基于史密斯模型的行业协会商会与行政机关脱钩政策执行研究

车轩

摘要：本文从史密斯模型的四个维度分析行业协会商会与行政机关脱钩政策执行的所取得的成效：以建立脱钩政策体系框架，执行主体明确，脱钩的对象的政策接受度总体较好，政治、经济环境的有效推动；并总结出脱钩政策执行中所存在的问题：相关的政策体系还不完善，执行主体存在利益壁垒阻碍、合作协调能力不够、监管能力不足以及信息公开制度不完善，行业协会商会由于内部治理结构不完善、代表性、合法性、权威性不足导致自我能力的缺乏等问题，为今后促进脱钩政策有效执行提供参考。

关键词：史密斯模型；行业协会商会；行政机关；脱钩；政策执行

中图分类号：D630；D632.9 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2018）004-00-02

一、引言

“行业协会商会”作为政府与市场、政府与社会之间的纽带。改革开放以来，在为行业提供服务、促进行业自律、制定行规行标、为政府决策提供建议、体现行业的各种要求、应对各种社会必要的义务、主动投身到国际中并加速经济增长等环节都起到很大的帮助。然而，行业协会商会发展的一些弊端日渐显露：行政化色彩浓、行为缺乏规范、自身结构不合理、发展能力不足、法律法规体系不完善等。在当前政府职能转变、简政放权改革背景下，行业协会商会与行政机关脱钩具有重要意义。值此情境之下，在参考美籍经济学家托马斯·史密斯的“政策执行过程模型”后，选取合理地政策、执行任务的部门、指向群体、环境方面四个方向，力图从这四个维度分析目前行业协会商会与行政机关脱钩政策的执行的成效，并从中总结出所存在的问题，让“脱钩政策”能够更加高效的推行。

二、行业协会商会与行政机关脱钩政策的执行成效

1.脱钩政策体系已建立

面对脱钩的纲领性文件《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》出台以来，各相关部门制定了党建、机构编制、外事、行业公共信息平台、负责人任职、国有资产、经费支持方式改革、承接政府购买服务、办公用房、综合监管等10个方面的配套文件。特别是在2016年中央推行的《行业协会商会综合监管办法》，其涉及到整个进程和其后的“人事变动、财务管理、服务环节、党建事务”等整体全方向的管理政策，综合地阐释了每一个环节的设立的执行主体的义务与执行方法。脱钩政策已经形成了一个完整的政策体系框架。并在后期的脱钩实践中，出台一系列补充文件，在广泛调研基础上编写了《脱钩工作政策问答》，制定了脱钩实施方案模板、报送及核准注意事项等，确保在实践的过程中各项制度能落地，具有可操作性。脱钩政策“1+10+N”政策体系的建立，为脱钩政策的有效执行提供了制度性的保障。

2.脱钩执行主体明确

在中央及地方两个层面由相关部门责任人组成，成立的联合工作组成为脱钩政策的主要执行主体，其组织结构及人员配备都较为稳定，并在各职能部门后续的专项脱钩：人事、财务、服务、党建与外事的脱钩任务方面都明确各自的执行主体及职责。伴随着行政体制改革的深化，行政部门对于职能的认识有所突破，对于“政出多口”，职、责、权相互冲突的情况有所改善。截止目前，中央层面的脱钩已有了阶段性的成果，2017年3月，已经大部分实现了对首批脱钩试点的设立，涉及到134家“全国性行业协会商会”，完成行政部门的脱钩化管理，稍后的试点在144家“全国性的协会商会”脱钩化管理模式已经获得国家有关部门的审批，正在强力施行之中。中央脱钩政策的执行主体重心逐渐从中央向地方转移，地方也相继成立了联合工作组，总共有1508家省级协会获得了首批试点资格，福建、河南、湖南、重庆等省份已实现首批试点任务。脱钩工作在横纵两个方面进行着拓展和下移。①

3.目标群体接受度总体较好

脱钩的对象：行业协会商会即是其目标对象。脱钩目标自从2005年已经逐渐的涉及到各层“行业协会商会”，在人事管理变动、财务、机构职能方面的脱钩取得了一定成效，于此同時，国家出台了促进行业协会商会积极健康发展的政策，如经费支持方式改革、承接政府购买服务、设立“行业公共信息交流沟通平台”、推行负责任职等制度，以此来实现对行业协会商自己的进步，对于脱钩政策的接受能力逐渐提高，并积攒了一定的经验应对脱钩后的自身发展。2015年以来，脱钩政策的目标群体已覆盖到国民经济各个门类、各个层次的行业协会商会，在脱钩对象向地方层级延伸的同时，以全国性行业协会商会作为其目标群体来推进改革进度。所以在目前，脱钩的目标对象已经逐渐由中央转向各个省份、大范围的推动改革的覆盖面。

4.外部环境推动有效

随着经济的快速发展和社会的转型，政治、经济体制改革的深化，行政体制改革要求政府职能转变，建立服务型的政府，政府角色由“划桨者”向“掌舵者”转变，惯有“二政府”“红顶中介”之称的协会商会诟病已不能适应我国转型期经济社会发展的需要，需要去大刀破斧自上而下的进行改革。推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求需要各社会主体都发挥主体作用，行业协会商会需要发挥自主性来提升竞争性，成为创新和丰富社会治理的一股强力，因此对社会和市场两方面的改革不得不立刻提上议程。

三、行业协会商会与行政机关脱钩政策执行中的问题

1.相关政策不完善

行业协会商会与行政机关脱钩后，如何做到“脱钩不脱管”、“脱钩不脱扶持”、“脱钩不脱服务”，在实际操作中，仍呈现出相关支持政策不完备的问题：

（1）保障脱钩后发展的政策力度不足

行业协会商会长期依附权威，对行政资源存在“路径依赖”，脱钩后失去资金和人才的依赖途径，会使一部分行业协会商会出现资金和人才短缺的问题，存在脱钩不完全或脱钩后走向消亡的风险，就需要完善脱钩后的保障支持机制。然而在现有的支持政策中，制度建设不完善，比如关于承接政府购买的政策就存在支持力度不足、问题覆盖面不足，购买目标群体的自身资质不符合要求，其服务内容不够，其资金的来源没有长期的稳定的保障，而且对其服务质量的监管和评估制度，尚未实现。纵然绝大多数地区对于“培育扶持优先”的宗旨已经确立，可是涉及到税收方面、金融方面、人才管理方面等环节仍旧未能够得到具体的政策性推动，未能实现高效的连接。

（2）行业协会商会法律规范缺位

我国行业协会商会的专项立法长期滞后，涉及针对行业协会商会的法律尚未建立，目前只有1998年的《社会团体登记管理条例》，可是这覆盖在政府法规方面，法律效力不强，不是专门性的法律条案，没有能够注重“行业协会商会”自身的特点，尤其是在性质、职能等环节没有具体的要求。在当下不足的“行业协会商会立法文件”中，设计对仅仅为行业协会，不能够实现对商会的管理等。纵然国家部委推行了不少的条例，更有某些政府推行了“地方法规”，可是“法规文件”不能强有力地推动行业协会商会的长足进步。

2.执行主体能力建设滞后

（1）利益壁垒阻碍脱钩推进

纵然脱钩改革工作已初见成效，可改革仍旧未能摆脱利益壁垒的困扰。因为体制和历史的限制，某些政府机关通常对行业协会商会轻视、忽视。就好比说，这些部门机关表面上是“下放权力”，实则是“大权在握”，依旧谋求私利，打破固有的利益格局仍然是脱钩政策落实的难点。

（2）合作协调能力不够

脱钩推行完成后，行业协会商会将有更多的机会去面临社会和市场的双重考验，显然政府部门合需要增强自身的监管水平。在实践中，一些地方出现了重脱钩而忽视了脱钩后的监管问题，特别是对财务、人事、服务方面脱钩后不同职能部门的监管缺乏协同配合，不同程度的出现监管上的脱节。脱钩摆脱了传统的双重管理体制的困扰，行业协会商会如雨后春笋般涌出，针对各项服务所得亟需设立阶梯式管理模式标准来应对各项服务，公安部门、财政部门、市场部门、税务部门和其他部门逐渐的变成监管的主体部分，财务方面、免税方面、财务管理方面、非市场的行为让监管变得更加的步履维艰，当下还未能够实现对各个部门的整体监管合作治理等方面的综合管理，亟待改善。

（3）监管能力不足

脱钩推行完成后，民政部门在监督管理方面承担着不小的责任，积极应对着行业协会商会的有关事务。民政部门需要立刻应对激增的注册登记审核任务，来切实履行维护“直接登记制度”“一业多会”等行业规范要求，可是“僧多粥少”，当前我国民政部门在职人员仅仅只有3362人，可是社会中合法的社会性行业协会组织数目已经高达51万，换算下来每日需要处理150多个的项目注册等级任务，不可谓不艰难；②其二，民政部门在针对行业协会商会管理方面仍旧未能达成一致，涉及到行业内部管理方面、制度管理方面、日常性管理方面等亟需完善，应及时的设立退出机制，以此来减缓民政部门日益激增的工作压力和困难，如监督管理环节。

（4）信息公开制度不完善

在脱钩的执行过程中，对行业协会商会的行为及脱钩执行主体的行为缺乏来自社会公众、会员的监督。特别是对于地方层级的行业协会商会脱钩过程的监督，哪些行业协会商会纳入脱钩名单，脱钩的进展如何等等都缺乏信息公开，社会监督力量没有跟上，导致部分行业协会商会在脱钩过程中出现权力寻租的腐败现象，造成脱钩不彻底，不平衡。

3.目标群体自我能力缺乏

（1）代表性、合法性、权威性不足

据可靠数据调查研究表明，会员企业覆盖率仅占我国行业协会商会整体的四成左右，中小企业往往被拒之门外，不具有很强的整体特点。对于我国长期以来双重管理体制下的民间行业协会商会来说，政府对其进行市场管理、行业管理、服务方面之中，非官方行业协会未享有其应有的权利和地位，脱钩政策仍然有许多亟待解决的问题。可是对非民间的行业协会商会，因为脱钩政策的执行，其面临权威江河日下，可是其对市场的行业管理的能力没有得到大部分机构的认可，威信不足在所难免。

（2）人、财、物短缺，有抵触心理

据权威人士研究表明，大部分的“全国性行业协会”专职工作人员寥寥无几，故《脱钩总体方案》命令对在行业协会商会中兼职的公务员不得继续从事相关工作，俨然让人才稀缺的行业协会商会迎来了一个严冬；并且，国家财政补贴也自2018年开始取消或者逐步减少对协会的补贴额度，办公场地被退还，行业协会商会不得不应对愈发严峻的形式，商会的生存命悬一线。

（3）内部治理结构不完善

“章程”是行业协会商会自身管理规范的公认原则，可是其日渐与协会商会的发展脱节，难以应对日渐多变的需求。更何况其自身的认可度也在逐渐的降低，对商会负责人和其他成员的约束力也就日渐式微，在所难免。甚至出现了，某些行业协会商会的负责人采取私下解决问题的方式，逃避行业内部管理原则，使得会员大会制度徒有其表，就更别提理事会、秘书处等部门的职能结构问题了。例如，某些商会规避会员大会议制度，只设立会长办公会议来逃避行业准则的限制，各种问题层出不穷，监管机构的设立迫在眉睫，以此来提高内部组织的监管效率。

4.政策环境存在障碍

我国传统文化集中表现为人情关系，利益的相互关联使它在不同程度上影响着脱钩政策有效执行。然而当前受全球经济危机的影响，实体经济低迷，一些行业的企业实力衰退，互联网思维冲击的背景下，造成当前一些行业协会商会的价值观、责任感、使命感的迷失，需要改变了当下行业协会商会的治理、观念和行为。

注释：

①发改委：第一批行业协会商会脱钩试点已基本完成.[EB/OL].（2017-1-19）http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-01/19/c_129453710.htm.

②傅昌波，简燕平.行业协会商会与行政脱钩改革的难点与对策[J].行政管理改革，2016（10）：36-40.

參考文献：

[1]傅昌波，简燕平.行业协会商会与行政脱钩改革的难点与对策[J].行政管理改革，2016（10）：36-40.

[2]倪咸林.行业协会商会脱钩后完善内部治理研究[J].行政管理改革， 2016（10）：41-45.

[3]王勇.行业协会商会与行政机关脱钩改革的重点任务和环节[J].学会，2016（3）：19-20.

[4]吴昊岱.政策执行影响因素研究——以行业协会商会与行政机关脱钩政策为例[D].江苏：南京大学，2017.

[5]杨宜勇，关博.行业协会商会脱钩政府：探索、挑战和改革[J].时事报告专题调研，2014（3）：40-43.

[6]范清宇.关于行业协会商会与行政机关脱钩后加强监管问题的思考与建议[J].中国民政，2014（11）：26.

[7]郁建兴，永东，周俊.从双重管理到合规性监管——全面深化改革时代行业协会商会监管体制的重构[J].浙江大学学报：人文社科版，2014（4）：107-116.