准确把握人民政协民主监督的意义、特点和优势

刘树燕

人民政协民主监督，是我国社会主义政治制度的重要内容，是中国特色民主政治的创举和优势。2017年上半年，中办发布《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》（以下简称《意见》），将人民政协民主监督提高到一个崭新高度，成为人民政协民主监督发展的一个标志性事件。当前，人民政协民主监督理论和实践取得重大进展，同时仍存在一些矛盾和问题。本文试图从人民政协民主监督的意义特点和优势出发，对人民政协民主监督做出思考，以助益人民政协民主监督的健康发展和《意见》的进一步贯彻落实。

一、加强和改进人民政协民主监督的重要意义

民主监督是人民政协的三大职能之一，它的贯彻落实状况，直接反映社会主义协商民主建设程度，影响协商民主发展质量。人民政协民主监督作为我国社会主义监督体系的重要组成部分，其加强和改进具有重要意义。

（一）助推中国共产党的建设

政党作为一种政治组织，是阶级斗争的产物。加强政党建设是一个政党图生存谋发展的必然要求。

中国共产党从诞生之初就明确了自身代表广大工人阶级的利益，并将带领广大被压迫阶级、阶层实现共产主义设定为政党最高理想和最终目标。这种先进属性，使中国共产党能够把握中国革命的潮流和方向，团结社会各阶级各阶层和各族各界人士共同奋斗，流血牺牲，完成新民主主义革命，取得建立新中国的伟大成就。新中国后成立后，成为中国社会主义革命和建设事业领导核心的中国共产党，领导了巩固人民民主专政政权、实现“耕者有其田”的土地改革、奠定中国社会主义制度经济基础的“三大改造”等重大建设实践，为中国走向社会主义奠定了坚实基础。改革开放以来，中国共产党不断巩固自身中国特色社会主义事业领导核心地位，将改革开放定为四项基本原则内容之一，带领中国人走上富起来的伟大征途。经过近40年的努力奋斗，中国社会主义建设取得重大成就，社会发生重大历史性变革，国家综合实力显著增强，国际地位显著提高，中国发展迈入新时代。新的历史方位赋予中国共产党更为艰巨的历史使命，这要求中国共产党必须在把方向、定大局上，更加民主和科学，以获得对国家发展和人民事业的正确判断和领导，保障国家事业和人民生活在健康轨道上前进。

中国共产党历来重视各种社会和政治力量的作用，重视社会各族各界的监督对党的正确领导的重要推动。新中国成立前夕，中国共产党与各民主党派、各阶层人士、各族各界团结协商，成立中国人民政治协商会议，保障各党派团体、各族各界在社会主义国家中的地位和权利。人民政协也是中国共产党广开言路、广集民智的重要方式。无论革命年代，还是建设和改革开放时期，人民政协职能的发挥，对党的重大决策的出台和贯彻执行，都起着重要监督保障作用，承担着重要的监督保障职责。中国特色社会主义进入新时代，共产党承担的历史使命更光荣，担当的职责更艰巨，治国理政的要求更高，人民政协的职能发挥需要更充分、更具体、更彻底，必须加强包括民主监督在内的人民政协各项职能建设，以适应中国共产党建设、国家发展和人民事业的需要。

（二）充实中国国家制度建设内容

中国共产党领导中国建设取得举世瞩目的成就，其中一项重要成就就是建立起符合中国实际、体现中国特色的国家制度。

人民政协民主监督，是中国共产党与各民主党派长期共存、互相监督的重要成果。从1949年9月中国人民政治协商会议的成立，到1956年毛泽东主席提出“长期共存，互相监督”重要方针，再到改革开放时期邓小平对之进行“肝胆相照，荣辱与共”的丰富发展，以及《中国人民政治协商会议共同纲领》《中国人民政治协商会议章程》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》等文件的颁布，都彰显了共产党高超的领导智慧，闪烁着中国政党制度建设的光辉。

制度建设对一国发展，具有极端重要的意义。它既为国家建设提供路径选择，也为国家发展提供刚性保障。1980年，在反思中国发展的经验教训时，邓小平曾明确指出：“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[1]这一论断，深刻揭示出新中国建设头三十年曲折发展的严重制度缺失，也为随之展开的改革开放指明了道路。正因为中国共产党牢牢抓住制度建设，展开各领域制度改革，才保证了改革开放的顺利推进，取得了历史性成就。新时代加强和改进人民政协民主监督工作必将为推进国家制度建设作出新的贡献。

（三）丰富社会主义民主政治内涵

除了与西方国家民主政治的共性，中国社会主义民主政治还有自己的特性和创举，人民政协民主监督即为其中之一。

社会主义民主政治是一个综合系统，它包含社会主义民主政治的原则、制度、机构和运行等全方位要素在内。发展社会主义民主政治是社会主义的本质要求，是推动科学发展、促进社会和谐的必要条件。

社会主义民主政治的要求、机制和运行，总体决定着其内在要素的原则和发展方向，是内部要素发展的基本依据。人民政协民主监督依据社会主义民主政治发展的总原则进行，又丰富充实了社会主义民主政治理论和实践体系，与党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、审计监督、民主监督、舆论监督和群众监督等一起，构成中国社会主义监督体系，共同成为推进社会主义民主政治的内容和力量。

在整个社会主义监督体系中，人民政协民主监督因其特殊性，具有其他监督没有的优势。人民政协民主监督，依托中国政党制度的宏观支撑，以国家制度的形式存在，在国家制度体系中展现基本制度特色。这些特殊之处，赋予人民政协民主监督在民主政治发展中的重要地位，赋予人民政协民主监督独特价值，使之成为社会主义民主政治发展的重要推动力量。

二、正确理解人民政协民主监督的主要特点

中国共产党在中国政治发展中居于领导地位和执政地位，各民主党派作为友党、参政党存在，这一符合中国国情的制度安排，多年来遭受多种误解。中国特色政党制度受到质疑，体现中国政党制度特色的人民政协受到关注，这一现象与人民政协民主监督的“软监督”特征有关。正是对“软监督”理解的偏差，成为一些人吹捧西方国家政党制度，欲以西方制度取代中国政党制度的借口。

（一）正确理解人民政协民主监督的政治政策监督特点

中国人民政协民主监督，较之于西方国家政党之间的监督，具有鲜明中国特色。从新民主主义革命时期起，中国共产党就对民主党派、各族各界人士发出邀请，欢迎民主党派和无党派人士到中国共产党局部执政的抗日根据地和建立起解放区政府的地区，参观、参加共产党局部执政。这种实践有监督中国共产党是否真正履行对广大工农和其他社会阶层承诺的含义。新中国成立之后，特别是1954年第一部中华人民共和国宪法出台，各民主党派、各社会团体和各族各界人士依托政协组织，对中国共产党和政府机构实施宪法、法律和法规，进行批评和监督。这种监督都是聚焦于国家大政方针的贯彻落实，围绕国家政治、经济大局，展开批评建议。2017年印发的《意见》规定，人民政协民主监督的重点是党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况，这就将人民政协民主监督的内容，限制到政治政策监督领域，不直接指向某个个体，不指向某个权力或政府机关或某个党委政府公务人员。政治政策监督本身没有可直接比照的量化衡量指标，这种“软监督”特点，赋予监督主体更为广阔的作用发挥空间，便于激发更高的积极性主动性。

（二）正确理解人民政协民主监督的协商式监督特点

人民政协的三大职能——政治协商、民主监督、参政议政，并非截然分开、互无关联，而是统一于人民政协这一机构。依托于同一组织载体，三者有着密切关联，同时也存在显著区别。要做好政治协商和参政议政，必须要监督、了解党委和政府对大政方针的贯彻落实情况；民主监督要落到实处，则必须通过协商，将参政议政批评、意见、建议反馈进党委政府决策系统，从而实现民主监督价值。

人民政协三大职能密切关联的理论和实践架构，使民主监督获得新的生长点。政协民主监督通过提案方式进行，提案是人民政协实施民主监督的基本方式[2]。民主监督的目的是协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力。这些规定表明，各民主党派和各社会团体、各族各界人士与中国共产党之间是协商式开展工作，彼此间的合作基于共同政治基础，就大政方针展开协商。这种协商不具有强制力，政协不以否定或变革共产党的决策决定为目标。在这种协商式监督中，监督议题的确定，提案调查研究工作的展开，提案框架的确立，提案的撰写形成，都包含着中共和民主党派、各族各界的广泛沟通、充分协商。这种沟通和协商取得的认识互动、思想共识、理论提升，对加强改善党的领导、巩固党的执政地位，对国家大政方针的贯彻执行，对社会主义协商民主的健康发展，都是一种巨大推动力量。

当然，人民政协民主监督的特点不止上述两项。诸多特点相辅相成融为一体，构成我国独具特色的人民政协民主监督。

三、人民政协民主监督的独特优势

当前中国改革开放持续推进，综合国力的持续提升，物质文明的繁荣发展，支撑了中国政治制度的合理性，增强了中国制度的说服力。关于中国政治制度选择利弊的分歧在逐渐缩小，中国政治制度获得越来越多关注和肯定。具有鲜明中国特色和各种有效保障的人民政协民主监督，为这一变化提供了强力支持。

（一）完备坚实的组织机构为人民政协民主监督提供平台保障

开展民主监督，必须依赖一定平台。人民政协从上而下的机构，是组织开展民主监督的重要载体。1949年9月中国人民政治协商会议建立，政协民主监督有了最高级别的支持机构。在新中国建设的头七年，以及社会主义初期建设十年中，人民政协的机构建设一直在进行。文化大革命开始，各级党政机关受到冲击，政协也失去正常发展条件。文化大革命结束后，各领域拨乱反正工作陆续展开，人民政协机构得以恢复。1978年2月，中国人民政治协商会议第五届全国委员会第一次会议召开，邓小平当选为全国政协主席，从中央到地方各级政协机构建设逐渐走上正常轨道。时至今日，人民政协已经形成从全国到地方（省、市、县）比较完备的组织机构体系（山东省和其他部分省市还探索建立起社区和乡镇委员活动联络室），为政协委员开展民主监督工作提供了实实在在的平台保障。

（二）丰富充实的法律规章为人民政协民主监督提供法制保障

人民政协开展工作，依据法律、规章和制度进行。1949年中国人民政治协商会议成立并通过《中国人民政治协商会议组织法》《中国人民政治协商会议共同纲领》，1954年出台的《中国人民政治协商会议章程》和第一次全国人民代表大会通过的中华人民共和国第一部宪法，成为人民政协开展工作的基本法律遵循。1956年上半年，毛泽东主席多次论述共产党和其他党派、团体的关系，提出“长期共存，互相监督”方针，从而使人民政协职能范围得到重大延伸。之后，《政协章程》经历几次修订，各类《组织通则》《工作规则》《处理办法》先后颁布，2017年更出台了直接规定人民政协民主监督工作的《意见》，人民政协监督职能获得日益充实的法律规章保障，政协委员能够名正言顺地开展监督工作。这种制度的丰富发展，对人民政协民主监督具有重要意义。

（三）高素质的政协委员为人民政协民主监督提供主体保障

人民政协是中国政治制度的独特安排。新民主主义革命进程中毛泽东之所以一再强调和民主党派、社会贤达合作共事，在于他清醒地认识到这些人士的爱国热情、真才实学、科学素养。新中国成立后，各民主党派队伍发展状况表明，以人民政协为平台开展工作的委员们，都具有较高学识素养和业务能力，都是各行各业的代表和领军人物，他们都在各自行业里具有一定影响力，有获得广泛信息的渠道，并能够对了解的信息进行分析和提炼，从而为实施监督做好主体准备。

（四）精准现实的监督议题为人民政协民主监督提供内容保障

机构、规制和人才智慧，为人民政协实施监督提供客观保障。真正能够体现人民政协监督、影响监督实效的，是政协委员工作的着力点和内容，即政协委员的提案。委员提案，集中体现民主监督内容的广度和深度，决定监督的质量和效果，决定监督意见和建议纳入党政决策系统的程度。这是政协民主监督落地生根的核心环节。人民政协民主监督必须通过政协委员围绕中心、服务大局、精准定位党和国家工作重点，定位人民群众关注的重大问题展开。通过组织、提供高质量的提案，展开对党和国家方针政策实施的批评，提出有意义的建议和意见，督促各级部门贯彻落实党和国家方针政策，保证政策贯彻彻底，保证党和国家发展在实事求是的轨道上行进。

最佳的民主状态，就是依赖有效的信息环境，使每个人都能表达自己的观点，以达到维护切身利益的目的。中国人民政治协商制度的存在和发展，为实现这种最佳的民主状态提供了基础。亨廷顿曾指出，政治制度非自然天成或人为设计，它是“在各种社会势力的相互作用和歧见中，从逐渐发展起来的解决这些歧见的程序和组织环节中脱颖而出的”[3]。对中国而言，人民政协民主监督，曾经历十分艰难的历史过程，在十分复杂的历史环境中进行，历经检验并脱颖而出，才得以走到今天。我们有理由相信，在中华民族伟大复兴的征程中，人民政协民主监督拥有更广阔的作为空间，必将焕发出新的生机和活力。

参考文献：

[1]邓小平.邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994：333.

[2]浦兴祖主编.当代中国政治制度[M].上海：复旦大学出版社，1999：403.

[3]塞缪尔·亨廷顿著.王冠华等译.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2014：9.