国外几例高放废物地质处置设施选址探讨

杨策明 田浩天（国核示范电站有限责任公司 ，山东荣成，264312）

随着核能和核技术的不断发展，人类开发利用核裂变能产生了大量高放固体废物。乏燃料后处理产生的高放废液固化体和核电站卸出的一次通过准备直接处置的乏燃料等都属于高放固体废物 ，其显著特点是放射性强、发热量大、毒性大、半衰期长 ，需要将其与人类生存环境长期、可靠地隔离。在众多处置方案中，高放废物地质处置是开发时间最长，也是目前最有希望投入应用的处置方案。高放废物地质处置是把高放废物储存距离地面约1 000 m的地质体中（称为高放废物地质处置库 ，GDF），使它永久与人类生存环境隔离。

由于核能与核技术的敏感性，以及公众对于核废料的天然恐惧心理 ，GDF的选址始终是各国均面临的难题。国际上一些国家取得了积极的进展，甚至已经进入工程建设阶段 ，而另一些国家的研发计划或工程实施遭受挫折，出现停滞和反复的情况。

1 芬兰

1.1 安克罗废物处置库

芬兰奥基陆托核电厂业主Teollisuuden Voima Oyj（TVO）公司于1983年开始对建造GDF的潜在厂址地区进行调查，于1987年选定了5个备选地区开展进一步的调研 ，于1992年选定了其中的4个厂址。1995年 ，TVO公司联合FPH公司（另一家核电业主）共同成立了联合公司Posiva，专门致力于GDF的选址、建造和运行。

Posiva公司对预选厂址进行进一步的研究，发现不同厂址之间的主要区别在于当地社会的接受程度，其中临近奥基陆托核电厂的埃乌拉约基地区公众接受程度最高。2000年Posiva公司宣布将在埃乌拉约基地区建设名为 ONKALO的GDF［1］。

在经过十余年的地表调查和地下勘探研究之后 ，2012年ONKALO项目申请建造许可证，2015年获批 ，2016年12月开工建设 ，预计2021年申请运行许可证。ONKALO项目主要用于处理TVO和FPH两家公司4台运行机组及另一台在建机组产生的乏燃料，这将是世界上第一座建成的永久性高放废物地质处置设施。

2010年芬兰Fennovoima公司计划在芬兰北部的皮海约基市建设VVER1200型压水堆机组，2014年环评报告获批，2015年该公司申请建造许可证 ，该核电项目预计于2019年开工建设，2024年投入商运。政府批复环评报告时要求Fennovoima公司负责其运行机组的乏燃料最终处置。为此，Fennovoima公司正在谋求与Posiva的长期合作，已与Posiva公司签订了一份十年期的服务合同，以获取Posiva公司在乏燃料最终处置方面的技术支持。

1.2 决策机制及政府角色

地方层面上，预选厂址所在地的市政委员会作为地方层面的行政管理机构拥有否决权，有权确定当地是否有意愿参与GDF的选址过程，是否支持GDF的建设。芬兰核能法案要求，在申请贮存库开发许可证之前，必须先获得建设地当地市政委员会的认可 ，然后获得中央政府的认可 ，最后在议会中进行投票以获得最终批准。然而，市政委员会必须慎重做出决定，因为一旦做出许可决定，则不允许再从该项目中退出。

芬兰经济事务与就业部（MEAE）负责核废物处理的立法准备与许可证颁发，辐射与核安全管理局（STUK）负责核设施的监管并向MEAE提供决策支持。GDF项目选址的最终确定，取决于由议会投票确认的政府同意书，而政府发布同意书的前提是完成环境影响评价项目，Posiva公司负责环境影响评价的实施。MEAE作为协调机构，听取其他政府机构、非政府组织及社会各界的意见，在完成环境影响评价后，STUK会向MEAE提交初步安全分析报告。

1.3 对东道社区的资助

虽然根据法律对建设GDF的地区没有直接的奖励和补偿，但是相关企业会向东道社区市政当局纳税。在芬兰，工业不动产按照相应地产价值（土地和建筑）向市政当局纳税，通常税率为0.4% ～1%。而核设施需要缴纳的税率更高 ，约为2.85% ，这是东道社区最主要的获利。而实际上，在与埃乌拉约基市政委员会签订厂址协议之后，Posiva公司向当地租赁了一处历史古迹作为向公众开放的旅游景区 ，并提供690万欧元的贷款用于搬迁人员的住房重建，贷款还款由收取的租金支付［2］。

2 加拿大

2.1 高放废物地质处置项目

根据2000年通过的核燃料废物法案，加拿大核电运营企业于2002年共同发起成立了核废料管理组织（NWMO）［3］。2002—2005 年 ，NWMO 与各地区进行广泛的磋商，并对加拿大各地地质条件与建设GDF的适宜性进行研究，于2005年11月发布了“自适应分阶段管理”的选址计划，重点开展对建设GDF表现出兴趣的地区进行进一步的考察研究［4］。

自适应分阶段管理计划将选址过程划分为以下9个阶段：

·项目启动阶段，与各地区广泛接触；

·就各地区关切问题进行磋商，初步筛选；

·对有建设意愿的地区进行潜在适用性初步评估；

·完成详细的厂址评估并与附近受影响的地区协商；

·与具备适宜地质条件的地区商讨具体条款和条件；

·与优选地区签订正式协议；

·监管机构进行安全审查并批准；

·建设和营运示范项目；

·项目正式建设与运行，与东道社区持续合作。

在项目的前期阶段，共有22个地区表现出建设GDF的初步意愿并进行了技术评审。NWMO还对当地及附近地区的社会、经济、文化开展了调查研究，包括对当地土著居民传统文化和价值观念的研究。2017年仍有7个地区在自适应分阶段管理计划执行中，并已进行到第三阶段。这一阶段将涉及野外调查、地球物理和环境测绘等领域研究，将进一步对拟建地质储存库的区域开展深层地质钻探研究。NWMO计划在2023年之前最终确定一个具备安全地质条件的厂址，并充分征求当地居民的意见获得认可［5］。

2.2 决策机制及政府角色

关于是否同意建设GDF，地方层面的决策机构是市政委员会。市政委员会不仅是地方权力机构 ，还负责地区的公共服务、安全、基础设施建设等。建设GDF不仅关系到东道社区自身的利益，也关系到周围社区及印第安土著居民的利益，故而在决策推进过程中，还需要征得周围社区和土著社区的同意。加拿大所有相关地区市政委员会发起成立了一个地区联络组织，该组织的活动费用由NWMO承担（NWMO每年花费约39万美元，用于行政管理、会议组织和规划制定等活动）。

根据监管审查要求，GDF选址需要经过政府部门批准。监管审查将在一系列的后续步骤中进行独立、公开地评估并确认项目的安全性。从厂址准备、建设、运行到关闭，每一步都需要对项目的安全性进行评估和确认。

NWMO与省政府和联邦政府开展合作，通过与有相关意向地区的合作共同进行厂址评估，识别并确定优选厂址。NWMO负责提供有关其活动的信息 ，并向公众、省政府、联邦政府、以及监管机构报告，另外还负责为监管审查过程准备所需材料 ，与社区签署正式协议。

2.3 对东道社区的资助

虽然在选址过程中NWMO会对相关地区参与的活动进行资金支持，但在加拿大核燃料废物法案中并没有针对东道社区进行资助的条款。为促进项目的长期可持续发展 ，NWMO一直在开展促进东道社区发展和提高人民福祉的研究，并陆续发布了一些研究报告［6］，包括提供就业机会和财政支持等。

3 美国

3.1 尤卡山乏燃料处置项目

美国能源部（DOE）早在1978年就开始研究建设乏燃料和高放废物长期储存设施。根据1987年修订的核废物政策法案（NWPA），尤卡山被指定为深埋地质储存库的首选地点［7］。该法案的修正案规定，尤卡山所在的内华达州对该项目拥有否决权，但联邦政府也可以无视内华达州的反对意见。2002年，国会推翻了由总统签署的内华达的反对意见，通过法律形式确定尤卡山为GDF项目的厂址。2008年6月 ，在经过20多年的厂址研究后 ，DOE向美国核管会（NRC）提交了该项目的许可证申请。

但是 ，由于内华达州的持续反对 ，迫于来自美国国内的政治压力 ，DOE在2010年停止了对尤卡山的许可证申请活动 ，并要求撤销其在NRC的申请，国会也在2011年取消了对尤卡山项目的资助。同时 ，经总统授权 ，DOE组建由15位成员组成的美国核未来蓝带委员会（BRC），负责综合评估核燃料循环后端管理政策并提出新的管理战略建议。2012年1月 ，BRC 发布了最终报告［8］，包含有关立法和行政管理的建议，用于制定一种管理核废料的新政策。经过一年多的审查，美国政府最终批准了这些建议 ，并发布了《乏燃料及高放废物管理和处置战略》［9］。新战略采纳了BRC的一项重要建议 ，即采用分阶段、可适应、以同意制为基础的方法开展场址选址工作。

美国于2013年提出新的核废物管理法案，该法案将建立一个新的、独立的核废物管理机构来管理核废料 ，先建设一个临时贮存设施 ，并按照同意制选址的方式确定一个GDF厂址。迄今为止，美国国会尚未批准包括核废物管理法案在内的任何有关废物处置的新的法案。

2011—2017年，美国核废物项目重点在更广泛的地质介质中对贮存库的一般性研究，以及乏燃料贮存库的概念设计和初步设计。尽管总统在2018财年的预算提案要求对尤卡山的许可审批进行资助，但尚未决定是否重启尤卡山项目的许可审批流程。

3.2 决策机制及政府角色

美国国会负责与放射性废物管理有关的立法，DOE负责根据核废料政策法案进行GDF项目的选址、建设和运行。

在美国 ，郡县作为一级行政机构 ，其权力与州政府相较有很大的差别。州政府通常对相关事务有最终决定权，郡县虽然也是当地的决策机构 ，但其决定需要与州政府的立场相一致。尤卡山项目受其所在的Ney县的支持，但内华达州持反对意见，而国会又以法律的形式推翻了州政府的反对意见。2009年新政府上台后为了兑现竞选承诺最终停止尤卡山处置库项目。

在BRC的建议下，美国将改变原有的决策机制，采用同意制进行GDF项目选址，这要求项目实施者与州政府、地方政府、主要利益相关方和公众进行广泛接触并征得同意。如果要返回到尤卡山贮存库许可审批进程上来，那么地方层面的决策问题就必须得到妥善的解决。

3.3 对东道社区的资助

根据核废物管理法案，核电企业需缴纳0．001美元/kWh的乏燃料处置税，用以换取美国政府承担永久性处置乏燃料的责任。乏燃料处置税总额约为7.5×108美元/a，目前这笔经费估计高达 2.8×1010美元。由于乏燃料处置项目停滞不前 ，2014年开始暂停收取这笔费用。在核废物管理法案中还包括提供给东道社区的资助条款，包含对郡县和州的资助。尤卡山项目所在地Nye县接受了DOE的资助，用于道路建设和基础设施翻新，但内华达州由于反对尤卡山项目，拒绝就资助进行磋商。

4 法国

4.1 地下研究实验室和Cigéo地质处置设施

法国二十世纪八十年代的核废物库选址计划以失败告终，原因是没有充分征询当地社区的意见。随后关于核废物研究发展计划的1991－1381号法案 ，要求在对高放废物、长寿命中放废物的长期处置方案决策前必须开展为期15年的研究，同时成立国家放射性废物管理中心（ANDRA）。该法案还确立了三条基本原则：公开信息原则、开放对话原则、简化决策原则。

根据1991年法案，法国号召各社区自愿参与地下研究实验室（URL）的选址工作 ，最初有30个社区表示愿意参与，但其中仅有10个社区被认为在地质条件上符合。1996年国家放射性废物管理中心最终将3个社区认定为适宜开展进一步研究，并在政府授权下于上述地区进行地质、水文、地球物理、岩石力学等方面的考察研究 ，同时在各地区召开公众听证会听取公众意见。综合考虑地质条件研究数据与当地公众支持程度等因素，法国政府最终在1998年授权国家放射性废物管理中心在Bure地区研究开发URL［12］。国家放射性废物管理中心于2005年得出结论，在默兹省和上马恩省边界处建造一个深的地质储存库是安全可行的 ，此即地质处置库工业中心项目（Cigéo）［13］。

2006年法国通过了第2份核废物管理法案（替代1991年法案），明确法国政府在Bure地区开发深层地质处置方案用以解决对高放废物和长寿命中放废物的长期管理问题。

2010年 ，在利益相关方参与下，政府批准了地下存储库的开发。2012年，国家放射性废物管理中心成功地钻探出一个深100 m的示范钻孔，用于处置玻璃化的高水平废物，为后续处置库候选厂址Cigéo的选址工作作了很好的铺垫。目前 ，法国给出的Cigéo建设时间表大致为：2019年提交项目许可申请，2022年正式获得许可授权开始建造 ，2025—2035年开展试运行并于随后接受第一批货包。

4.2 决策机制及政府角色

法国政府在决策过程中起重要作用 ，国家、地区和地方层面均可以适当地参与放射性废物管理的决策过程。在GDF选址过程中全国分为22个大区域 ，由36 000个社区组成 ，主要的地方层面决策者是与项目直接相关的社区。在所有地方和地区各级政府中，由选举产生的官员参与的协商投票是URL授权过程的一部分，对于Cigéo贮存库项目也是同样的情况。政府与当地社区进行“协商”，获得当地的支持 ，然后才能推进下一步工作。

公共咨询程序会影响政府的法令，进而指导国家放射性废物管理中心开展工作。作为国家废物处理机构，国家放射性废物管理中心负责法国所有的放射性废物，并要求对高放废物和长寿命中放废物深层处置进行研究 ，创建了URL，进行科学实验和技术测试，以证明在Bure地区进行深度处理的可行性。

4.3 对东道社区的资助

2000年 ，默兹省和上马恩省根据1991年法案成立了各自的公共利益组织（GIP），每个组织每年可获得910万欧元的资助，2007年这笔资助增长到2 000万欧元，2017年增长到3 000万欧元。2006年法案规定，福利预算应由GIP来管理，并致力于促进当地经济和就业，主要投资于距离Bure地区最近的社区。自从2006年法案的颁布之后，伴随着URL的运行 ，被认定为与Bure地区相关的300多个社区获得了资助。这些资金目前主要用于当地的通信和交通基础设施重建、培训研发和技术转让、发展旅游经济及可持续发展等方面。

5 德国

5.1 核废物处置项目

德国的政策一向是利用深地质处置库处理所有的放射性废物。1977年，下萨克森州政府宣布戈莱本镇的一处盐丘作为深地质处置库的备选厂址，遭到反对派的持续抵制。从1999年开始戈莱本项目的地下勘察被叫停长达十年之久，同时成立了处置设施选址程序委员会（AkEnd）以研究一种公开透明的选址方案。2002年，该委员会提出一份包含公众合作参与的受监事会独立控制的分阶段选址方案，但未获得行业和政策上的支持［10］。

5.2 决策机制及政府角色

2013年之前，德联邦辐射防护办公室负责放射性废物处理，该办公室隶属于核安全主管部门（BMU）。戈莱本项目十年的叫停期于2010年到期，2013年7月德国通过了贮存库选址法案。根据新选址法案的要求 ，德国在2014年成立了一个由33名成员（来自议会、学术界、公民社会组织、工会等各领域）组成的委员会，以负责拟定选址的基本原则。2016年7月，委员会发布了最终报告［11］，提议选址过程分为3个阶段开展 ，在地区层面、地区间及国家层面均应组织广泛的公众参与并获得认可。2016年7月通过整合企业和政府资源成立了联邦核废料处理协会，该组织将作为高放废物地质处置库项目选址、运行的实施主体。2017年新修订的贮存库选址法案采纳了上述提议 ，有可能在2023年年底前确定地表探测的合适位置。

5.3 对东道社区的资助

无论在现行法案还是委员会报告中，均没有关于潜在东道社区投资的任何内容，但各方均承认应当通过合理的补偿措施来弥补对当地带来的不利影响。

6 中国

自1985年以来，和世界上大多数国家一样，我国选择了深地质处置作为我国高放废物处置的主攻方向 ，开展了大量的前期研究开发工作 ，但还有许多研究尚未开始，场址选择也只作了很初步的工作。目前中国已建有甘肃玉门、广东北龙两座中低放废物处置库，位于四川飞凤山的西南处置场正在建设阶段，但目前还没有一座高放废物地质处置库建成。2006年，原国防科工委、科技部、原国家环保总局联合发布《高放废物地质处置中长期研发规划指南》［14］，明确处置库研究开发和建设时间表：2006—2020年为试验室研究与场址选择阶段 ；2021—2040年为地下现场试验阶段 ；2041至本世纪中叶为原型处置库验证实验和处置库建设阶段。

资金来源方面 ，根据财政部、国家发展改革委、工业和信息化部联合发布的《核电站乏燃料处理处置基金征收使用管理暂行办法》［15］，自2010年10月1日起投入商运满五年的压水堆核电机组按实际上网电量0．026元/kWh提取并上交乏燃料处理处置基金。乏燃料处理处置基金具体项目的安排使用由国防科工局负责。

7 国外核废物地质处置项目建设经验

以各国开展核废物地质处置项目的经验来看，项目实施可以通过各种模式来实现。既可以由某个或某几个核电业主牵头成立专门的核废物管理公司负责项目实施，也可以由政府主管部门向核电行业征收税费统筹管理，也可以由企业和政府组成联合实体作为实施平台。虽然各国的情况各有不同 ，但总结正反两面经验，我们会发现一些共同的有价值的信息：

·应当建立健全相关法律法规，明确在核废物处置项目实施过程中政府、监管机构、项目实施方、公众等相关各方的权利和义务。

·推荐采用“可改变、分阶段”的选址方案 ，采取小步伐渐进式的方式进行，计划实施过程中不断更新，保持计划的可变性；

·在各阶段各方保持持续充分的沟通和对话，避免造成严重的资源浪费；

·采用灵活方式对东道社区进行适当补偿，这可以有效地争取支持，形式上可以是提供就业机会、开展基础设施建设或直接的财政支持。

［1］ Posiva O Y ．The site selection process for a spent fuel repository in Finland – Summaryreport［R］．Posiva 2000 －15，2000．

［2］ Kojo M ．Compensation as Means for Local Acceptance．The Case of the FinalDisposal of Spent Nuclear Fuel in Eurajoki，Finland［R］．Waste Management 2008 ，Phoenix AZ ，US ，2008 ．

［3］ Government of Canada ．The Nuclear Fuel Waste Act［S］.2002 ．https ：//en ．wikipedia ．org/wiki/Nuclear_Waste_Policy_Act

［4］ Nuclear Waste Management Organisation ．Choosing a Way Forward The Future Management of Canada’s Used Nuclear Fuel（Final Study）［R］.2005 ．https ：//www ．nwmo ．ca/～/media/Site/Reports/2015/11/11/06/51/2680_nwmo_final_study_nov_2005 ．ashx？la＝ en

［5］ Nuclear Waste Management Organisation ．Advancing the Site Selection Process ：Identifying Areas for Sub－Surface Studies［R］.2017 ． https：//www ．nwmo ．ca/～/media/Site/Reports/2017/06/19/16/21/Preparing－for－Initial－Borehole－Studies_2017_06_23 ．ashx ？la＝ en

［6］ Nuclear Waste Management Organisation．Community Well－Being Assessment：Town of Blind River ，Ontario［R］． 2014 ． https：//www ．nwmo．ca/～/media/Site/Files/PDFs/2015/11/04/17/38/2510_apm－rep－06144－0096－2014－12－22_cwba_blind_river ．ashx ？ la＝ en

［7］ Government of United States．Nuclear Waste Policy Amendment Act［S］.1987 ．https ：//en ．wikipedia ．org/wiki/Nuclear_Waste_Policy_Act

［8］ Blue Ribbon Commission on America’s Nuclear Future ．Report to the Secretary of Energy ［R］.2012 ．https ：//www ．energy．gov/sites/prod/files/2013/04/f0/brc_finalreport_jan2012．pdf

［9］ DOE ．Strategy for the Management and Disposal of Used Nuclear Fuel and High－Level Radioactive Waste ［R］.2013 ．http ：//www ．doc88 ．com/p－7048974931167 ．html

［10］ AkEnd ．Site Selection Procedure for Repository Sites［R］.2002 ．https ：//curie ．ornl．gov/system/files/Site_Selection_Procedure_for_Repository_Sites．pdf

［11］ Commission on the Storage of High－Level Radioactive Waste．Report of the German Commission on the Storage of High－Level Radioactive Waste ［R］ ． 2016 ． http ：//rsprc ．ntu ．edu ．tw/fordownload/1060409/Summary_Report_EN．pdf

［12］Sugier N ，Lebon P ．Underground Research Laboratories in France Results of the Reconnaissance Phase and Research Programs［R］.7th International Conference on Radioactive Waste Managementand EnvironmentalRemediation．Nagoya ，Japan.1999 ．

［13］ANDRA ．Synthesis：Evaluation of the Feasibility of a Geological Repository in an Argillaceous Formation，Meuse/Haute－Marne Site［R］.2015 ．http ：//www ．andra ．fr/download/site－principal/document/editions/266 ．pdf

［14］国防科工委 ，科技部 ，原国家环保总局 ．高放废物地质处置中长期研发规划指南［S］.2006．

［15］财政部 ，国家发展改革委 ，工业和信息化部 ．核电站乏燃料处理处置基金征收使用管理暂行办法［S］.2006．