云南省“挂包帮”定点挂钩扶贫工作机制探析
——基于滇西边境X县的考察

胡红霞

（云南师范大学历史与行政学院，昆明 650500）

“挂包帮”定点挂钩扶贫即“领导挂点、部门包村、干部帮户”，它是各省为到2020年同步实现全面小康的目标而制定的定点扶贫工作计划，也是实施精准扶贫的基础性工程。云南省于2015年8月开始实施“挂包帮”定点挂钩扶贫工作，工作开展一年多来，取得了一定的成绩，然而，由于主客观原因，该工作在推进的过程中出现了一些问题，影响了工作效率和成效。为确保扶贫工作的顺利开展和实现预期目标，应深入挖掘导致问题的原因，并提出针对性解决对策。X县位于云南省西部，属于国家扶贫开发工作重点县、14个连片特困地区滇西边境山区县，本文通过对滇西边境X县的考察，对云南省“挂包帮”定点挂钩扶贫工作机制实施情况进行分析，具有一定的典型性和参考价值。

一、云南省“挂包帮”定点挂钩扶贫工作机制概述

（一）实施背景

自20世纪80年代以来，伴随着大量扶贫政策的持续开展，我国农村贫困人口的规模出现了大幅度下降，尤其党的十八大以来，党中央加大扶贫投入，创新扶贫方式，扶贫开发取得重大成就。然而，在取得巨大进步的同时，截至2014年底，云南全省还有贫困人口574万人，片区县和重点县93个，贫困人口数量居全国第二位，片区县和重点县数量居全国第一位，仍然是全国农村贫困面最大、贫困人口最多、贫困程度最深的省份之一，扶贫工作尤为艰巨〔1〕。为了实现脱贫目标，确保到2020年与全国同步建成小康社会，2015年8月，云南省委、省政府出台了《建立扶贫攻坚“领导挂点、部门包村、干部帮户”长效机制扎实开展“转作风走基层遍访贫困村贫困户”工作的通知》《省级领导扶贫攻坚挂片联县方案》和《省级部门（机关）、企事业单位和中央驻滇单位扶贫攻坚挂联县方案》，提出在全省范围内建立健全“挂包帮”定点挂钩扶贫工作长效机制。

（二）主要内容

通过省、州（市）、县（市、区）、乡（镇）四级联动，在全省范围内组织40万干部职工挂4个集中连片特困地区、93个贫困县（含重点县和片区县），包建档立卡贫困乡（镇）、建档立卡贫困村、建档立卡贫困户、建档立卡贫困人口，确保每一个贫困县都有领导挂联，每一个贫困乡（镇）、贫困村都有领导和部门、单位挂包，每一个贫困村都有驻村扶贫工作队，每一户贫困户都有干部职工结对帮扶，做到不脱贫不脱钩〔2〕。参与“挂包帮”定点挂钩扶贫工作的干部职工要进村入户开展调查，掌握贫困状况，对贫困户建档立卡和实施精准扶贫信息动态管理；宣传扶贫相关政策，根据贫困户的具体情况研究制定帮扶措施；帮助贫困地区加强基层服务型党组织建设，加大乡村综合服务平台建设。

（三）整体目标

通过开展“挂包帮”扶贫政策，推动精准扶贫工作顺利开展，促进全省经济发展，确保到2020年实现全省574万农村贫困人口全部脱贫，基本消除绝对贫困，分期分批实现93个贫困县全部摘帽，476个贫困乡、4 277个贫困村出列，贫困县农村常住居民人均可支配收入增幅高于全省平均水平，到2020年达到10 000元以上〔2〕。

（四）实施意义

“挂包帮”扶贫政策的实施，是云南省落实精准扶贫思想的重要举措，有利于推进全省扶贫开发工作，使全省574万农村贫困人口脱离贫困，与全国人民一起共享经济发展成果，确保到2020年与全国同步实现小康社会；也有利于民族团结与民族和谐，促进社会主义和谐社会建设。

二、云南省“挂包帮”定点挂钩扶贫工作取得的成效：以X县为例

X县有13个乡（镇），其中有A乡和B乡两个民族乡，总人口34万人，其中近五分之一的人口为贫困人口，农民人均纯收入785元以下的深度贫困自然村有113个、人口3.87万。境内少数民族22种，多居住在偏远山区，生活环境恶劣，交通不便，产业发展相对落后。“挂包帮”工作开展一年多来，全县建立了覆盖各贫困乡、村、户的“挂包帮”网络和驻村扶贫工作队，扶贫工作取得一定成效。

（一）建立了单位定点挂钩、干部驻村帮扶工作制度

为贯彻落实云南省“挂包帮”扶贫政策、实现精准扶贫，X县在2015年8月份建立了单位定点挂钩、干部驻村帮扶工作制度。X县政府和扶贫办确定了47个单位定点挂钩扶贫47个贫困村，分配了县级主要领导负责挂钩的乡镇和各单位负责挂钩的村寨，并要求各单位上报每位职工的帮扶对象，把责任落实到个人，确保贫困乡、贫困村及贫困户挂钩帮扶的全覆盖。

（二）完成了贫困户建档立卡工作和信息化工作

为更好地开展扶贫工作和实现对贫困户的动态化管理，X县在2015年9月前完成了贫困户建档立卡工作和信息化工作。X县动员和号召全县参与“挂包帮”扶贫的干部职工进村入户，对帮扶农户进行摸底调查，填写《贫困农户登记表》，发放民情联系卡，具体了解所帮扶农户的基本情况，对符合贫困户条件的农户建档立卡，做到精准识别贫困对象和精准立卡。根据摸底情况，以村为单位，建立贫困户动态化信息管理系统，对农户收入变化情况、产业发展情况、家庭人口变化情况等及时进行记录，随时掌握脱贫情况，完成扶贫信息化工作。至2016年初，X县精准识别出1.9万余户共6万余人的建档立卡贫困户，为精准扶贫、精准脱贫提供了可靠的基础保障。

（三）建立了扶贫项目到村到户工作机制

为实现对贫困户的精准扶持，X县建立了扶贫项目到村到户工作机制。

一是结对帮扶到村。X县不仅确保行政单位结对帮扶，还积极号召各类企业和社会组织参与“挂包帮”扶贫，利用企业和社会组织的资源和平台，形成多种形式的结对帮扶，构建定点帮扶长效机制。

二是产业扶持到村到户。根据各贫困乡、贫困村的具体情况，X县把扶贫开发同高原特色农业发展、城镇建设相结合，大力发展贫困乡村优势特色产业和旅游业。A乡和B乡两个重点扶贫乡建设了食用菌类示范生产基地，C乡引进了蓝莓种植。X县还依托民族特色和温泉资源大力发展特色旅游业，打造×××旅游品牌和×××旅游项目，促进了全县经济的增长。

三是教育培训到村到户。根据农户的产业发展计划，X县对相关人员进行专业培训，如农村养殖技术培训、岗位技能培训和创业培训，提高农户职业素质。

四是危房改造到村到户。根据摸底调查情况和村民小组内部自愿报名两种形式，对符合农村危房改造条件的农户提供一定的资金扶持。

五是异地搬迁到村到户。对不具备生存发展条件和就地脱贫成本高、难度大的贫困户实施异地扶贫搬迁，并着力解决好搬迁农户的就业、教育、医疗、社会保障和社会融入等问题。本着自主自愿原则，至2016年6月，已有1.2万余户报名搬迁到县城、中心集镇和中心村安置点。同时，D乡已开始启动搬迁工作，陆续有居民搬到县城，脱离了滑坡易发、缺水严重的居住环境，农民的财产安全得到保障，生活质量得到提高。

六是基础设施到村到户。加快对布朗族聚居地区的基础设施建设，实现了电力和通信全覆盖，完成了全县电力与通信普及，改善了偏远民族地区人民的生活环境。A乡和B乡两个乡镇完成了全乡内的道路硬化工作，实现了主要交通要道水泥路的铺设工作，方便了居民出行并且保障其安全。

七是金融服务到村到户。完善金融扶贫政策措施，对有意贷款创业和发展特色产业的农户提供无息贷款，大力扶持其发展。

（四）建立精准扶贫考核机制

为促使“挂包帮”扶贫工作顺利开展，扶贫工作更有成效，X县建立了精准扶贫考核机制。把扶贫工作绩效纳入个人综合考核中，增加了精准扶贫考核的内容和指标，加强对考核结果的运用，全面建立以精准扶贫为导向的奖惩机制，以达到精准扶贫、阳光扶贫、廉洁扶贫的目标。扶贫工作考核主要根据贫困户的识别精准度、走访工作日记、脱贫效果等具体情况，把工作业绩作为考察任用干部的重要依据。

（五）提升基层党组织的凝聚力和战斗力

为推动基层组织建设，提升基层党组织的凝聚力和战斗力，推动精准扶贫的开展，X县坚持以“党建带扶贫，扶贫促党建”，充分发挥党组织带领党员群众脱贫致富的坚强战斗堡垒作用。通过发展村级集体经济，加强基层党组织、党员的服务能力；通过建设扶贫信息平台，加强基层党组织阵地建设；通过传达学习中央、省、市、县各级纪委会议精神，加强党员培训。

三、云南省“挂包帮”定点挂钩扶贫工作机制实施中存在的不足及其原因

虽然X县在“挂包帮”定点挂钩扶贫工作中取得了一定成效，但在具体实施过程中，也出现了进度缓慢、重复工作现象严重、群众参与建设热情不高、工作效果不明显等问题，影响了整个扶贫工作的开展。究其原因，主要有以下几个方面。

（一）帮扶关系的确定不合理

第一，挂钩单位和帮扶村寨随机分配。其结果是导致小单位分配到大村寨、大单位分配到小村寨的情况出现，如一个只有10余人的单位须挂钩帮扶一个有40多农户的村寨，造成部分干部职工扶贫压力过大，没有足够的精力帮助贫困户，扶贫效果不明显。

第二，先确定帮扶关系再进行致贫原因分析和农户需求调查。其结果是容易导致帮扶资源供给与扶贫对象需求不匹配，即挂钩单位所能提供的资源并不是被帮扶村寨所需要的，实施的帮扶计划缺乏针对性，实施效果不明显，且造成资源浪费。

第三，硬性规定帮扶户数。如要求参加“挂包帮”扶贫工作的副科级及其以上干部最少挂包3户，副科级以下干部最少挂包1户，未考虑到干部职工的实际情况，在扶贫工作中因其能力、精力或经验不足而出现工作效率低下、效果不明显等问题。

（二）相关部门的职责分工不明确

第一，县委和县政府之间分工不明确。由于云南省“挂包帮”定点挂钩扶贫工作机制是由省委、省政府共同提出的，所以县一级的实施主管部门是县委和县政府，下级挂钩单位在开展扶贫工作时需要完成县委和县政府两个部门的工作要求。而由于县委与县政府之间没有做好协调工作，导致文件通知不一致，出现一个文件一个要求的情况，以致下级单位不停修改自己的扶贫工作计划，而《贫困农户登记表》就有县委和县政府两个不同版本，表格不一致，要求下级单位重复填写两份，导致工作效率低下。

第二，挂钩单位与村委会之间分工不明确。“挂包帮”扶贫工作涉及扶贫信息动态化管理，但由于没有明确规定动态化管理信息该由谁录入和管理，导致挂钩单位与村委会之间出现工作推诿现象。有些地方的扶贫信息是由挂钩单位进行录入然后交给村委会管理，有些地方则是完全交由村委会进行录入与管理。

（三）部分干部职工对扶贫工作的认识不足

参加“挂包帮”定点挂钩扶贫工作的主体是基层工作人员，受生活背景、工作经验和年龄等因素影响，其能力素质参差不齐，对扶贫工作的认知和态度也不一样，甚至存在误区。

首先，少部分人对扶贫工作存在畏难、松懈和消极看法。认为X县是一个国家级贫困县，要想脱贫很难，而不参与的话又怕影响自己的绩效与晋升，因此对“挂包帮”扶贫工作采取敷衍的态度。在贫困户建档立卡摸底工作中，部分单位没有按照政策要求真正下到基层，到农户家里填写情况调查表，而是向负责挂钩的村委会调取相关资料把表格填好。由于未能真正了解贫困户的具体情况，分析致贫原因，科学制定脱贫方案，致使扶贫目的难以达到。

其次，部分工作人员未真正理解“挂包帮”扶贫工作的指导思想和具体要求。在扶贫过程中为了省事，在农户需要帮助时直接给农户几百块钱把农户打发走。这种输血式扶贫容易误导农户的脱贫观念，造成农民“等、靠、要”思想的产生。

再次，部分扶贫人员的工作经验不足。“挂包帮”是一项全县干部职工共同参与的扶贫工作，扶贫人员的工作经验积累不同，对于新参加工作的人员来说扶贫工作有较大难度，容易导致扶贫工作开展进入死角，影响扶贫工作的顺利开展。而有些干部职工在本单位的工作任务繁重，无力顾及扶贫工作。

（四）对“挂包帮”定点挂钩扶贫工作机制的宣传不足

首先，未及时进行宣传。由于“挂包帮”定点挂钩扶贫工作时间紧、任务重，在工作开展之前，村委会没有足够的时间向农户进行宣传。由于对“挂包帮”模式不了解，群众对调查工作不理解、不配合，少部分村民甚至存在观念上的误解，以为金融扶贫就是帮扶干部直接给自己钱。如在A乡就有村民直接到村委会闹事，让村委会给自己补贴，此事差点演变为群体性事件。村民的误解不仅增加了扶贫工作的难度，也打击了扶贫人员的积极性，使“挂包帮”扶贫工作进展缓慢，效率低下。

其次，宣传不到位。即使有的村寨及时地宣传“挂包帮”扶贫模式，但是由于人手不够，也只是大致向农户说一下此项政策，并没有具体向农户进行细致讲解，导致宣传沟通不到位。X县大多数贫困地区为少数民族聚居地，受民族传统思想影响，多数居民拒绝与外界进行交流，加上存在语言沟通障碍，认识理解政策存在困难。政策宣传不细致不到位导致农户对政策缺乏深入了解，不明白自己能干什么，而帮扶工作人员也不能很好地了解贫困户的意愿，以致扶贫措施缺乏针对性，扶贫效果不明显。

（五）产业扶贫模式不完善

现阶段我国农村扶贫工作的重点在“产业扶贫”“增加收入”，通过实现贫困人口稳定增收，达到根本性脱贫的目的。根据《云南省贫困县退出工作实施方案》（云办通〔2015〕40号）中规定的“贫困村实现脱贫退出必须有村集经济”的要求，各挂钩单位都为所帮扶的村寨量身定制了契合当地资源环境特点的产业发展项目，但实施效果却不尽如人意，其主要原因有如下几点。

首先，项目整合力度不够，推进缓慢。随着各级党委、政府对扶贫工作的日益重视，涉及扶贫政策实施的责任部门日益增多，这本来是有利于扶贫工程推进的好事。但在实施过程中，由于各部门工作职能不同，申报项目和下达项目计划的时间不一致，导致各部门间出现项目整合难题。有的贫困村由于是脱贫的重点对象，帮扶部门多，因而项目多、项目资金也大，而基层干部和技术人员缺乏，难以应对业务量大、流程复杂的项目整合工作，导致工程进度跟不上，项目推进缓慢。

其次，龙头企业带动效应不明显。龙头企业参与定点挂钩帮扶既能为贫困村带来项目和资金，又能带来先进的管理理念、管理模式、技术支持和多元的市场信息，产生显著的扶贫减贫效果。X县的一些贫困村寨存在产业发展点多面广、多元化但规模化质量不高、技术培训跟不上等问题，这都与龙头企业带动效应不明显有关。

（六）执行监督不到位

由于执行监督不到位，一些挂钩单位的扶贫工作看似“热闹非凡”“成绩斐然”，但实际上却是停留在“纸上扶贫”阶段。为了不影响单位工作绩效和地方政绩，不少单位为了应付上级的检查采取“文山会海”战术，扶贫工作仅仅只是嘴上说说而已，并没有落到实处，而在对上汇报时却夸大做法和成绩，造成恶劣影响。具体表现在以下几个方面。

首先，考核目标和考核标准低。虽然X县建立了精准扶贫考核机制，但是制定考核办法的单位也参与“挂包帮”扶贫，在实施过程中难免会出于对自己利益的考虑，降低考核目标和标准，使其更加容易达标。

其次，扶贫考核绩效所占比重小。建立的精准扶贫考核机制在行政人员工作考核中所占比例较小，主要还是对其本职工作的考核。由于对被考核者没有实质性影响，少部分帮扶人员采取消极态度进行扶贫，不会设身处地为农户考虑，也不重视扶贫工作。

再次，扶贫资金使用缺乏监督。由于扶贫资金是挂钩单位投入，带资进村，缺乏相应的监督，怎样使用是自己说了算，所以即使部分扶贫计划缺乏针对性与可行性也照样开展，最后导致具体扶贫计划收效甚微，投入与产出不成正比，影响扶贫工作成效。

四、完善云南省“挂包帮”定点挂钩扶贫工作机制的对策

应该说，X县在“挂包帮”定点挂钩扶贫工作机制实施过程中出现的问题及其原因在全省是具有普遍性的，必须采取相应措施予以解决，以确保扶贫工作的顺利开展，实现预期目标。

（一）合理确定帮扶关系

首先，合理分配挂钩单位与帮扶村寨。在确定挂钩帮扶关系之前做好数据统计工作，包括贫困户摸底调查和行政单位基本情况调查。结合考虑贫困户数量和行政单位人员数量、贫困村致贫原因与脱贫需求和行政单位优势资源情况，合理分配挂钩单位与帮扶村寨，避免出现数量分配不均、资源配置不合理现象，促进扶贫工作的顺利开展。

其次，避免硬性规定干部职工所帮扶农户的数量。可通过宣传号召，让其结合自身情况分析能帮扶的户数，本着自愿自主的原则进行报名，再根据其意愿与实际情况进行户数分配。

（二）明确各部门在扶贫工作中的具体职责

首先，确立县级责任主体。针对县委和县政府之间分工不明确的问题，由于原有扶贫工作一直由扶贫办主导，他们比较清楚各个贫困村的情况，所以可由县政府下属部门扶贫办成立扶贫工作组，由县委指导、协助其制定具体的扶贫工作计划和下发各种文件通知。各单位以扶贫办的通知为准，避免出现重复工作，减少资源浪费。

其次，由村委会独立承担扶贫信息动态化管理工作。针对挂钩单位与村委会在扶贫信息动态化管理中分工不明确的问题，可以在政策文件中规定由村委会独立承担扶贫信息动态化管理工作。这一方面是因为每个扶贫单位还有自身的本职工作要做，只有在做好本职工作的前提下才能有精力去开展扶贫工作，他们不应该还要负责扶贫信息化工作；另一方面是因为村委会可以第一时间了解贫困户的实际情况，以便对信息进行修改，实现动态管理的目的。而且现在基本上每个村委会都有大学生志愿者，村一级也实现了网络办公，进行扶贫信息化管理没有技术上的阻碍。

（三）加强对基层干部职工的培训

第一，改变干部职工的扶贫观念。通过宣讲会的形式向参加“挂包帮”扶贫工作的干部职工介绍本地区原来开展过的扶贫工作所取得的成效和未来在扶贫中会遇到什么样的困难，增加其对扶贫形势的认识，消除畏难心理，增强扶贫信心，进而达到积极对待“挂包帮”扶贫工作的效果。

第二，组织干部职工全面学习“挂包帮”定点挂钩扶贫工作的内容和要求。使参加扶贫的干部职工了解造血式扶贫的思想和具体要求，在扶贫过程中严格按照规定开展扶贫工作，保障扶贫工作的顺利进行。

第三，加强干部职工的扶贫能力培训。在各个单位开展扶贫交流会，组织有丰富扶贫经验和扶贫工作开展较为顺利的人员在单位内部进行分享交流，确定单位内部帮扶关系，成立扶贫工作小组，以提高所有干部职工的扶贫工作能力，保证扶贫工作的实施效果。

（四）加大对“挂包帮”扶贫工作的宣传

针对由于“挂包帮”扶贫模式宣传不足导致出现村民对政策不理解、不配合的现象，笔者认为有必要在原有基础上加大对“挂包帮”扶贫工作的宣传，采取特定宣传和日常宣传相结合的模式解决这个问题。

首先，在特定宣传方面，要加大对干部职工的培训。通过培训，使干部职工具体了解和掌握政策内容，并告知其当地少数民族的风俗习惯以及在与村民交流中应注意的问题，以便在进村扶贫时获得村民的配合，更好地向村民介绍政策和了解村民的脱贫需求。

其次，村委会要建立日常宣传机制。可以通过村民会议和村民小组长入户宣讲两种形式向村民宣传“挂包帮”扶贫模式，使村民认识到此项政策与自己的生产生活息息相关，主动去了解此项政策。

再次，在政策宣传时要注意宣传对象的选取。可以先向一些文化素质较高的村民进行宣传，再由其向其他文化素质较低的村民进行宣传，这样的宣传方式更加容易被村民接受，而且宣传效果也会更明显。

（五）完善产业扶贫模式

首先，进一步加强项目整合力度，快速推进项目建设步伐。建立健全项目联席会议制度，整合项目资源，做好项目储备、编制、实施与建后管理工作，从项目审批流程、项目实施上破解进度难题。明确实施主体，加强部门协作，充分调动乡村干部工作积极性和干事创业的工作热情，加强督促指导，加快项目建设进度。

其次，进一步培育扶持龙头企业，拓宽群众增收渠道。结合贫困村产业发展的实际，因地制宜，合理布局，依托农业龙头企业为典型示范，包装扶持各种农产品、畜禽产品或其他加工企业，培育壮大长效增收产业。通过电商模式，多渠道强化商品流通机制，实现生产、加工、流通和提质增效的有机统一，实现贫困人口稳定增收，促进贫困人口脱贫致富。

（六）建立健全监督机制

首先，建立一个相对独立的扶贫工作监督机构，并积极发挥人民代表大会的监督作用。在“挂包帮”扶贫工作中，可以采取单位内部自我监督和人民代表大会外部监督相结合的形式，监督各个单位的扶贫工作开展情况，杜绝出现纸上扶贫，把扶贫工作落实到位，确保扶贫工作的顺利实施〔3〕。

其次，科学制定精准扶贫考核办法。县政府应在广泛开展调查的基础上，结合当前扶贫工作的实际情况制定科学的精准扶贫考核办法，确保其在行政人员考核中所占比例合理，并且要严格按照规定进行考核，把考核落实到位。

再次，进一步提高和强化社会监督的地位和作用。在扶贫工作中要积极接受社会民众的监督，扶贫资金的使用和扶贫计划的开展要向社会进行公示，并且在制定扶贫计划时要咨询相关学者的建议，避免产生资源浪费，确保扶贫工作取得最大成效。

总之，“挂包帮”定点挂钩扶贫模式是云南省委、省政府为推进精准扶贫做出的重大举措，其采取的“挂县包村帮户”定点帮扶模式有利于充分发挥挂钩单位优势，深入挖掘贫困户实际致贫原因，实现精准帮扶和精准脱贫。“挂包帮”工作自启动以来，各级单位按省委、省政府的统一部署，积极推进各项工作，取得了一定成绩，但由于地方政府执行模式、采用方法及脱贫时间要求的不同，各地“挂包帮”定点挂钩扶贫工作取得的效果也大有差别，一些地方的实际效果与政策要求、群众期盼还有很大差距。一些挂钩单位对扶贫工作的思想认识有待改进，许多贫困户的致富能力、产业发展等方面的能力还有待提高。这些问题都需引起相关部门的重视。

〔1〕张祖林.坚决打好打赢这场输不起的扶贫开发攻坚战：在“挂包帮、转走访”扶贫攻坚新闻发布会上的发布词〔EB∕OL〕.（2015-08-24）〔2017-06-26〕.http：∕∕www.yn.gov.cn∕yn_fbh∕201508∕t20150828_21934.html.

〔2〕中共云南省委办公厅，云南省人民政府办公厅.关于建立扶贫攻坚“领导挂点、部门包村、干部帮户”长效机制扎实开展“转作风走基层遍访贫困村贫困户”工作的通知（云办通〔2015〕38号），2015-08-20.

〔3〕彭俏奇.我国扶贫政策执行中存在的问题及对策研究：以广东省汕尾市为例〔D〕.湘潭：湘潭大学，2011.