保护投资者合法权益是法治的使命

文 《法人》特约评论员 刘兴成

只有依靠法治保护每一个投资者的合法权益成为法治的使命，让投资者信赖证券市场规则，投资者才能心服口服地回到证券市场，参加市场投资和融资活动，发挥证券市场服务实体经济的作用

《最高人民检察院公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》自2018年1月1日起施行，这是中央政府和司法机关继开辟民事和行政措施保护投资者合法权益的途径后，出台的刑事措施保护投资者合法权益的路线图。

投资者合法权益保护民行刑并举

保护投资者合法权益的法律，主要有《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国证券投资基金法》《中华人民共和国侵权责任法》和《中华人民共和国刑法》等。投资者合法权益保护的民事措施、行政措施和刑事措施都有，但法律规定大多是原则性的，且分散于不同的法律条款之中，可操作性不强。

为了解决中小投资者处于信息弱势地位，抗风险能力和自我保护能力较弱，合法权益容易受到侵害的问题，根据党的十八大、十八届三中全会精神，2013年12月25日，国务院办公厅专门出台了经国务院同意的《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》，成为中国资本市场投资者保护的纲领性文件，首次全面构建了保护投资者特别是中小投资者合法权益的政策体系。

《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》在健全投资者适当性制度、优化投资回报机制、保障中小投资者知情权、健全中小投资者投票机制、建立多元化纠纷解决机制、健全中小投资者赔偿机制、加大监管和打击力度、强化中小投资者教育和完善投资者保护组织体系九方面做出了较为详细的规定。

针对中国证券市场出现的种种突出问题，证监会修订了《上市公司重大资产重组管理办法》，抑制投机“炒壳”，防范通过“忽悠式”“跟风式”重组损害中小投资者利益的行为；证监会发布《上市公司股东、董监高减持股份的若干规定》，对原有制度做了进一步完善，有效规范特定股东减持股份的行为；证监会改善了上市公司退市制度安排，在退市工作中突出投资者保护主线，既让“带病公司”远离市场，提高上市公司整体质量，又做好先行赔付、退市整理期、风险警示等工作，保护中小投资者的合法权益。

自2017年7月1日起施行的《证券期货投资者适当性管理办法》，是中国证券期货市场首部专门的关于投资者保护的部门规章。该办法适用于向投资者销售公开或者非公开发行的证券、公开或者非公开募集的证券投资基金和股权投资基金、公开或者非公开转让的期货及其他衍生产品，或者为投资者提供的相关业务服务。

《证券期货投资者适当性管理办法》以强化经营机构的适当性责任为主线，以经营机构对投资者进行科学分类，把“了解投资者”“了解产品”“投资者与产品匹配”“风险揭示”等作为基本的经营原则，针对适当性管理中的实际问题，设计和规定了以下主要制度安排：1.形成了依据多维度指标对投资者进行分类的体系，统一投资者分类标准和管理要求。2.明确了产品分级的底线要求和职责分工，建立层层把关、严控风险的产品分级机制。3.规定了经营机构在适当性管理各个环节应当履行的义务，全面从严规范相关行为。4.第一次将投资者分为普通投资者与专业投资者，规定普通投资者在信息告知、风险警示、适当性匹配等方面享有特别保护。5.强化了监管职责与法律责任，确保适当性义务落到实处。

保护投资者合法权益的法律法规，大部分是民事和行政方面的，《最高人民检察院公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》为投资者保护其合法权益提供了具有可操作性的刑事通道。该规定特别界定了“涉众型经济犯罪案件”：基于同一法律事实、利益受损人数众多、可能影响社会秩序稳定的经济犯罪案件，包括但不限于非法吸收公众存款，集资诈骗，组织、领导传销活动，擅自设立金融机构，擅自发行股票、公司企业债券等犯罪。

法治能扭转证券市场赌场的印象

中国的证券市场直接参与市场的有1亿多人，其中99%以上为个人投资者，即中国有1.2亿散户投资者，间接涉及3亿多人。曾几何时，中国股市因规则存在问题、投资者的合法权益缺乏应有的保护而被专家形容为“赌市”或连赌场都不如，投资者往往被坐庄者“割韭菜”，股市被认为是风险很高的地方。长此以往，投资者会用脚投票。如果没有投资者，证券市场便成了无源之水，无本之木。

如何扭转国民对证券市场的赌场印象？只有依靠法治，保护每一个投资者的合法权益成为法治的使命，让投资者信赖证券市场规则，投资者才能心服口服地回到证券市场，参加市场投资和融资活动，发挥证券市场服务实体经济的作用。党的十九大明确提出“必须坚持以人民为中心的发展思想”。在证券市场坚持以人民为中心，就要保护广大投资者尤其是中小投资者的合法权益，在证券市场落实民主、自由、平等、公正、法治的社会主义核心价值观。

法治证券市场，保护投资者的合法权益，第一，要让证券市场正本清源，恢复证券市场的投资功能和融资功能的双重功能。证券市场一度为国有企业解困的出发点，导致证券市场重融资、轻投资，有的公司难免将证券市场当作圈钱的平台。倡导上市公司分红，建立证券市场长期稳定的回报机制，对利用“高送转”等概念配合违规减持、内幕交易的行为依法处罚。投资者的合法权益不受侵害，能够在证券市场凭自由竞争赚钱，自然会将资金长期留存于证券市场，有助于证券市场恢复投资和融资的双重功能。

第二，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立优胜劣汰的证券市场机制。推进以信息披露为中心、以市场化为内核的发行制度改革，消解上市“壳资源”，打开优质公司上市的大门，畅通违法违规或靠补贴生存的劣质公司的退出路径。

第三，大幅度提升市场参与者的违法门槛和成本。首先要防范市场参与者在证券市场违法违规，侵害投资者的合法权益。在防范侵权失灵的情况下，除了让有欺诈发行、信息披露违法、操纵市场、内幕交易等行为的市场参与者支付违法的民事成本和行政成本外，还应常态化地让市场参与者承担相应的刑事责任,提高违法犯罪成本。

第四，保障投资者采取民事、行政和刑事措施维护其合法权益的法律权利。既然投资者拥有采取民事、行政和刑事措施维护其合法权益的法律权利，投资者的知情权、参与权、收益权、求偿权等基本权利应当得到尊重，司法机关和政府部门就要鼓励、落实和保障其行使法律权利。一旦个别司法机关和政府部门工作人员阻碍其行使权利，投资者有权向纪委或国家监察委、上级司法机关和政府部门以及新闻媒体投诉、举报和曝光。

第五，让投资者区分投资与借贷的界线，认识和承担证券市场的投资风险。在证券市场能够体现“公开、公平和公正”原则的前提下，证券市场不再是赌场，法治只保障投资者的合法权益，不是保障投资者的权益。投资者要识别和承担投资风险，投资到证券市场的资金，不是向外借贷，无法保障还本付息，一旦投资者决策失误，有可能连投资本金都收不回来，更不用说有投资收益了。

第六，给予投资者合法、合理的投资者教育。证券市场中投资者的获得感，应当是投资者的合法权益不受侵害，投资者的法律权利能够得到尊重和实现，而不是保障投资者一定有投资收益。