供给侧改革背景下地方政府债务风险防范策略研究

徐婷婷

（中共六安市委党校，安徽 六安 237000）

近几年来，随着我国经济发展思路逐渐由需求管理为主过渡到以供给管理为主，供给侧结构性改革在传统产业、农业、服务业等各领域深入推进，“三去一降一补”五大任务取得阶段性的成效。国家金融与发展实验室研究报告显示，2017年居民、非金融企业和政府部门的宏观杠杆率达到242.1%，同比上升了2.3%，相较于2008年后一段时期内宏观杠杆率迅速攀升的趋势，宏观杠杆率得到一定控制。根据国家统计局和财政部的数据，截至2017年末，全国政府债务余额为29.95万亿元，政府债务的负债率（债务余额/GDP）为36.2%，低于欧盟60%的警戒线。全国地方政府债务余额为16.47万亿元，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为70.58%，也低于国际货币基金组织90%—150%的控制标准参考值。总体来看，目前地方政府债务风险尚可控，但这是针对显性债务而言的，更大的风险在于地方政府隐性债务。隐性债务很难进行精确统计，根据不同中介机构的预测结果，隐性债务的规模甚至数倍于显性债务。地方政府债务风险的防范和化解势在必行，地方政府债务去杠杆是有效控制宏观杠杆率的必然要求，是打赢防范化解重大风险攻坚战的迫切需要，也是供给侧结构性改革的深入推进和宏观经济稳定发展的重要保障。

1 我国地方政府债务风险的概况

1.1 地方政府债务风险的研究

地方政府债务指地方政府为了维持地方经济发展和财力运转所需要举借的债务，既包括负有直接偿还责任的显性债务（如地方政府债券），也包括负有担保责任或是道义责任的隐性债务。近些年来地方政府债务成为国内宏观经济领域的研究热点，在对地方政府债务风险原因的阐述上，朱之鑫等指出地方政府债务风险的形成固然有很多方面的原因，但从整体上来说，这些原因可以被概括为两个方面，一是体制机制性因素的制约，二是宏观经济政策的影响[1]。殷梦认为地方政府债务风险取决于经济体制、财政体制和政治体制三方面的原因[2]。娄译文指出地方政府的债务风险不仅和地方政府的风险预警和评估机制有关，还与地方政府的信息管理、地方政府债券发行等有关[3]。在防范和化解地方政府债务风险方面，不少学者提出了对策和建议。其中，徐进前指出政府债务风险的防范必须从地方政府债务需求和地方政府债务供给两个方面着手，吸纳国际先进经验规范加强地方政府债务管理，建立地方政府债务偿还准备金制度[4]。梁朋指出要从发展理念和政绩观的树立、监管制度的完善、属地管理责任的落实等方面寻求化解地方政府债务风险的思路[5]。

1.2 地方政府债务风险的特征

1.2.1 地方政府债务总体规模较大

2008年金融危机的爆发使得我国经济发展受到了沉重的冲击。面对经济下行的趋势，政府从需求管理的角度，通过财政政策和货币政策双重作用振兴国民经济，我国地方政府的债务规模也随之剧增。2008年地方政府债务余额5.48万亿元，到2013年时地方政府债务余额已经上升至17.89万亿元。2014年10月国务院出台《关于加强地方政府债务管理的意见》（43号文），对地方政府的融资模式进行了限制，并指出中央政府对地方政府的债务坚持不救助的原则。2017年末，我国地方政府债务余额为16.47万亿元。相对于地方政府财力而言，地方政府债务总体规模仍然较大，债务的隐性化趋势越来越明显。

1.2.2 地方政府债务结构存在缺陷

地方政府债务风险不仅仅体现在债务总体规模较大，还体现在债务结构存在一定缺陷。一是债务期限结构相对集中，地方政府近些年来在城镇化进程和基础设施的建设方面投入了大量的资金，但这些项目的回收期限往往很长且回报率较低，投资项目所依赖的资金投入大多来源于商业银行的贷款，且多为短期银行贷款，还款期限较为集中。这种债务期限结构上的缺陷可能导致地方政府在未来一定时期内面临着巨额的还款付息的压力，陷入流动性风险甚至是偿付风险[6]。二是部分举债主体负担较重，从2013年全国地方政府债务审计结果可以看出，在全国地方政府债务总规模中，省级、市级、县级地方政府占比分别为29.03%、40.75%和28.18%。市一级政府债务规模最大，在不能独立发行地方政府债券和财权收入有限的的情况下，市一级政府只能靠省一级政府代为发行债券，或者通过期限较长、收益较低的项目收益来偿还债务，因而存在一定的偿债压力[7]。

1.2.3 地方政府债务透明度有限

在我国地方政府财务报告制度下，地方政府需要实施债务公开制度，定期如实公开投资项目的运转情况和政府债务信息。但除2010年和2013年对外公布全国地方政府债务审计结果外，其他年度地方政府债务公开的信息透明度有限，这也给风险预警和风险评估带来困难。就地方政府来说，有的政府官员可能也只对当地政府债务规模有模糊的认识，对债务率、偿债率状况、风险的评估、资金的用途、还款的来源等缺乏确切的把握。除此之外，大量隐性债务的存在也增加了地方政府债务信息公开的难度。这些隐性债务往往没有被纳入地方财政预算，但是地方政府对这一部分的债务是负有偿还责任的。隐性债务范围大、形式多、风险高，成为防范化解系统性金融风险中最难啃的骨头之一，如果处理不当，很有可能引发大概率的“灰犀牛”事件，影响金融稳定和社会发展。

1.2.4 土地财政加大地方政府债务风险

我们通常用地方政府的债务余额和地方财力的比值来衡量地方政府债务率。国有土地使用权出让收入就是地方财力的重要构成部分。财政部数据显示，2016年全国国有土地使用权出让收入37457亿元，2017年全国国有土地使用权出让收入52059亿元，同比增长40.7%。许多地方政府通过出让土地，或者征收与土地有关的税收收入来支撑地方投资项目的兴建和基础设施的发展，地方财政对土地出让收入的依赖性较高。部分地方政府为了维持地方财政运转需要，释放了大量的用地指标，加剧房地产市场的泡沫化现象，房价的上涨继续推动了地价的上涨，地价的上涨又刺激了地方政府继续通过出让土地获得收入[3]。然而，由于土地资源的稀缺性和房地产市场的周期性变化，以“卖地”来缓解短期债务压力的发展模式是不可持续的。防范和化解地方政府债务风险，必须优化土地供应机制，从源头上规划好、控制好，防止新的一轮库存卷土重来。

2 我国地方政府债务风险的成因

2.1 分税制改革后地方政府财力有所下降

分税制改革前，全国财政收入的绝大部分都属于地方财政收入，中央财政往往缺乏调节地方财政的财权和财力。1994年全国上下推行分税制改革，这极大程度地改变了中央和地方财力对比，但财政支出责任的划分并没有相应的调整，地方政府在有限的财政收入下要承担巨额的财政支出任务，资金缺口越来越明显。分税制改革后，财政收入逐步向中央财政集中，到2017年中央一般公共预算收入占全国一般公共预算收入的比重已上升到47%。与此同时，2017年地方一般公共预算支出所占全国一般公共预算支出比重已经上升到85.3%。财政收入有限的地方政府无力承担城镇化背后的公共基础设施建设和城市总体发展规划所需要的项目资金。2016年5月1日起营改增试点在全国范围开展，作为地方财政最大收入来源的营业税停止征收，地方政府财力更显窘迫。

2.2 财力落后的地方政府债券偿付压力大

在我国，地方政府债券具体分为两种：一种是财政部代理地方政府发债，一种是地方政府直接发债。1995年《预算法》规定，地方政府不得通过发行债券的形式进行融资。2009年，在积极的财政政策的驱动下，我国才逐步放开对地方政府发债的限制。2015年1月起最新版《中华人民共和国预算法》正式实施，明确规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”这不仅从法律上赋予了地方政府发行债券的权利，也进一步拓宽了地方政府融资的渠道[8]。2017年全国发行地方政府债券43581亿元，地方政府债券融资占政府债务总额的比重已上升至26.4%。2018年5月财政部发布《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（61号文），61号文在地方债“借新还旧”、地方债期限、单期规模和发行进度等方面的管控有所放松，“借新还旧”的放开为化解地方政府存量债务赢得了更多的时间，大大减轻了地方政府的短期偿债压力，但财政实力不足的地区或因过度依赖“借新还旧”，在以新债还旧债的过程中累计巨额的债务利息负担[9]。

2.3 部分地方政府举债行为不够规范

随着国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）的出台和新《预算法》的执行，加强地方政府的债务管理已经成为宏观经济发展的重要任务。2015年至今，为了进一步增强地方政府债务管理的实效性，财政部陆续出台了一系列关于地方政府债务风险管理的细化要求。在“去杠杆”取得一定成效的同时，我们也注意到部分地方政府举债行为还不够规范。其中最突出的表现在一些地方政府通过PPP模式“冒进”举债，在实际操作过程中忽视“用于PPP项目的预算支出不得超出一般公共预算支出10%”的规定”[10]，把PPP模式当作是减轻地方财政压力的重要手段。这种方式虽然缓解了现阶段财政压力，但未来随着大量PPP项目建成并进入回购期，地方政府的债务压力会进一步加剧。除此之外，还有一些地方政府通过政府购买服务的形式来建设工程项目，或通过政府投资基金等方式进行变相的融资，这些做法都导致了地方政府的隐性债务逐年增加，必须要加大监管和整顿的力度。

2.4 地方政府考核机制较为单一

我国地方政府债务规模的增加和债务风险的加大还有一个重要的原因就是地方政府考核机制较为单一。地区生产总值的提升和地区经济快速增长成为衡量地方政府政绩的重要指标。在过去需求管理的背景下，经济发展的落脚点在于经济总量的增加，部分政府官员为追求GDP的迅速增加，在各式“政绩工程”上投入大量的人力、物力和财力，推动了地方经济的发展，但也不乏重复投资、过度投资的现象，有的“政绩工程”不完全符合经济和社会发展需要，造成了资源和财富的浪费。为了遵循这种地方政府政绩考核模式，地方政府只能通过借债满足发展需要，不断陷入“以新债还旧债”的深渊，由此给地方政府债务问题埋下了隐患。

3 供给侧改革背景下地方政府债务风险防范策略研究

3.1 深化财税体制改革，完善财权事权分配制度

地方政府债务风险固然有其主观的因素，但从客观上来看主要是因为长期的财权和事权不匹配，地方财政压力日益加大。一方面，要进一步理清中央和地方之间的关系，合理平衡中央和地方之间的财权和事权关系，中央可加大对基层政府和落后地区的扶持力度，以增加转移支付和税收返还的方式，缓解地方政府的债务压力；另一方面，要进一步深化财税体制改革，提高地方政府对财权的把握力度[5]。例如，将部分归地方支配使用的共享税列入地方税的范畴，由此可以解决地方专享税税种数量不足的问题，为充实地方财力提供了现实途径。在中央和地方共享税的分配上，要兼顾中央与地方的利益，逐渐形成以共享税为主、地方专享税为辅的地方财政收入体系。未来，随着国税和地税机构的合并，共享税的规模会越来越大、税种也会越来越多，如果增值税、所得税等税种能够纳入到共享税制的建设中，将在极大程度上增强地方政府的财政实力，为地方政府债务风险的化解开辟新的路径。

3.2 规范地方政府债券市场发展，强化市场约束和风险控制

对于地方政府的债券市场未来发展来说，政府要做的不是限制其融资融券，而是规范和完善地方政府债券市场的发展。具体而言：一是要建立法律保障机制，对于地方政府发行债券所涉及到的各类事项以法律的形式加以规定，例如可以制定一部合乎财政体制发展需要的《地方政府债券法》。二是要加强市场约束和债券风险的管控。为防止信息不对称引导投资者的利益受损，应当进一步明确一般债券、专项债券和项目收益专项债券信息披露要点，进一步加强对地方政府资产和债务信息的披露力度，地方政府不得通过“指导投标”“商定利率”等方式干预地方政府债券发行定价。引入第三方机构对地方政府债券的信用状况进行有效评估，建立地方政府债券信用评级评价体系，进而加强对地方政府债务风险的管控[2]。

3.3 建立健全地方政府债务风险预警和监管机制

供给侧改革背景下的“去杠杆”是一个中长期的任务，不能指望杠杆率在短期迅速回落。地方政府债务率的降低和债务风险的化解也是一个长期的任务，加强地方政府债务管理必须要完善地方政府债务风险预警机制，对地方政府的债务进行有效地监管。具体而言：一是要建立完善的地方政府债务风险预警机制，编制地方政府资产负债表，引入衡量地方政府财力和债务现状的指标，如地方政府债务负担率、债务率、偿债率和资产负债率等，对指标含义进行规范地解释，并制定符合我国国情的参考标准和警戒线。审计部门对地方政府债务状况进行追踪调查，一旦地方政府出现债务危机，立即组织专业人员实施债务危机解决方案[11]。二是要加强对地方政府债务风险的监管，将地方政府债务纳入到预算管理，并定期将地方政府债务情况向公众公开，主动接受社会公众的监督。对于一些超越地方政府财力现状和地方经济发展需要的举债行为要予以严格控制，对于一些变相举债造成地方政府债务风险加剧的行为要予以终身问责，追究相关当事人的责任。

3.4 以政绩考核体系变革引领地方经济高质量发展

从制度层面来说，要想抑制地方政府债务规模的增加和债务风险的加剧必须要改变单一的地方政府政绩考核体系，不再是单纯以GDP这一指标来判断地方政府的政绩和地区经济发展状况。改革地方政府政绩考核体系，必须在以下两点下足功夫：一是围绕高质量发展要求设置科学的政绩考核指标。供给侧结构性改革最终的目的是推动经济高质量发展，高质量发展又涵盖了城乡发展、基础设施、民生建设和生态环境保护等多方面的内容，因而政府政绩考核不仅要包括地区生产总值、固定资产投资、财政收入等硬性指标，还要涵盖科技创新、区域发展、环境保护和民生建设等多方面的内容，使得政绩考核指标的设置覆盖到全面建成小康社会和建设社会主义现代化强国的方方面面。例如，不少地区已经将地方政府债务风险防范和应对列入到考核范围，地方官员不但要对其任职期间出现的地方政府债务风险事件负直接责任，而且其个人的提拔和重用也受到限制。二是要对地方政府政绩进行辩证分析。既要看到地方政府在经济发展方面取得的成绩，又要看到为实现快速发展所付出的代价；既要看到基础设施的投入和项目投资的作用，又要看到为防范和化解地方政府债务风险所作出的巨大努力。既要着眼于当下，又要立足长远，为深入推进供给侧结构性改革和实现经济高质量发展而不懈努力。