“双合”改革与国家治理现代化：权力逻辑、历史经验及保障机制

陈科霖尹 璐

（1.浙江大学中国地方政府创新研究中心，浙江杭州310058；2.吉林大学行政学院，吉林长春130012）

党的十九大报告在“深化机构和行政体制改革”一节中指出，“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”（以下简称“双合”改革）。作为推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的改革之一，“双合”改革旨在通过进一步的放权措施激发地方治理的活力，从而在机构精简的基础上降低行政成本，提升治理绩效，理顺央地关系，并最终实现国家治理的现代化。

推进国家治理的现代化，需要构建央地间协调平衡、相互制约又有序运行的权力结构和运行机制。回顾新中国成立以来的历史乃至两千年来的政治史，央地关系长期以来处于“一放就乱，一乱就收，一收就死”的“放乱收死”循环之中。“放乱收死”循环产生的制度困境即源于央地关系的不协调。纵向府际间形成的多重张力［1］与非制度化的权力分配和运行机制的结合共同导致纵向分权在央地反复博弈的过程中上下摆动。这种摆动所引致的制度不稳定性阻碍了央地关系规范化、制度化乃至法治化的进程，从而为府际关系现代化造成了障碍。长期以来，党和国家针对这一问题做了大量富有意义的探索，从毛泽东《论十大关系》中对“中央与地方关系”的论述，到邓小平“中央要有权威”的论断，再到江泽民“坚持发挥中央和地方两个积极性”的方针和胡锦涛“统筹兼顾、科学发展”的思路，党的领导在实践中逐步勾画了在中央绝对权威下有序向地方放权的改革思路；及至党的十九大，习近平总书记提出的“双合”改革构想，为新时代进一步推进央地关系现代化指明了新的方向。为了更深入地认识“双合”改革与国家治理现代化的关系，本文试图从政治社会学中关于国家治理的基本讨论出发，探讨“双合”改革的学理基础，在此基础上，通过对历史中“双合”改革实践的梳理和总结，提炼相关经验，通过对经验的总结，探讨“双合”改革的相关保障机制，并提供相关的前瞻性思考。

一、政治稳定与有效治理：集权与分权的核心逻辑

以政治社会学的理论视角作为切口考察中国的国家治理，不难看出中央政府始终不可避免地遇到的一个核心矛盾是：一方面需要保持中央政府的政权稳定，而另一方面需要在满足前者条件之下，提高国家的治理效率和经济发展水平［2］。简而言之，政治稳定与有效治理是中国国家治理需要追求的两大核心目标。政治稳定与有效治理之间的关系是具有两重性的：一方面，二者具有相互促进的作用。必要的政治稳定，是地方有效治理的基本外在环境条件；而治理绩效的提升，又有助于进一步巩固政治稳定的格局。因而在治理绩效不断提升的背景下，二者之间易于形成良性的相互促进关系（协同效应）。另一方面，二者之间还存在着内生性的矛盾。从央地关系的视角出发，由中央向地方的分权将有助于增强地方自主性，但分权的代价是威胁中央政府的统一性（“一放就乱”）；而过分地向中央集权，虽然可以保持政令统一，但地方的活力则难于发挥（“一收就死”）。故而政治稳定与有效治理之间亦存在着相互冲突的两难困境（拮抗效应）。在协同效应与拮抗效应并存的格局下，如何科学地分配权力，成为摆在央地政府面前的重要问题。“放乱收死”循环现象的产生，可以看作是央地间权力调整的不断尝试过程。但如何确定集权与分权的边界，仍有待于从理论视角加以阐释。

借鉴刘世定［3］针对国家治理问题的分析思路，可以利用下图对这一问题加以考察（如图1）。

图1 分权与治理效率的关系

中央与地方之间对待分权的态度是截然不同的，正如不同的权力配置模式会带来不同的治理效率。

对于中央政府而言，当分权度为0时，其治理绩效亦为0，因为国家治理乃至中央政务的处理都不可能依靠独立的个人（最高领导人）加以完成；随着适度地向下分权，中央的治理效率将有快速的提升，当分权程度到达S1时，中央政府的治理效率达到峰值（A点）；随着进一步分权的展开，中央政府权能的不足将导致其治理能力的下降，并在分权的极大点S3使其治理效率降为0。

对于地方政府而言，当分权度为0时，恰与中央政府所对应的S3点情况类似，由于国家治理权力尽为中央政府所掌握，地方政府没有相关的治理权限，因而治理效率为0；随着中央政府不断地向下分权，地方政府的治理效率将上升，直至分权程度为S2时达到峰值（B点）；随着中央政府进一步的分权，地方政府固然会赢得自主权上升所带来的效率提升，但随着全国性公共物品提供的弱化，地方政府间由于制度摩擦所引发的跨域治理成本会急剧上升，因而导致分权度在S2点后地方总体治理效率急剧下降。与此同时，由于地方政府更接近行政相对人，基于权力行使的便捷性，中央政府的治理效率拐点先于地方政府出现。故而从图1上看，央地间的治理效率随分权的变化关系而曲线呈现出了双峰先后出现的态势。

在此基础上，将央地两条“分权—效率”曲线叠加，可以获得国家总体治理效率曲线。不难看出国家总体治理效率随分权的变化亦呈现出了先上升后下降的曲线，但双峰叠加带来的结果是，国家总体治理效率曲线的峰值出现在了双峰之间，即分权度为S4时，国家总体治理效率达到峰值C点。C点的政策意义在于，它确定了一个合理的分权规模，从而进一步指出了“集权—分权”的边界——最佳的分权模式并不在于追求中央治理效率的最大化，抑或地方治理效率的最大化，而是追求叠加之后的函数最大化。与此同时，这一简单的分析模型亦揭示了“放乱收死”循环的内在逻辑，即在有限理性的央地二主体之间，相互间博弈所依赖的基础在于使自身行政效率的最大化，从而在央地间力量对比变化的过程中形塑了“集权—分权”循环往复的变化逻辑。

对中央与地方间集权与分权的分析，同样适用于地方政府机构设置这一情境。地方政府职权横向的划分（机构设置） 作为一个向下分权的过程，机构设置的数量（横轴） 与治理效率（纵轴） 之间亦形成了如图1所示的变化关系。因而，在科学判断当前我国地方政府机构设置所处坐标区间的基础上，可以得出具有针对性的改革对策。从历史的经验来看，改革开放以来机构设置总体趋向扁平化、大部门化的趋势，治理效率处于不断上升的态势，由此得出的一个基本判断是：地方政府横向分权过度（处于S4—S3区间）而中央政府纵向分权不足（处于0—S4区间）。基于这样的分析判断，党的十九大报告中所作出的“赋予省级及以下政府更多自主权”及“双合”改革的思路便具有了重要的现实指导意义。

二、“双合”改革的历史实践面向及其经验

“双合”改革旨在通过将行政机关（机构）进行合并设立或合署办公两种方式加以精简，从而达到降低行政成本，提高行政效率的目的。合并设立，即是将两个或多个职能相近或相互关联的行政机关（机构） 组合为一个行政机关（机构） 的方式。而合署办公即在合并设立的基础上，根据工作需要，保留以不同名义对外使用其对应名称的方式，也就是一个机构两（多）块牌子。基于治理能力的视角，“双合”改革有利于协调党政关系、优化治理体系、增强协同合力、提升治理绩效［4］，因而就国家治理现代化的目标而言，“双合”改革在微观层面具有重要的促进作用。“双合”改革的指向在于国家治理现代化，“双合”改革的目标在于精简机构，提高行政效率。

“双合”改革在历史上曾有过不同的形式，具体而言，下述案例具有代表性。

一是归口管理与小组政治。新中国成立以来，随着国家官僚体系不断完善，党和政府为了解决部门林立所带来的协调困难，归口管理的治理模式便应运而生。所谓“口”，即中国共产党领导下的一些具有类似或相关职能的党政部门共同构成的组织系统或职能领域。通过将这些党政部门进行归口，设立各“口”的领导小组，进而基于统合的小组形式加以管理，成为这一时期的一种机构精简形式。在中央层面，领导小组一般可以分为八大门类，即组织人事类、宣传文教类、政治法律类、财政经济类、外事统战类、党建党务类［5］与十八大以来地位日益凸显的深化改革类及军队建设类。小组政治作为中国党政关系最核心的联络点之一［6］，可看作是中央层面在推进机构整合领域的一次初步尝试。与此同时，归口管理与小组政治亦有组织层面的结构性困难，即这一举措虽然在形式上实现了机构间的整合，但客观上却造成了更多机构的设立（即形形色色的“领导小组”）。虽然领导小组在绝大多数情况下是不占编制、不增人员的“架子机构”，但在客观层面上造成的行政层级虚增与行政成本上升却是不争的事实。

二是纪检监察合署办公。1977年党的十一大重新恢复设置党的纪律检查委员会，1986年六届全国人大常委会第十八次会议决定设立中华人民共和国监察部。由于国际国内政治局势的变化，以及为了矫正纪检监察工作在实践中职责不清、办事重复、相互脱节、不够协调的问题，中共中央在十二大召开后以中发〔1993〕4号文件的形式明确了纪检监察合署办公的原则，随后中央纪委、监察部于1993年5月18日联合出台了《中共中央纪律检查委员会、监察部关于中央直属机关和中央国家机关纪检、监察机构设置的意见》，开启了纪检监察合署办公的序幕。纪检监察合署办公在领导体制层面实行中央纪委、监察部和所在部门党组、行政领导的双重领导，纪检、监察业务以中央纪委、监察部领导为主。党组纪检组（纪委）与内设行政监察机构实行中央纪委、监察部和所在部门党组（党委）、行政领导的双重领导。纪检监察的合署办公在实践中取得了重要的成绩，但是合署办公模糊了党政边界，使得监察职能的边界不明确，进而影响了监察权的有效行使。党的十九大以来，监察体制改革的推进使得纪委与新成立的监察委员会之间的合署办公成为了可能。通过将党外的监督力量整合为监察委员会的形式，纪委与监察委之间的地位得以更为对等，合署办公的统合力量得到加强，多头领导的困局亦可得到化解。因而监察委的相关改革为“双合”改革探索出了一条重要的可资借鉴的成功经验。

三是大部制改革。改革开放初期，出于经济恢复工作及安置老干部的原因，国务院机构在1978—1981年间急速膨胀，机构设置达到100个之多，随后自1982年始至党的十九大前，中央政府层面先后经历了七轮的大部制改革，并将中央政府的组成部门稳定在30个以内。在地方层面，随州、深圳、成都、富阳、顺德等地接连开展试点，利用合并同类项、行政三分、城乡统筹、专委会制及党政联动等方式加以探索，取得了突出的成绩。大部制改革综合运用了“双合”的改革手段，以机构合并形式为主，机构合署办公为辅，构建了横向整合、机构联动、权威高效的横向权力分配与政府流程再造的创新模式。但是，大部制改革在现实当中仍然存在着诸多的障碍：首先，如何正确处理大部制改革与简政放权之间的关系［7］是大部制改革能否取得成效的关键。大部制改革不是简单的机构合并，它的目标应在于简政放权，即通过机构合并带动职能整合，进而推动职能下放，从而构建有限政府。在部分大部制改革案例中，机构的整合仅仅体现为对编制的精简，这种名义上的大部制实质上违背了大部制改革的初衷，因而大部制改革的“名实分离”现象会严重削弱这一改革的成效。其次，职责同构现象制约了大部制改革的成效。长期以来，我国政治体制中存在的“职责同构”现象使得纵向府际间在机构设置与机构职能方面高度重合。地方脱离中央框架下的大部制改革固然能够取得一时的成绩，但机构上下间的不配套使得诸多源自地方的大部制改革最终“恢复原状”，这就使真正成功的地方大部制改革案例少之又少。基于此，大部制改革的成效正在日益受到理论界与实务界的质疑。

四是行政审批局。行政审批是行政主体同意特定相对人取得某种法律资格或实施某种行为的行政行为的总称。改革开放以来，随着市场经济的逐步发展与行政体制改革的逐步展开，虽然行政审批事项不断精简，但市场经济快速发展与规制过度之间的矛盾日渐突出。2001年9月24日，国务院成立行政审批制度改革领导小组，正式拉开了行政审批改革的序幕。行政审批制度改革在经历了精简和下放审批项目、建立政务服务中心、“两集中、两到位”后，开始逐步进入探索成立相对集中审批权的行政审批局阶段［8］。行政审批局与传统的行政服务中心不同，前者旨在通过成立统一审批机构的方式将原职能部门的审批权剥离，并深度整合审批事项，打破部门利益的深层阻力［9］，从而切实推进服务型政府建设。行政审批局在实践中取得了一定经验，探索中暴露出的问题值得注意：首先，在打破“职责同构”和“条块分割”的深层次问题上仍需要有所探索和推进［10］。作为局部改革，如何处理好局部与全局的关系是实践中需要特别注意的。其次是行政审批局带来了审批与监管相互脱离的问题。由于行政审批局作为一个独立机构，其职权又来自多个具有审批权的部门，这就导致原单位监督与行政审批局自我监督之间存在着鸿沟——“漏监”“虚监”隐患极易导致行政审批局腐败现象的发生，这是后续改革应当加以注意的。

通过对上述四组典型案例的整理，不难看出，它们分别代表了四种机构整合的思路，如表1所示。

表1 四种机构整合思路的比较

三、推进“双合”改革的保障机制

依据党的十九大精神，推进“双合”改革旨在推进权力配置的科学化，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，并最终建设人民满意的服务型政府。基于这样的基本要求，在推进“双合”改革的过程中，需要着力加强政治、法律、组织与技术四个层面的保障机制建设，从而使“双合”改革能够稳步推进，取得实效。

首先，在政治保障层面，来自中央的改革决心与顶层设计是“双合”改革的核心保障。“双合”改革作为政治体制改革的破题环节，对下一步深化政治体制改革攻坚战具有奠基与示范的双重作用。党的十九大首次将“双合”改革在党代会报告中加以体现，这就强有力地表达了中央对下一阶段啃下机构改革“硬骨头”的改革决心。在顶层设计层面，中央当前依然采取了先行试点，随后铺开的改革策略，在纪检监察体制改革方面先行一步，为后续进一步的顶层设计提供了重要的借鉴经验。纪检监察体制改革，特别是党的十九大以来首项亦是最重要的监察委员会改革的成功经验，无疑将为后续其他领域开展“双合”改革提供强有力的政治保障。与此同时，保障地方改革者的改革动力亦十分重要，这就需要建立健全科学的激励机制和容错纠错机制，从而真正“为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”，将“双合”改革扎扎实实地推进下去。

其次，在法律保障层面，“双合”改革涉及党和国家诸多部门之间的机构调整，甚至是机构间权力的再分配，因而“双合”改革不可避免地将触及位于改革深水区的法律问题。以监察委员会改革为例，机构间的合并与合署办公，将对既有法律，甚至是宪法中权力分配的格局造成一定程度的冲击。党的十八届四中全会以来，法治中国建设成为社会主义现代化建设的重要目标，重大改革于法有据、先破后立等观念正在成为改革过程中的主流。为此，在“双合”改革过程中，应着力加强相关法律审查工作，确保“双合”改革在法律框架下进行。对于部分不宜继续适用的法律法规，应按照程序先行修改，对于涉及重大体制调整的法律问题，应当提交全国人大及其常委会，以谨慎修法、合理授权等方式保障“双合”改革的合法性。

再次，在组织保障层面，“双合”改革作为一项精简机构的改革举措，其推进势必造成机构与编制的精简裁汰，因此，必要的组织保障将成为“双合”改革稳步有序推进的坚实基础。对于机构合并而言，对精简分流出的人员应有科学合理的安排。一方面应当强调必要的组织原则，做到在机构合并的过程中干部“能上能下，能进能出”“能者上，平者让，庸者下”，真正形成新单位的工作战斗力和凝聚力。另一方面则应当妥善安置转待调人员，综合利用进修学习、下派挂职，安排相关人员到适合他们的岗位进行工作，尽力实现“人尽其才，人岗相适”。在机构合并的过程中，对职能重复或职能相关的部门，原则上应做到合并设立，对职能上下联动的部门，通过科学合理的机构设置，提高机构运转绩效，特别是提升行政审批效率，从而在组织上保障“双合”改革的运作成效。

最后，在技术保障层面，“双合”改革的终极目的是借助科学的权力结构建设服务型政府。相比于管制型政府，服务型政府更加注重供给侧（民众） 的现实需要。当前，大数据、云计算等“互联网+”的发展方兴未艾，利用大数据技术开展公共服务正在成为服务型政府建设的新趋势。传统管制型政府受制于现代治理技术的不完善，机构林立、人员冗杂、流程繁复等弊端成为其运行的典型特征，而随着治理技术的不断发展与完善，不仅二维层面的政府流程再造成为可能，而且利用大数据、云计算开展政府流程的三维改造亦成为现实。行政流程从点对点联结到平面联结再到立体互动的转换，将呼唤政府机构的进一步改革。为此，“双合”改革应积极适应行政技术的发展而革新思路，依托大数据、云计算及“互联网+行政”的技术革新，积极推进机构间的整合与重组，在打破旧有行政权力分配格局的体制下探索建立适应网络化治理的新型机构设置体系。

[1]陈科霖.狄龙规则与地方自治：美国的实践经验及对中国的借鉴启示[J].甘肃行政学院学报,2015（2）：4-14.

[2]曹正汉.统治风险与地方分权：关于中国国家治理的三种理论及其比较[J].社会,2014（6）：52-69.

[3]刘世定.历史的理论研究路径和理论模型：对《中国的集权与分权：“风险论”与历史证据》一文的几点评论[J].社会,2017（3）：46-66.

[4]徐理响.现代国家治理中的合署办公体制探析：以纪检监察合署办公为例[J].求索,2015（8）：9-13.

[5]周望.“领导小组”如何领导？——对“中央领导小组”的一项整体性分析[J].理论与改革,2015（1）：95-99.

[6]吴晓林.“小组政治”研究：内涵、功能与研究展望[J].求实,2009（3）：64-69.

[7]陈科霖.大部制改革：历史回顾与路径前瞻[J].云南社会科学,2014（3）：17-22.

[8]郭晓光.成立相对集中审批权的行政审批局之思考[J].中国行政管理,2014（8）：31-32.

[9]宋林霖.“行政审批局”模式：基于行政组织与环境互动的理论分析框架[J].中国行政管理,2016(6）：22-28.

[10]贾义猛.优势与限度：“行政审批局”改革模式论析[J].新视野,2015（5）：20-25.