作价转让、拍卖等方式进行资产盘活，所得资金全部用于学校建设[7]”；对于移动资产的盘活，则可以调配补充到其他学校。如此有效盘活农村闲置教育资源，不仅可以提高资源利用率，而且可以增加用于农村学校建设的投入。

总之，没有农村教育的真正“脱贫”，就谈不上农村真正的精准脱贫，各级政府要把农村中小学优化布局纳入当前的精准扶贫战略和乡村振兴战略中，把农村教育扶贫作为先导性的民生工程，努力推进城乡义务教育均衡发展。

参考文献

[1]范先佐，郭清扬.我国农村中小学布局调整的成效、问题及对策——基于中西部地区6省区的调查与分析[J].教育研究，2009（1）：31-38.

[2]马佳宏，王贤.城市中小学布局结构调整问题探讨——以桂林市为例[J].教育发展研究，2008（21）：52-56.

[3]李玲，杨顺光.“全面二孩”政策与义务教育战略规划——基于未来20年义务教育学龄人口的预测[J].教育研究，2016（7）：22-31.

[4]雷萬鹏.义务教育学校布局调整——研究进展与难题破解[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2014（5）：147-154.

[5]邬志辉.农村学校撤并决策的程序公正问题探讨[J].湖南师范大学教育科学学报，2010（6）：5-11.

[6]袁桂林.农村教师队伍建设需要补偿政策[N].光明日报，2014-4-29.

[7]张爱萍.关于山西省贫困地区农村教育发展问题的思考[J].教育理论于实践，2017（1）：22-28.

（责任编辑 张慧籽）endprint