制度设计与行为选择
——未入额司法官转公职律师制度研究

魏再金罗 虹

（1.西南政法大学法学院 四川 成都 610000；2.四川省高级人民法院研究室 四川 成都 610000）

2013年中共十八届三中全会又拉开了第三轮司法改革的序幕，本轮司法改革要求实行员额制。员额制在追求职业化和精英化的同时也带来一些问题，如部分司法官①不能进入到员额之内。因为根据中央政法委的要求，各地法官、检察官员额均控制在中央政法专项编制的39%以内，除了深圳特区等个别地方之外，各地在初期试点过程中也是严格执行这一标准，上海等地甚至初步执行的是33%的标准。因此部分司法官员不能进入员额制是必然的结果，如何解决这部分人员的去留问题就将是本文的所要讨论问题的核心所在。

一、司法官未进入员额原因辩证分析

未入员额的司法官员未必不优秀，恰恰相反不少未入员额的司法官员非常优秀，他们都通过了司法考试，具有法律从业资格，而且不少人司法经验丰富。未进入员额有着各种各样的原因。从各地试点的实际来看，至少有以下方面的原因可能导致优秀的司法官员未进入员额。

（一）办案数量增加与办案数量的饱和值之间的冲突

办案量增加主要包含两方面的内容，一是随着社会发展而导致的案件量的正面增加，二是由于本轮司改中院领导进入员额导致的办案量向非院领导司法官转移的侧面增加。

就正面增加而言，受经济社会的发展、权利意识的增长、高压反腐政策、立案登记制度等因素的影响，近年来法检两院案件数量都在逐渐增加。以法院系统为例，根据最高法近几年工作报告显示，2013年地方各级人民法院受理案件1421.7万，2014年地方各级人民法院受理案件1565.1万。2013年全国法官数量约为19.5万人，[1](P85)2014年全国法官数量约为19.6万人，[2]2013年法官人均办案量约为72.9件，2014年人均办案量约为79.85万，人均办案量增长了6.95件。

就侧面增加而言，主要是指院领导、业务部门负责人进入员额导致的对非员额司法官的办案量的转移。院领导、业务部门负责人进入员额应该是普遍现象，但院领导、业务部门负责人需要承担大量行政事务，因此不可能期待院领导和业务部门负责人像普通法官、检察官一样承担相同数量的案件。这一轮司法推进过程中要求对进入员额的法官和检察官，不论是否担任领导职务都必须亲自办案。各地也做出了相应的规定，主要有两种模式，一是比例制，比如重庆四中院规定，院长每年办理案件数不少于一线法官年人均办案数的五分之一，其他院领导不少于三分之一；其中，作为承办法官办理案件数不得少于办理案件总数的三分之一。[3]二是数额制，即不规定比例而只规定确定的数额，比如山东省日照市岚山区人民法院规定，院长每年办理案件不少于6件，副院长每年办理案件不少于12件，审判委员会专职委员每年办理案件不少于24件。[4]就后一种方案而言，显然没有考虑上述案件可能逐年增加的实际情况，因此这部分逐年增加的案件量就将转移给非领导员额司法官。就前一种比例制而言，也会增加检察官的办案量。比如院长承担1/5的人均办案量，那么剩余的4/5必然转移给其它员额法官，副院长承担1/3的人均办案量，剩余的2/3人均办案量必然转移给非领导员额法官。在政法专项编制不变的前提之下，案件数量增加必然导致的后果是人均办案量的增加。

（二）责任负担加重与责任分担减弱的权衡

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”。办案质量终身负责制引起了热议，争议之核心在于“终身”二字。调查中有不少司法官员认为可能判处死刑犯罪尚有20年的追诉时效的限制，司法官终身追责意味着连可能判处死刑的罪犯也不如。有学者在论及办案质量终身负责制时认为，“用无限期追究的形式将责任与当事人捆绑在一起，对规范办案可产生强烈的‘倒逼’效应，为完善法官监督机制、构建司法职业伦理提供了路径。”[5]这显然也是将“终身”理解为无限期追责。

对此，原最高人民检察院副检察长朱孝清认为，“所谓‘责任’，含义有二：一是身担其责（有责）；二是当发生不良后果时予以追责（追责）。终身负责就是既‘有责’，又‘追责’，但在‘追责’超过时效的情况下，就变成只‘有责’，而不‘追责’。同时，因超过时效不追究错案责任，仅是不追究其纪律责任、行政责任和法律责任，但不能免除其在良知、道义、声誉等方面的责任。”[6]应该说这样的解读是正确的，但是这样的解读目前只能被视为学理解读，在有关权力部门作出最终的明确解释之前，误解可能会一语成谶。

在责任负担加重的同时，责任分担却在减弱，这主要表现在以下几方面：其一，把关层级减少。这轮司改试点过程中充分给员额司法官案件自主决定权，减少了审批层级，因此质量可能会少一些保障。其二，能力不足。长期习惯于三级审批制下层层把关而缺乏自主独立决定案件司法官，在重大疑难复杂案件不断涌现的大前提之下，即使最终进入员额，能否保证案件质量不出大的差错无疑需要打个问号。其三，审委会、检委会讨论案件数量减少。本轮司改中不少地方在试点过程中都对每个司法官每年提交审委会、检委会讨论案件的数量作了一定的限制，这意味着使用检委会“护身符”的机率降低了。总之，责任负担的加重和责任分担的减弱最终无疑会加重司法官的责任承担。

（三）“进得去”与“出得来”之间的徘徊

目前中央司改办还没有出台具体的员额制遴选方案，各地在试点过程中也做法不一。但是基本方向都是在确保整体提升司法官队伍素质的基础之上设置一定的门槛。以上海闵行区检察院的主任检察官改革试点为例，其主任检察官应当具备四项条件，即具有坚定的政治立场和良好的职业道德；具有大学本科以上学历；具有检察员法律职务；具有十年以上法律工作经验或者具有省市级以上“三优一能”等业务标兵。[7]这样的门槛不可谓不高。此外，对于年轻司法官而言，由于改革刚刚开始，年纪相仿的司法官员若在遴选中未能成功，那么未入员额的司法官只有在员额制司法官员退出时或者员额数量增加时才有可能通过更为激烈的竞争进入员额，显然这需要极大的耐心。在年轻司法官为进入员额担忧的同时，年迈的司法官则担忧的是员额制司法官的退出机制。此外，现在国家正在筹划的延迟至65岁的退休计划，这对部分濒临退休的年迈司法官在做是否进入员额决定时产生了一定影响，担心不能按照30年的工龄退休。总之，“进得去”与“出得来”之间的徘徊，会对司法官是否进入员额造成一定的影响。

（四）员额遴选机制与严格的任职回避制度的不适应

就试点情况而言，对于员额检察官的遴选除了对于院领导等少数人实行考核之外，多数都是采取考试加考核的方式。这种方式相对科学，既能考察员额司法官的法学理论功底，也能考察员额司法官的工作业绩和同时认可。但是考试的方式无疑不利于年纪较大的人参与竞争，部分年纪较大的人长期从事一线业务工作，可能疏远了书本，尤其对相关知识更新了解不足，相较于毕业不久的法学专业年轻人来讲，考试的方式整体上会给其带来一定的困难。因此，如果将来司改全面推开时继续采用考试加考核方式的话，年纪偏大人员在竞争中就可能会处于不利地位，为避免竞争失利带来的负面影响，可能不会去参与员额司法官的竞争。

此外，严格的任职回避制度也是现任司法官不适应的重要内容之一。如2015年4月，上海市委政法委、市高级法院、市检察院出台的《关于上海法官、检察官从严管理六条规定》中对法官、检察官的从业任职回避作出了明确规定：“法官、检察官配偶在本市从事律师、司法审计、司法拍卖职业的，各级法院、检察院领导班子成员配偶、子女在本市从事前述职业的，应当实行一方退出。”该规定至少在以下两方面比《法官法》和《检察官法》的规定严格：一是将诉讼代理人或者辩护人的律师诉讼业务扩张到包含非诉业务的整个律师行业。二是将仅包含诉讼业务的律师行业扩张到了扩大了司法审计和司法拍卖行业。上海是这一轮司法改革的试点单位，其经验和做法在全国往往都具有示范效应。因此，上海的司法官任职回避的这一严格规定很可能被其它地方效仿。总之，对遴选方式的不适应可能导致不少司法官为保全面子而放弃参加考试，对任职回避制度的不适应则可能导致不少司法官为保全家庭而放弃进入员额。

（五）职业保障欠缺与职业尊严的匮乏

司法官的责任心的培育离不开完善的职业保障，这一轮的司法改革中健全司法人员职业保障也是重要的一个版块。但是目前从各地的试点来看，这一版块普遍呈现相对较慢、较弱的现象。职业保障欠缺主要表现为待遇微薄。2014年美国最高法院大法官年工资收入为24.44万美元，而首席大法官则为25.55万美元，仅次于奥巴马总统的40万美元年薪。[8]当然对于待遇的匹配必须与当地的经济状况和生活水平相适应，因此不能追求待遇的绝对数字，但是至少可以追求相对数字，那就是司法官员的待遇应该高于同级别的公务员，我国台湾地区检察官的薪水约是同级别公务员的2.5倍，[9]美国联邦法官的工资，均高于行政系统的副部长们，而地方法官的收入，一般也仅仅低于州长。但是我国司法官的待遇目前是参照同级别公务员的标准发放的，因此存在一定的差距。

待遇微薄的同时职业尊严也匮乏，当下司法官并没有得到社会应有的尊重。如近年来屡屡发生司法官员被杀的事件，按理说，发生这样的事情正常人应该感到悲痛，但是事发之后，网上却不乏叫好之声，这充分反映了当下法官和检察官的职业尊严匮乏。美国法学家德沃金说过，如果将法律比作一个帝国，则法院就是帝国的首都，而法官就是帝国的王侯。因此待遇微薄再加上职业尊严不够，难免让部分精英司法官员望员额而止步。如果法官地位卑下，司法不可能有权威，法律不可能有尊严，法治也将是空中楼阁。[10]

上面分析的多种原因中，多数问题在短时间之内无法期待得到解决，诸如严格任职回避一类的问题甚至无法解决。总之，在39%的红线之内，部分当下具有审判员、助理审判员资格的法官，具有检察员、助理检察员资格的检察官不能进入员额是不可避免的结果。

二、未入员额司法官员的可能安置径路分析

（一）设置过渡期的径路分析

设置一定时间的过渡期成了各个试点单位比较一致的做法。比如广东省在这一轮的司法改革中设置了5年的过渡期，在五年之内保留司法官员的原有待遇，同时司法官员可以转岗为司法辅助人员或者司法行政人员。这一做法至少有三个优点：其一，能够使改革平稳推进。年迈的未入员额司法官员在5年的过渡期之内可能不少已经达到退休年龄，会在5年之内选择退休，因此这一政策实际上是在变向鼓励年迈司法官员退出竞争，为年轻人进入员额创造机会。其二，5年的过渡期之内，未入员额司法官可能已经在合适的机会交流到了党政部门，5年的过渡期能够提供一个分流的缓冲与“减震”。其三，保留5年的待遇不会减少这部分人群因未入员额而产生的收入损失，不会产生陡然的心理落差甚至抵触情绪。

但是这一做法也至少拥有以下缺点：其一，即使5年的过渡期，也最终难以避免退出员额司法官的事实，尤其对年迈的司法官员而言，不能以司法官的荣誉退休，可能会在心里上有些落差。其二，本轮司法改革的另一个重要板块就是人财物省级统管，换言之，地方将没有人财物方面的决定权，因此同级流动将会比司改之前更加困难，尤其是基层司法机关，这一点从已经省直垂管的工商局部门的改革之后的地方同级流动效果就可以得到印证。其三，身份和待遇在过渡期之内保留，但是在过渡期之外必然难免取消的命运，这实际上是缓兵之计，难以解决根本问题，当过渡期届满的时候，谁也不能保证不会出现新的司法官稳定问题。可见，设置过渡期只是短期策略，无法从从根本上长远解决问题。

（二）设置新的司法官员类别的径路分析

司法官员额制必然带来司法官数量的减少，如上所述案件数量又会不断增加，因此这势必形成一个二难选择———更少的人办更多的案。基于办案期限的限制，显然不可能无限拖延下去。因此有观点指出，可以业务能力为主要标准，适当参考资历等因素，将法官分为三类——助理法官、普通法官、资深法官，分别赋予对简易案件、普通案件、重大疑难复杂案件的不同审判权限。[11]这种路径有以下优点：首先也能减少心理落差。未入员额制的司法官员如果能够划入新的助理、普通司法官，至少还是属于司法官序列，只是级别降低了而已，这一“梯步降级”比从司法官直接将为辅助人员或者行政人员要更容易接受。其次，符合部分未入员额司法官的期待。个别未入员额的司法官员，尤其是年迈者受困于身体状况不允许，已经难以再负担动辄需要几个月的侦查或者几天开庭的重大疑难复杂案件的办理，办理普通案件和简易案件可能是一个平衡性较高的选择。最后，保留了晋升的阶梯。如果设置三种不同类别的司法官，那么对年轻司法官而言，逐级晋升普通司法官、资深司法官就是以后的职业发展方向，相较这一轮司改的员额制司法官、司法辅助人员、司法行政人员的划分而言，更容易看到希望。

但是这一种思路至少会遭受以下质疑：其一，与这一轮改革的基本方向背道而驰。员额制改革的基本方向就是以后司法官大的种类只有一种，没有初级、普通和高级之分，这是中央确定的基本司改方向，因此这一观点从目前来看很难具有可行性。其二，与这一轮司改的基本精神相冲突。这一轮司改的基本精神是司法职业化和精英化，资深法官的提法虽然也符合精英化的要求，但是助理法官和普通法官依然可能会降低司法公信力，因为即使是简单案件当事人也希望得到最资深司法官的办理。其三，本轮司改提出要在员额制检司法官之内再做细致的等级划分，比如普通检察官和高级检察官的基本种类的划分，在高级检察官之下又有二级或者三级检察官的划分，因此可以说进入员额制的司法官改革依然设置了合理的上升空间，具有较大的职业预期，无需设置新的司法官员种类。可见，设置新的司法官员类别不具有可行性和合理性。

（三）转任辅助人员或者行政人员径路分析

如果不能进入员额那么紧接着面对的事情就是转岗，转岗只有两个选择，一是司法辅助人员，二是司法行政人员。转任辅助人员或者行政人员可能会遭遇以下困难：

其一，主观上不愿意。在调研中，不少人反映当了一辈子司法官，要转岗去当辅助人员是一件难以接受的事，因此对转任司法辅助人员可能会有排斥心理。其二，司法辅助人员性价比不高。可以预测员额制推行以后辅助人员将会承担比现在多得多的工作，因此转岗辅助人员性价比不高。其三，司法行政人员比例有限。调研中问及不能进入员额如何选择时，不少人不是退而求其次选择转任司法辅助人员，而是退而求其末选择转任司法行政人员。但是司法行政人员的比例不能超过15%，因此，可以进入行政序列的必然是少数。其四，效果不佳。可以试想在中国语境之下，一个年轻的员额制司法官给一个年迈的、曾经是自己上司的未入额司法官安排工作会有多难。因此，即使以制度的力量强行将未入额司法官转岗司法辅助人员，也会因主观上的消极而消解其工作积极性，从而对于员额制司法官新增工作量的分担并无裨益，反而会占用辅助人员的名额。

（四）离职的径路分析

离职应该被称为不是方案的方案。如果既对于过渡期的缓兵之计不甚满意，又对于新设司法官种类不可期待，更对于转任司法辅助人员或者司法行政人员没有兴趣，那么剩下的可能的道路就是离开。

离开无论对于哪一方而言都不是不是一个好的选择。其一，影响改革稳妥推进。未入员额的司法官员占比较大，以广东为例，全省现有11111名法官，按照中央政法编制39%的比例，全省法官员额将控制在7995名以内，这意味着3000多名现有法官不能进入员额。[12]如若未予妥善安置，有可能会影响改革顺利推进，这与这轮司改的“积极稳妥的”路线是背道而驰的。其二，影响正常的司法工作的平稳。年迈司法官经验丰富，处理复杂问题能力较强，而这恰恰是“法律的生命”所在；年轻的司法官知识丰富，精力充沛，而这恰恰是司法的希望所在。不论谁离开都将是对司法队伍的重大损失，正如学者所言，“司法骨干离开岗位，其余在职人员参与改革从事司法工作的积极性和热情不足，是影响改革成效，最终影响司法公正和司法公信力的十分重要的问题。”[13]其三，影响司法队伍的新旧更替。司法除了需要基本的法律知识之外，需要更多的是司法技艺，而获取司法技艺的捷径就是一代一代的司法人之间师徒式的传承。一旦出现司法人才断代现象，司法技艺的传承就将成为问题。其四，影响法检部门的吸引力。由于预期在长时间之内不可能担任员额检察官或者员额法官，法学院的毕业生也可能不会将法检单位作为自己的工作首选，毕竟我们可以简单地认为“不想入员额的法科生都不是好学生。”

三、未入员额司法官转公职律师思考

（一）未入员额司法官转公职律师初步设想

通过上面的分析可以看出，由于各种各样的原因，离开司法机关可能会成为未入员额司法官的不得已的选择。2014年上海法院系统共有105人离职，其中法官有86名。值得注意的是，这86名法官中，有17个审判长，43人拥有硕士以上学历，63 人是年富力强的“70 后”。[14]如果“离职”的是那些不适者、平庸者，恰恰说明法官员额制改革取得了预期的成效，但是上海法院系统的离职人员绝大多数都能够称得上不折不扣的审判中坚力量。有学者指出，“令人担忧的是，在法官员额制改革中，平庸者、不适者不见得会主动离开法院，而那些有法治理想的年富力强的优秀法官却成了‘离家出走’的主力军”。[15]

有鉴于此，当下在推进司改的过程中就必须未雨绸缪，作好制度设计，尽最大限度把未入员额司法官留下来，如果实在最终留不下来，也要通过制度设计暂时把他们留下来，以保证改革的平稳过渡。笔者认为，未入员额司法官转公职律师就是一个不错的选择。初步制度构建是：在员额制实施以后，未入员额司法官在本单位工作一定年限之后，经本单位推荐并经一定的选拔程序可以转为政府公职律师，在任职公职律师届满3年之后，即可以转为社会律师，从事社会代理工作。

（二）公职律师制度的简要回顾

公职律师是指具有律师资格，供职于行政机关或依法履行社会公共管理、服务职能的事业单位或者政府法律援助机构，经司法行政机关核准取得公职律师执业证，专门从事本机关、单位或机构法律事务的执业律师。[16]大致相当于香港的政府律师和美国的政府雇佣律师。公职律师并不是一个新词，1993年以前的我国律师被界定为“国家的法律工作者”，律师机构被界定为司法行政机关“组织和领导”的工作机构。换言之，当时的律师都是国家机构或者说官方机构的“公职律师”。1992年党的十四大关于社会主义市场经济体制目标模式的确立和十四届三中全会《关于社会主义市场经济体制若干问题的决定》将律师机构界定为“社会中介组织”。1993年12月国务院批复了《司法部关于深化律师工作改革的方案》，《方案》指出了逐步在国家机关内部建立为各级政府及行政部门提供法律服务的律师队伍的目标。1995年上海浦东新区率先开展公职律师试点，设立了26名公职律师。之后南京、北京、扬州、广州、厦门、吉林等地陆续开展试点。2002年《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》颁布，对公职律师的申请与审批、权利与义务以及管理归属等问题进行了规范。2006年司法部向全国总工会机关10位律师颁发公职律师执业证，首批工会公职律师亮相。

但是当下公职律师仍然处于试点阶段，还没有大面积推开，有学者对当前的公职律师制度作了如下总结，“公职律师的试点工作存在缺乏权威部门的统一协调推进、公职律师的法律地位不明确、公职律师的管理模式有待完善、公职律师的职责行使不扎实等问题。”[17]笔者认为，公职律师当下最大的问题是数量上的欠缺问题，截至2014年底，全国共有公职律师6800多人，相较于全国27万余名社会律师而言，6800左右的公职律师显得十分单薄，占比仅2.5%。[18]

（三）未入员额司法官转公职律师的科学性和可行性分析

未入员额司法官转公职律师是一个对各方都有利的一举多得的举措，至少有以下优点：

首先，就未入员额司法官而言，至少有以下好处：其一，多了一个职业选择。对未入额年迈司法官员而言，转为公职律师意味着多了一个在司法官之外的另外一个有意思的选择，不少西方国家的律师都会以自己曾经是司法官而感到自豪。其二，能够有一个缓冲期。如果陡然从司法官转为社会律师，需要度过2年内不能在所有法院出庭的回避期。对于年轻未入额司法官而言，缓冲期之内如果有入额的机会，便可以选择入额，进退都有保障。其三，能够熟悉律师业务。虽然多年从事司法工作，但是律师工作和审判工作和检察工作还是有很大的区别，隔行如隔山，以公职律师为跳板恰好可以熟悉律师业务工作，待将来转为社会律师之后便可以直接上手。

其次，就政府而言，具有审判或者检察工作经历的未入员额司法官无疑是一群“法宝”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。其实相较于立法机关、司法机关而言，行政机关法律人才匮乏，恰恰是依法治国的薄弱环节。如果具有法律职业资格且司法经验丰富的未入员额司法官能够充实到公职律师队伍，为这些行政部门提供专业的法律政策咨询、规范性文件的起草、合同的审查、风险的控制等法律业务，那么这将大大提高政府部门的依法行政水平。

再次，就司法机关而言，表面上看司法机关是人才流失的受损单位，实则不然。其一，正如前文所分析的一样，部分现任司法官不能进入到员额是必然的结果，与其陡然全部转入社会律师给司法队伍造成冲击，不如设置一定的缓冲制度，让年迈的司法官能够保持对未来转为社会律师希望而继续保持工作热情，让年轻的司法官能够保持对在缓冲期之内出现员额空缺时递补进去的希望。其二，设置公职律师的缓冲制度，也能消解冲动情绪。其三，能够保持对于法学院毕业生的吸引力。如果在很长一段时间之内，不能成为员额司法官，那么司法机关很可能不会成为法学院毕业生的首选，但是如果设置了公职律师制度，那么司法机关对法学院的毕业生的吸引力就会大不一样。其四，公职律师的把关在一定程度上能够减少违法行政案件，有利于从源头上减少司法机关的案源，实际效果是相当于司法机关转移了一部分人从事预防工作。

最后，就社会而言，也许未入员额的司法官无论在哪里工作都是属于社会的一部分，因此对于社会的司法资源总量并没有增加，似乎对社会并无裨益。但是正所谓好钢用到刀刃上，如果大量充实公职律师队伍，恰好可以平衡社会的法律力量，无疑对于社会而言是大有帮助的。直到2013年7月，我国仍有174个县没有律师，其中既无律师事务所又无律师的132个。[18]公职律师的作用恰恰在这样的地方能够得到充分体现，公职律师参与法律援助提供法律服务的同时还能在一定程度上消解偏远地区法律服务垄断的问题。此外，公职律师依然是公务员待遇，在当下社会律师的法律顾问费用高昂的前提之下，能够以微薄的公务员待遇聘请高素质的未入员额司法官充当公职律师无疑会降低社会支出成本。

此外，未入额司法官转公职律师也具有可行性：其一，未入额司法官都具有法律从业资格，因此转为公职律师不存在资格障碍。其二，当下公职律师还处于试点阶段，如果欲推动未入额司法官转公职律师制度，只需要申请试点即可。其三，未入额司法官转公职律师制度虽然需要涉及多个部门的协作，但是这都是技术性层面的问题，其实质相当于司法官与同级政府的横向流动，不存在难度。其四，公职律师转社会律师存在先例。2012年河北省司法厅关于《进一步规范公职律师管理的指导意见》（冀司通〔2012〕79号）在公职律师的权利和义务部分第4点规定，“公职律师可以直接转换为社会律师。公职律师申请转为社会律师时，按变更执业类别换发证件程序进行，担任公职律师的经历计入执业年限。”可见，公职律师再转为社会律师渠道畅通。

四、结语

哈特认为，“与星星会固定地按照自然法则运转不同，人类在法律之下却有着自己自主的行为选择”。[19](P183)单纯以制度设计引领的司革可能有理论上的合理性，但是却隐藏着被司法官的趋利避害的本能行为选择所消解的风险。因为司法终究需要依靠司法官来完成，司法官不可能像自动售货机那样没有自己的意识，只遵循一定的程序和制度就能够生产出司法产品。司法改革在追求发展的同时也必须兼顾司法稳定，如果司法队伍精英流失，那么司法也难言有什么大的发展。司法改革在制度引领的前提之下，还必须兼顾人的行为选择，否则再好的制度设计也只是纸上谈兵。本文通过提倡未入额司法官转公职律师制度希望达到以下三个目标：一是未入员额的年迈司法官能够保持工作热情；二是未入员额的年轻司法官能够能够继续保持干劲；三是能够对法学院的毕业生保持吸引力。

注释：

①本文将具有法律职业资格的审判员、助理审判员、检察员、助理检察员、统称为司法官员。