农业供给侧改革下的土地流转问题研究

李姗姗 匡远配

摘要 农业供给侧改革的重点和难点与土地流转制度在很大程度上存在着耦合关系，但在该阶段还未能从农业供给侧改革视角深入认识土地流转制度的意义，且土地流转补贴标准偏低、土地流转成本上升、土地纠纷等问题也有待解决。应明确土地权利，完善土地流转登记制度，同时提高构建纠纷预防机制，完善土地法律法规制度，在农业供给侧改革背景下推动农村土地流转制度合理有序运行，促进农村的经济发展。

关键词 农业供给侧改革；土地流转；耦合关系

中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）23-0215-04

Abstract The emphasis and difficulty of agricultural supplyside reform have a coupling relationship with the land transfer system to a large extent. However， in this stage， the significance of land transfer system can not be deeply understood from the perspective of agricultural supplyside reform， and the subsidy standard of land circulation is low， and the cost of land circulation is rising. Land disputes and other issues need to be resolved. Land rights should be clear， land circulation registration system should be improved， at the same time， to improve the construction of dispute prevention mechanism， improve land laws and regulations system. Promoting rural land under the background of agricultural supply side reform the circulation system operates in a rational and orderly manner to promote rural economic development.

Key words Agricultural supplyside reform；Land transfer；Coupling relationship

“十二五”期间，我国农业取得了快速发展，2015年粮食总产量达到62 143.5万t，比2014年增长2.4%，实现了“十二连增”，为社会的稳定和经济的持续健康发展提供了坚实的支撑。但是农业发展仍然面临着一系列问题，如农业结构不合理，农业竞争力弱，粗放式发展方式普遍存在，“双改单”趋势明显以及从事农业的农民数量大大减少，粮食保障面临威胁等，为了解决农业发展存在的矛盾，2016 年中央一号文件明确要求推进农业供给侧结构性改革。农业供给侧改革的背景有4点：一是国内外粮食价格呈现倒挂现象，国内粮食价格高于国际价格，国际竞争力较弱；二是粮食生产结构不合理，玉米产量过剩大豆产量过低；三是“库存高、进口多、出口难”现象并存；四是粮食收购增加了财政支出加重了财政负担。对于玉米的种植量远远超过了消费者的需求量这种本来就违背了经济学规律造成高库存的现象，再加上不断突显的物质成本、人工成本、土地成本的“三本齐升”，构成了农业供给侧的基本特征。农业供给侧结构性改革的主要目的是构建与目前经济发展阶段相适应的经济主体与产业体系，形成农业发展的新动能与新业态，提高农业全要素生产率，提高农民经营收入[4]。农户自发、市场推动的土地流转一般发生在区位条件和经济基础较好的农业区域，对于一般性的农村自发性的土地流转情况较少发生，主要还是政府和村集体主导的土地流转为主。推动落实农业供给侧改革政策的实施有利于完善我国的土地流转制度。因此，为更好地开展土地流转工作以推动和保障农业供给侧改革顺利进行，需理解土地流转制度与农业供给侧改革之间的关系及所面临的问题。

1 土地流转与农业供给侧改革目标的耦合关系

农业供给侧结构性改革是指从农产品供给角度入手，通过各类农业生产要素的优化配置，切实促进农业生产及其产品供给结构优化，提高农业供给体系的质量和效率，使农产品供给的数量、品种和质量更加契合消费者需求，最终形成结构更合理、保障更有力的农产品供给体系[3]。农业供给侧改革主要是提高农业的再生产能力，实现农村资源循环生态健康的良好生產模式。通过转换传统的农业生产模式，摒弃高投入、高消耗、低产出的落后的传统农业企业和农业生产组织。农村土地流转规模越来越大，经营主体数量增加，土地流转制度在很大程度上耦合了农业供给侧改革的目标任务，其加快资本、土地等要素的流动，提高资源的配置效率，与农业供给侧改革目标中优化资源配置、扩大有效供给目标一致。完善土地流转机制，发展适度规模经营，培育新型农业经营主体是农业供给侧结构性改革的重要路径[4]。

1.1 依据市场导向的耦合

市场需求结构的变化会影响到产业结构的变动，市场的变化直接影响土地种植结构，理性农民往往依据自己的经验判断调整自己的种植结构，信息不对称性使农户不能正确估计来年的某种农产品的需求量，那么进行农业供给侧改革就是要依据市场变化的规律以及消费者需求来合理调整农业产业的规模，实现土地规模扩大有利于提高农产品市场竞争力，从而增加农民收入，实现农业可持续发展和农民，增收是农业供给侧改革的最终目标。生产的目的是未来满足消费需求，农产品法人供给结构是否能满足日益变化的需求以及消费的多元化给人们带来了巨大的挑战。市场需求就是进行农业生产的指向标，只有把握市场的规律遵循市场原则才能获得最大化收益。对于种植业来说更需要结合近几年的市场产量来指导未来种植数量，农地需要在市场需求导向下进行流转出租，合理的土地流转有利于实现规模经营，从而提高农村土地资源配置效率和劳动生产率。为农村土地的规模经营、产业化经营奠定基础。农村土地流转率随着地区经济发展水平的提高而明显提高，土地流转目的以发展高效农业为主，从表1可以看出，2005—2012年全国土地流转形式仍以出租和转包为主，种养业大户是目前土地流转的最主要流入方，吸纳了流转土地总量的近50%[5]。一些有知识有胆量的转出农户进城务工从事非农产业获得的收益会高于仅仅依靠农业生产获得的收益，对于转入户来说扩大自身的生产经营规模，节约了交易成本，获得比原来更大的收益，土地流转与农民增收目标耦合。

1.2 “三去一降一补”任务目标的耦合

我国推进供给侧改革的五大任务分别是：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。玉米的产量过剩，大豆主要依靠进口，粮食总产量的“十二连增”，进口粮食也在增加，储备粮食的数量巨大造成农业产能严重过剩，土地流转制度的实施有利于促进农业可持续发展，有序推进土地制度改革改善种植结构调整作物数量满足市场的需求，土地流转从使用权的提出、经营权的流转，到建立城乡统一用地市场，构建农业经融机构，再到農地规模经营，发展现代农业，越来越活跃地出现在农村的舞台上。当前农业和农村经济发展已进入了一个新的发展阶段，由于农产品总量的增加和消费需求的多样化，土地实现合理种植减少玉米等粮食的存储量减轻国库，土地调整主要包括调整农产品品质结构、品种结构和区域种植结构。土地经营权的流转可以改变农业种植结构，改善农产品总量供需平衡，特别是对于土地条件不一样区域可以进行相应调整，整合土地资源和改善生产的条件。通过合理的土地流转能够促进耕地的用养结合，提升耕地质量，改善农产品质量；有利于调减优势产区的种植面积；对于生态脆弱地区，休耕轮作等相结合，有利于优化区域品种结构和种植结构，从而实现去库存、去产能和去杠杆的效果。土地流转的土地是高效率高产量的土地，合理有序的土地流转与农业供给侧改革中的任务目标耦合相关。

1.3 农业供给侧改革关键和难点的耦合

农业供给侧结构性改革三部曲是结构、成本、收入，土地成本一直是农业供给侧改革的重点和难点，农业供给侧改革的核心就是要提升农业的供给量，那么农业部门就需要专业的人员进行生产，提高其生产产量，专业化的生产模式需要标准化生产条件，近几年的农村资本下乡速度加快，整合农村闲田和土地可以有效引进人员来进行农业生产，扩大土地规模提高农业供给量。土地实现高效运转有利于资金在农业部门的流动从而实现农民的增收。土地流转可以节约土地的交易成本为农产品价格减负，目前我国农村土地流转的推动处于严重的信息不完备和信息不对称状态[6]，如果我国农村土地流转各方能在统一的信息空间和平等对称的信息环境下，则土地流转相关利益方的谈判和利益博弈将更有效率。农村土地承包经营权的流转为解除农民在农村土地和农业的束缚提供了保障[7]。解除务工农民的后顾之忧，从而提高农民的生活水平，增强农村的经济发展能力。总体来说，农民进行土地流转有利于减少土地中介环节和中间成本，是推动农业供给侧改革进行的重要力量。

1.4 土地流转与培育新型农业经营主体目标的耦合

现代农业的发展依靠人力资本的投入和培养，如表2所示，土地流转过程中方向呈现多样化趋势，主要是流向本村及周边地区的农户，兼有合作社、企业和其他形式。农业供给侧改革的重要内容之一就是加快培育新型农业经营主体，那么如何吸引新型农民进入农村从事农业性质的企业、合作社等就必须进行农村的土地制度改革。深化农村土地制度改革，可以进一步激发广大农民从事农业生产经营的积极性，避免土地掠夺式经营。在农业方面，广大农村地区的农户可以选择更多的农业经营模式：经济欠发达地区仍可选择较小规模的家庭经营，通过提高土地产出率提高经营收益；经济较发达地区，有实力的农户可根据需要自由选择家庭农场、专业农户（种养大户）、农业合作社等经营模式，结合使用提高土地产出率和劳动生产率的方式提高经营收益。土地流转促使农业经营模式向着集约化、规模化、专业化的方向发展。土地的生产规模有利于调整农产品种植结构，这也是农业供给侧改革的重要目标。新型经营主体在实现土地流转的情形下推广新品种、新技术提高农产品的质量档次，确保粮食生产总量平衡和效益提高，扩大农业生产规模来满足当代日益增长的消费需求，保障人民生活质量。

2 农业供给侧改革下土地流转面临的现实困境

2.1 未能从农业供给侧改革视角深入认识土地流转的意义

土地流转前农户在自己承包地上的劳动通常不计成本，而土地流转后经营户的用工成本明显升高，加上各项服务费用成本的升高，物质成本、人工成本、土地成本“三本齐升”，必将使农业供给侧结构性改革“降成本”的目标沦为空谈。寻租效应在土地流转制度中更加突出，原因是政府推动土地流转、配置农地资源、培育经营大户、引入涉农企业的过程中必然伴随寻租。政府在土地流转过程中占据着主导作用市场的活力不能很好的激发，对资源配置效率必定会有影响。任何制度都有生命周期，随着时间推移均会显示出效率递减[8]。寻租效应干扰了正常的市场秩序，市场中有经营头脑、有技术的新型经营主体难以获得公平，不能形成有竞争力的新型经营主体，也不能有效培育新型职业农民，农业供给侧结构性改革也难以依靠劳动力素质提高、人才红利实现，将失去供给侧改革的载体和任务完成的能动要素。

2.2 土地流转成本逐年增长影响农民收入稳定

土地流转的可持续性要求土地转入、转出双方都有利可求。土地转出方可以获得合理、稳定的租金收入，土地转入方在支付租金后能够有经营收益。不仅粮食价格、劳动力价格、土地租金会影响农民的收入，而且土地补贴也会影响到农民收入的稳定性。我国粮食（稻谷、小麦和玉米）成本中，土地成本是增长最快的，年均增长高达24.6%。据土流网数据显示，全国平均土地流转价格是891.93元，全国土地平均流转价格在340～3 240元，其中北上广的价格最高，而2016年农民三项补贴（农资综合补贴、种粮农民直接补贴和农作物良种补贴）平均补贴资金在1 800元/hm.2左右，规模经营补贴一般在600～1 200元/hm.2，土地流转补贴平均1 500～3 200元/hm.2，高标准农田建设最高补助22 500元/hm.2。补贴远少于土地流转成本的增长，农户的实际收入并没有得到增长。转入户为了增加土地的收益而将土地转作他用，若不转作他用，土地流转的获利空间将十分有限。

2.3 土地流转引起的经济纠纷问题有待解决

土地流转是深化农村土地制度改革的重要取向，它是土地承包制的一种衍生制度，是指在不改变土地所有权的前提下，农户将土地转让给他人的行为。我国在取消农业税之后，农村的土地流转面积逐步扩大，土地合同数量增加，因土地流转而产生的经济纠纷也在增加。土地流转若违背了制定的原则，就必然会产生一系列纠纷。土地纠纷主体主要是农户与农户之间、农户与村集体之间以及农地非农化过程中政府与农户间的纠纷。土地纠纷产生的原因主要有以下3点：一是承包权不清引起的经济纠纷。部分农户早年就外出务工，但是随着这几年农村的补贴和政策大幅度提高，这些农户就返乡要地。在农业生产特点下，家庭经营的重要性使得需要除去人身属性进而以财产权性质流动的农地使用权细分要求，对农地承包权和经营权的分置构成了分置结果上的两难约束[9]。二是土地产权关系不明确。农地的产权制度对农民的努力的激励取决于农地产权制度所内含的农民努力供给与收益报酬一致性[10]。我国现行的土地制度是以集体所有为基础的家庭联产承包责任制。这种制度使农民获得了自主经营的承包权， 但法律上并未对这种制度的所有权主体职能、所有权主体和经营者主体间的关系作出明确规定。由于这种缺陷的存在， 致使某些村集体无视农民的意愿，任意处理集体土地， 这损害了农民的利益，引起了农民的不满 ，致使土地流转中农户与村集体间产生纠纷。三是政府失灵，政策频繁变化所导致的农村现实利益关系的冲突是引发农村土地流转纠纷的现实根源。农户流转了土地之后，不执行土地合同，根据自身的诉求和意愿随时变更合同的现象也大量存在。种粮补贴归属也常常引发纠纷，土地转出方往往将粮食补贴据为己有，或者找各种理由刁难承包方。

3 农业供给侧改革视角下推进土地流转发展的对策

3.1 调整种植结构，合理高效种植

根据消费者需求和市场规律来调整产量，加强对农产品市场的研究和流通队伍建设。根据农村市场发展的要求，适时提出和制定适应农产品市场变化的政策[11]。农民对政策及市场价格的变动较为敏感。随着国家玉米临时收储政策的取消，国内玉米价格下滑，种植玉米收益下降，给农户种植结构调整提供了动力。顺应农业供给侧结构调整的需要，进一步体现粮-经-饲草三元结构发展。提振优质饲草料的需求，促进农户种植结构调整。振兴草食畜牧业，没有草食畜牧业的发展，“粮改饲”就是空谈。重视种植农户参与，引导种养户合作。建设本地“粮改饲”专业信息平台，引导种植户和养殖户的有效联结。制定“粮改饲”试点详细规划，逐步推进。以种植面积确保粮食生产稳定增长的前提下， 充分发挥资源和技术优势， 以提高农产品品质为中心 ，以市场需求为导向， 加快优化品种、品质和季节结构， 实现产量、质量、结构、效益的统一。并通过抓市场、促加工、活流通， 采取标准化生产的，能够更好地对接市场，在信息掌握、劳动量的输入上都有较于普通散户更大的优势[12]。推进农业产业化进程，全面提高农业综合经济效益，确保农业结构调整向着持续、健康、协调的方向发展。以农机数量和仓储能力匹配度作为重点搭建为农服务中心，提供指导和帮助。通过项目支持、农业产业联盟建设、科技人员交流合作等多种机制，促进区域农业转型升级，深入进行农业供给侧结构性改革。

3.2 明晰产权，农地确权流转

土地流转产生的集聚效应和范围效应，能够从两方面引导新型经营主体减轻粮食库存压力，一方面将推动土地集中生产附加值高的农特产品，满足新形势下消费者的新需求，土地有序流转的前提就是对土地的确权[13]。政府通过所有权确权来解决地权模糊，通过“稳定所有权，明晰承包权”的确权路径来化解模糊性。对农民私人的土地使用权、收益权和交易权进行法律的界定并加以保护、赋予农民更多的土地产权，有利于促进农业发展。农村实现稳定产权管理农户的积极性就会被调动，农户自发性进行土地规模扩大，引进技术增加农产品的附加值，同时对承包大户来说划分了权与责，保障了自身的利益。各级政府监督土地流转登记制度实施进行实名制登记，减少中间环节降低农户承包风险，同时要加强自我约束，不能够随意干涉农民承包权和经营权，要赋予农民更多的谈判能力，防止政府从“援助之手”向“掠夺之手”转变。

3.3 构建纠纷预防机制，完善土地法律法规制度

目前我国各地农村情况区域性差异极大，法律规范不能也难以涵盖和适用于所有的农村。在农村土地制度的设置上增加因地制宜的成份，给地方留下一定的制度创新空间。再次出台的政策应该尽力保持稳定性和一致性，健全土地相关法律规定，修订农村社会中与现实脱节的部分，补充细化有关的规定，厘清农村各类主体的法律地位和权利义务，协调各种利益之间的平衡。一些农民在土地流转中失去土地经营权，但土地流转收入又不能满足养老等生活保障的情形下，存在基本生存保障降低或丧失的风险，从而建立农村土地流转风险基金制度。乡镇政府和政府相关职能部门应树立服务于民的意识，做好中介服务工作，提高服务水平与质量，建立健全农村土地流转市场及与其相关联的信息、咨询、评估系统，制定并为村民提供统一的土地流转合同样本，引导村民依法进行土地流转，把土地流转纳入法制化、规范化渠道，确保农村土地有序流转，减少土地纠纷发生的隐患，切实保护农民的合法权益。

参考文献

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