环境损害赔偿新规落地

文 《法人》记者 李立娟

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》）并发出通知，自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度，要求各地区部门结合实贯彻落实。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

2015年11月，中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），经国务院批准，授权吉林、山东、江苏、湖南、重庆、贵州、云南七个省（市）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作。

作为《试点方案》的延续和完善，本次全国施行的《方案》在《试点方案》的基础上不断完善，成为环境赔偿制度的又一次有益探索，有助于破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局，推进生态文明建设。

谁损害谁赔偿为基本原则

《试点方案》是2015年至2017年生态环境损害赔偿制度改革试点阶段的指导性文件，而《方案》是2018年起在全国开展生态环境损害赔偿工作的依据。

环境保护部规划院环境风险与损害鉴定评估中心副主任於方在接受《法人》记者采访时表示，2018年开始，在全国试行生态环境损害赔偿制度，其目的有四方面：

一是实现损害担责的需要。《环境保护法》确立了损害担责的原则。建立健全生态环境损害赔偿制度，由造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任，修复受损生态环境，有助于破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。

二是弥补制度缺失的需要。《宪法》《物权法》等相关法律规定，国家所有的财产即国有财产，由国务院代表国家行使所有权。但是在矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体的规定。

三是政府履行环境保护职责的需要。通过实施生态环境损害赔偿制度，修复受损的生态环境，保护和改善人民群众生产、生活环境，是政府需要履行的环境保护职责。

四是为立法积累实践经验的需要。建立生态环境损害赔偿制度，需要从立法上明确规定生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、索赔途径、损害鉴定评估机构和管理规范、损害赔偿资金管理等基本问题。但目前立法条件尚不成熟，在部分地区开展试点后，需要进一步在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度，为下一步立法积累经验。

中研普华研究员许俊龙在接受《法人》记者采访时表示，2015年《试点方案》在吉林等七个省市开展，从目前效果来看，贵州、绍兴等地效果明显，但是同时要注意的是由于该方案是全国性方案，在执行过程中地区差异明显，各地区很难根据自身实际情况开展工作。而在新方案中最值得注意的就是授权各地可结合实际情况综合开展活动，未来新方案成效还将进一步提高。

许俊龙认为，全国范围内尚未完全具备实施方案的条件。一方面，地区经济发展水平存在一定差距，部分地区在解决经济与环境问题时容易产生较大分歧；另一方面，地区产业差异性较大，虽然授权地区开展工作，但是在实际操作中执行力度及重视程度很难保持统一。

“谁损害谁赔偿的原则，省市级政府为索赔主体。试点方案中缺乏对索赔主体的明确规定，而改革正是弥补制度的需求。但是对于国有自然资源损害后索赔主体规定仍然不算清晰，环境作为人类赖以生存的基础，其成本远比经济效益计量要大很多，在修复方面，环境破坏一方应承担主要部分，但是对于监管缺失环节同样要承担部分成本。”许俊龙在接受《法人》记者采访时表示。

首提跨部门合作

“《方案》与十九大报告中的美丽中国、生态中国是一种呼应关系，在推进生态文明建设的过程中有着重要的意义。”国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登在接受《法人》记者采访时表示。

他进一步说，因为要实现生态文明建设、美丽中国，有很多抓手，例如机构改革、环境保护的职责优化、环境管理体系的优化以及生态环境损害赔偿机制的建立等。

“另外，本《方案》包括了环境保护部门与司法部门跨部门的合作，这是此机制的最大特色。两个部门之间相互配合对生态环境损害的鉴定，对深层次的解决提高企业的违法成本问题意义重大。威慑企业不敢随意损害环境，在社会上形成不敢任意损害环境的氛围。这是《改革方案》最深层次的深远意义。”彭应登进一步表示，无论是在试点阶段，还是即将进行全国推广，两个部门在协同工作方面，都起到了很好的示范作用。

环保部门的优势在环境污染专业治理赔偿角度、鉴定环境损害的专家库、构建环境损害评估的技术指南及技术方法；司法部门则对生态损害评估司法机构的评审、监督，对环境损害的环境损害方法、制度进行构建。看似司法部门主导，其实是两个部门之间的合作，是最为平等有效的机制。

彭应登认为，很多案件会在成本、效率方面考虑，将磋商进行前置，在环保部门与司法部门达成一定的共识，司法是最后的底线。但是为了保证行政资源与司法资源的不浪费，避免赔偿时间的无限制延长，生态不能在一定时间内有效修复，所以出现了磋商先行、司法作为托底制度的存在。这就形成了司法与环保协同合作的机制，这以解决问题为导向，并不涉及部门利益的纠葛，也为部门之间的合作机制树立了一种很好的范例。

在实践过程中完善

“《方案》在全国范围内施行最为重要的一条就是授权地方，也正是由于授权很难保证各地对于政策制定及执行的力度，因此全国政策可根据各地区环境特性制定大的政策标准以供地方政府参考执行，避免由于各地执行的差异导致方案执行区域不平衡。”许俊龙就《办法》落地实施对《法人》记者强调。

彭应登同样认为，“生态体系的评估与赔偿，其实国内外都是处于并不成熟的阶段，正是因为技术体系处于起步阶段，我们对于生态损害赔偿的处理方法，必须处于边做、边实践、边总结、边提高的过程中进行，因为绿色经营体系不能等待其他国家完善之后再总结，必须在实践的过程中不断地探讨完善”。

“个人认为，《方案》将对绿色金融体系有着深远的影响。”彭应登对《法人》记者强调，《方案》通过约束、信息披露机制，来提高违法企业社会信用的成本，相应提高了企业的违法成本，对于引导可能污染企业选择更为绿色、更可持续的节能项目，更加绿色、更环保的技术工艺路线，更加环保的设备和装置，对企业的影响较为深远。

“引导和指导的作用，比起单纯的经济鼓励和惩罚，更为有效。 ”彭应登说。

许俊龙同样认为，方案的执行从现阶段来看对于绿色金融的影响力较小，主要原因是中国绿色金融发展还处于起步阶段，制度框架和政策体系虽然初步搭建，自身建设水平仍不完善。因此，该政策短期内对于绿色金融的作用尚不明显，但是从长远来看，随着绿色金融的不断发展，方案对于绿色金融的协同效益有望进一步凸显。

彭应登最后对《法人》记者强调，生态赔偿的评估与责任追究，并不是简单的行政行为，更多的是引入司法的可能性诉讼，使得原先单纯的行政执法手段更加完善，这将比单纯的行政执法更为有效。