从全球治理到全球海洋治理

胡键

海洋治理是全球治理中的专业领域之一，随着世界各国越来越关注海洋问题和海洋权益，海洋上的竞争也越来越激烈。因此，海洋治理也就必然提上了世界的议事议程。

一、全球治理的客体：秩序，环境，还是人？

全球治理包括客体、主体和治理的工具（规则、制度、价值等）。首先从全球治理的客体来看，究竟什么才是治理的对象呢？

首先是秩序。如果全球治理是为了某种秩序，那么，全球治理不是当今世界出现的新目标。全球化开启以后，全球治理的任务就开始了，所不同的是，那时的全球治理是以资本为工具并为资本追求利益最大化，各个不同资本之间达成的一种妥协。

这是因为，西欧的资本走向世界，目的是为了遏制资本下降的趋势和追求利益最大化，最开始是通过殖民战争来实现的，但长期不断的战争违背了资本逐利的目的。于是，当殖民战争导致资本的实力处于相对平衡状态时，不同资本之间就会为制造一种相对的稳定而达成暂时的妥协，这样在东方殖民地附属国就形成归属于不同资本的势力范围、租界和租借地。这就是那个时代的全球治理所形成的全球秩序。不过，这种秩序只能是暂时性的，因为，资本的本性是唯利是图，不同资本的发展速度和力量增强的进度都是不一样的，成长较快的资本必然要求重新划分势力范围，甚至重新建立国际体系。因此，在马克思、恩格斯时代，只要资本逐利的目的存在，战争就不可避免，世界就只有全球市场，而没有有序的治理。

当然，当今的全球治理，也是在追求一种理想的世界秩序，特别是从第二次世界大战以来，饱受战争的人类社会更加觉得秩序的重要价值。因此，二战结束前后，雅尔塔体系制定的一系列游戏规则，迄今为止依然是当今国际的规制。半个多世纪来，这些国际规则、国际制度对维护世界和平与安宁、促进世界各国的发展发挥了非常大的作用。然而，半个多世纪来，世界各国发生了巨大变化，尤其是国际权力发生了重大变化，因此对全球治理体系变革的呼声越来越高。一个非常值得注意的情况是，不仅崛起的新兴国家要求全球治理变革，而且原来的主导国、国际制度、国际规则的制定者也要求全球治理变革。这是当今国际社会的一个非常突出的现象。这说明，雅尔塔体系及其相应的规则存在着严重的缺陷，只是当今的世界政治领袖缺乏足够的政治智慧来构建新的体系以弥补或取代雅尔塔体系。

其次是环境。如果全球治理是为了全球环境，那么就意味着当今世界的环境出现了不利于人类发展的问题。于是，我们自然会联想到20世纪60年代开始所关注的环境问题（《寂静的春天》），70年代的罗马俱乐部报告（《增长的极限》），90年代的《可持续发展报告》，以及冷战结束以后长期被冷战所遮盖的全球恐怖主义、极端主义、分裂主义在全球的蔓延，还有气候变暖、海平面上升、北极冰川融化等问题。而当今全球治理更多的是强调环境问题，并且在这些问題上展开了激烈的博弈。甚至可以说，这些问题是最难达成妥协的。这比19世纪资本在东方落后国家划分殖民地、势力范围还要难。因为这不仅涉及国家的国际地位，而且还直接影响国家的战略利益。

最后是具体的人。无论是秩序还是环境，实际上归根结底是人。也就是说，全球治理最终的目标是对人的治理。因为，国际秩序抑或世界秩序从形式上是国家和国际组织等行为体之间的互动关系，但影响秩序和环境的并非直接是国家和国际组织，而是人的行为甚至是作为个体的人的行为。特别需要指出的是，海洋健康问题绝大多数是人的行为造成的，而不是国家的行为造成的。例如，违禁捕鲸、向海洋恶意排放、海上恐怖主义等。诸多问题包括碳排放等都是由人的逐利行为所致，但问题是，在全球治理的所有谈判中，很少直接讨论对人的行为的规制，而是对国家和国际组织的规制，对人的规制则往往置于国内治理的范畴之内。问题是，国内治理与全球治理是否可以对接呢？在这方面，中国以自己的智慧找到了国内治理与全球治理对接的抓手，这个抓手就是“一带一路”。在不少人看来，“一带一路”的互联互通是指中国与外部世界的联通，但实际上，在2013年提出来的时候，它首先是内部的互联互通。十八届三中全会报告中涉及这些内容的时候，是把“一带一路”与国家治理能力和治理体系现代化放在一起的，最后的内容才是“提高对外开放水平，完善对外开放格局”。

这主要是因为，过去近40年来的改革开放主要是东南沿海地区，通过筑巢（经济特区）引凤（引进外资）来发展经济，但一个重要的现象是，东南沿海地区发展快速，而中西部地区发展较慢，从而导致中国经济出现明显的地区二元现象。这种情形长期存在将成为中国现代化战略的最大掣肘。因此，中国要从不平衡发展走向平衡发展，首先就是要加快基础设施的互联互通，使东南沿海地区的资本能够自愿到中西部地区进行投资，以促进中西部地区的经济发展。这就是内部的互联互通。与此同时，中国内部市场和外部市场必须要对接，并且在内部市场与外部市场一体化的前提下学会充分利用两种市场和两大市场要素，来促进中国与沿线国家的共同发展。这就是中国与外部的互联互通。因此，“一带一路”就是统筹内部与外部两个大局的具体抓手，也是中国发挥全球治理的大国角色的具体路径。

二、海洋治理：从茫然无知到日益迫切

人类对海洋的认识是一个渐进的过程。最初，由于人类技术落后，对海洋的认识几乎是茫然无知的。但是，随着航海技术的不断发展，人们对海洋的认识也不断深入。

第一，二战后新科技革命的出现使得技术对各国经济的影响越来越大。战后新科技革命的主要技术成果在以下几个方面表现出来：远洋技术、深海技术、信息技术等。因此，绝大多数国家从大陆经济转向海洋经济，从陆权转向海权或海陆权益并重。

第二，人类对海洋资源的重大认识。最初，人类对海洋资源的认识是非常有限的，但随着社会经济活动与海洋的日益贴近，人类对海洋资源的认识不断提升，对海洋资源的利用也越来越多。因此，二战结束以来，人类对海洋资源的利用是前所未有的，包括食物资源、能源，以及其他各种海底资源的开发和利用。

第三，进入21世纪80年代以后，世界各国都相继进入工业化大发展的时期。过去，经济发展的资源主要来自于大陆，然而，大规模工业化的结果就是大规模消耗资源，而且大多数是不可再生资源，至少短期内难以再生，所以大陆资源日趋紧张，日益短缺。在这种情形下，世界各国开始向海洋索取资源，社会经济对海洋资源的依赖程度也越来越高。

第四，正是由于各国对海洋资源的依赖程度不断提升，各国对海洋资源的开发也进入恶性竞争状态。不仅是争夺海洋资源越来越混乱，而且在开放利用海洋资源的同时，却不愿意承担对海洋资源保护的责任。更为严重的是，既有的关于海洋资源开发和利用的国际法存在着缺陷，也存在着法律空白，以至于不少海上行为缺乏法律规制。此外，各国关于海洋资源利用的法律存在着对冲，导致在海洋资源开发和利用上的严重分歧。一个非常典型的例子就是，大多数海洋国家都主张12海里的领海主权，但美国却坚持3海里的领海主权。仅此一项就导致美国与12海里领海主权国家在海上资源开发上存在着重大分歧。

最后，在海陆权益并重的当今世界，大国博弈与海洋战略纵深的争夺更是日益白热化。先是资源争夺，后是海洋战略纵深的争夺。前者例如20世纪60年代，“埃莫里报告”透露中国东海、南海存在着巨大的能源储藏量，结果引来了世界各国的关注，邻近国家更是加快自身海洋技术的发展，对东海、南海的能源更是虎视眈眈。至于海洋战略纵深的争夺也是日益激烈，尤其是20世纪90年代以来，随着中国的崛起，美国一直对中国采取战略遏制，包括利用西太平洋的岛链自然屏障构筑对中国进行战略遏制的战略岛链。

三、中国积极参与全球海洋治理

关于全球（海洋）治理的主体，当前主要是主权国家、联合国及其相关组织，如国际海洋科学组织（1902年）、国际海洋物理科学协会（1919年）、国际生物海洋学协会（1966年）、国际海事组织（1959年）、联合国国际海底管理局（1983筹，1994年正式建立）、海洋与沿海区域网络（2003年）等，以及一些国际非政府组织，如国际绿色和平组织、美国野生救援协、国际海洋学院等。这些组织和运动对于全球海洋治理具有一定推动作用。不过，随着中国对外开放水平的不断提高，以及中国对海洋权益的认识不断加深，中国在参与全球治理的同时，也积极和深度地参与全球海洋治理。这是因为：

第一，中国的力量发生了变化，中国的国际地位大大提升。中国最初参与全球海洋治理的举措是签署了1982年的《联合国海洋法公约》，但当时中国并不是为了维护自身的海洋权益，而仅仅是为了与海上小国反对美国的海上霸权。事实上，这个举措让中国十分被动。这是因为，《联合国海洋法公约》提出了“专属经济区”的概念，并确定200海里的范围，但并没有明确如何确定200海里，包括相邻两个国家和相向两个国家的海域如何确定200海里的范围。另外，公约也没有尊重历史传统水域的权益问题。这些都是对中国极其不利的。

第二，中国需要发挥大国作用，在海洋上也是如此。中国的地理位置非常特殊，背靠欧亚大陆面向太平洋。因而，中国不是陆权国家也不是海权国家，而是海陆权益兼顾的国家。如果说，“新丝绸之路经济带”是通过经济发展的方式来重塑欧亚大陆秩序的话，那么，“21世纪海上丝绸之路”就是通过经济发展的方式来推进全球海洋治理的重大举措。经济发展绝对不能以牺牲环境为代价，同样水世界的发展也不能以牺牲海洋健康为代价。因此，中国的大国责任不只是体现在国际制度的构架，国际议程的设置上，也同样體现在对维护海洋健康、海上安全、合理开发和利用海洋资源上面。

第三，中国海洋观复苏，对海洋权益有新的诉求。近代中国对海权的认识是非常肤浅的，即便是新中国建立以后，中国的海洋观也是模糊的，甚至到20世纪80年代，中国依然并不十分清楚除了拥有960多万平方公里的陆地国土之外，我们还有300万平方公里的海洋国土，而其中竟然有120万平方公里的海洋国土不掌握在中国手里。更为突出的问题是，中国南海的主要岛屿都是在20世纪80年代中国一心一意搞内部现代化建设的时候被菲律宾、越南等国占有的。进入21世纪以后，中国突然发现自己还有巨大的海洋权益。在这种情形下，中国在十八大的时候提出建设海洋强国的理念，十九大又提出加快建设海洋强国。这就意味着中国的海洋观发生了重大变化，从保守、内敛转向了开放、积极作为的海洋观，并且中国正在努力构建全球海洋治理的价值（文化、观念等）、制度、方案等，尤其是以构建海洋命运共同体为目标，来推进全球海洋治理。

（作者单位：上海社会科学院软实力研究中心）

（责任编辑 矫海霞）