增强市民防灾能力 推进城市安全发展

崔小璐 陈小琼

作为长三角城市群的核心城市，上海是我国社会主义现代化城市建设和打造安全发展型城市的前沿阵地，加强城市公共安全及风险管理，为上海经济社会发展保驾护航，在我国应急管理体制改革和城市化建设方面具有不可替代的“示范效应”“扩散效应”及 “引领作用”。新时代传统和非传统叠加风险带来的新挑战，对上海城市应急治理能力和安全发展提出了高要求。此外，随着城市超大型发展，上海的城市生态系统将更为脆弱，各种人为致灾因子将趋于增多，还会涌现出一批新的灾害隐患和新致灾源。

为此，本文立足“以人民安全为宗旨”的安全发展理念，通过对上海市民的灾害认知和防灾减灾能力现状的调查，分析上海市民防灾减灾能力建设中的短板，为加强和完善我国城市公共安全体系建设决策提供基本参考和依据。

一、上海市民防灾减灾意识与能力建设中存在的短板

针对上海城市重特大突发事件发生时，如何实现城市人口有序防护、安全防护这一问题，笔者通过社会调查方法对上海市民的防灾减灾意识、避难手段选择、防护能力以及防护知识水平等进行了深入的研究。本研究主要通过问卷形式进行调研，共发放问卷1883份，由访问员入户调查，回收1796份，有效问卷1714份，回收率和有效率均为95%。本研究所有结论都是基于这些数据得出的。另外，本研究调研对象主要根据上海市人口规模和行政区划等情况，采用多阶段随机抽样方法选择确定，调查的基本单位为16周岁及以上的本市常住人口。本次调查的各种相关数据等亦基于以下“受访者背景”得出：①先男后女，即在16岁及以上的家庭成员的排序中，男性在前，女性在后；②先大后小，在同一性别中，年龄大的在前，年龄小的在后。通过各种加权检验发现，本次调查实施及问卷分布状况是科学的，可以覆盖上海市的所有人群。对于上海市民的防灾减灾意识与能力状况，通过一系列的数据统计和对比分析，可得出如下基本结论：

1.城市人口结构性问题显著，其脆弱性不能适应城市安全发展新需求

随着人口流动的空前活跃和城市化进程的快速推进，城市规模和城市空间结构发生了前所未有的变化，统计数据表明，2015年，上海常住人口达2415.27万人，其中非户籍人口有972.3万人，60岁以上户籍老年人口有435.95万人，且中心城区老人数多于郊县人数。以2015年火灾死亡人数为例，全年火灾致亡52人，其中有老、幼、病、残以及来沪务工等情况之一的达48人，也就是特殊群体占总数的92.3%。人口数量、人口素质和人口结构等多重压力增大，城市灾害治理面临着前所未有的挑战。一是上海急剧增加的以务工人员为主的外来人口，受灾风险大。二是家庭结构小型化和人口老龄化使城市家庭防灾的社会资源不足，面临灾害时，城市市民防御能力和行动力大大降低，遭遇灾害时，规模较小的家庭可能更为机动，但是他们可能因为经济和救助资源有限而难以对付灾害带来的各种危机。家庭规模小型化还极大地影响了社会成员间的相互帮助和合作，造成灾后更多的家庭不能从亲戚和朋友那里得到救援，而不得不依靠政府救济。

2.市民总体灾害意识薄弱，对灾害知识和防灾手段了解不够

客观存在的市民自救能力薄弱可能会产生严重的灾后次生性问题。在调查中这个问题得到了各种数据支持，比如在重大灾害发生时的应对态度方面，有93.4%的受访者选择储备食物和水，而考虑到首先应该自己组织起来自救的受访者比例不高。市民对经历过的禽流感、非典、台风、地震认知率较高，分别达到80.1%、71.4%，68.8%和57.4%，

但是对食品安全、环境污染、核辐射、恐怖袭击认知率不高，分别只有49.7%、43.6%、24.2%和18.3%，

这些结果预示着灾后很可能产生混乱局面。上海地理条件复杂，有着纵横交错的城市基础设施，市政工程和高层建筑高度密集，商贸物流和金融财富大量集聚，社会分层和居住空間分化日益加剧，加上城市人口密度大、人员来源复杂、城市空间狭窄等独特的环境可能会激发市民的恐惧心理，并为了争夺有限的生活资料和资源而出现大规模混乱，致使有限的政府力量难以有效控制局面。其次，由于市民掌握的防灾知识有限，平时防灾物资准备不足，自救能力弱，可能会带来灾后大范围的人命损失，而人命的巨大损失不但会严重打击市民的生存信念，也会激起民众对政府的严重不满，甚至会影响到社会稳定和谐。

3.政府是市民高度依赖的灾害治理主体，市民的灾害自我防范能力弱化

由于传统城市管理模式的惯性，政府单一主导型灾害治理比较突出，在基层，街道办事处扮演着基层减灾的领导者与推动者的角色，从减灾规划、社区减灾资源配置，到减灾宣传、教育与培训，街道办事处承担了大部分工作，居委会则是街道办事处减灾工作的执行者。社区的减灾工作主要是由基层政府领导的，社区居委会发挥社区领导作用，社区内的一些老党员、退休人员配合社区居委会来落实街道办事处布置的任务。政府主导导致市民对政府具有很强的依赖性。

调查数据显示，上海市民给政府防灾能力以极高的评价，有62.9%的人对政府的防灾能力给出了“较强”以上的评价。因此上海市民一方面认为上海无发生重特大灾害的可能，另一方面认为一旦发生重特大灾害政府会有办法协助解决一切问题。这种对政府的高度依赖将给政府开展救援工作带来巨大的难题，众所周知，一旦发生重特大灾害，单一政府的救援能力和成效发挥非常有限。世界上很多国家的局部灾害都证明了这一点，即使在防灾工作高度发达的美国或日本也出现了政府无能为力的局面，美国的新奥尔良飓风、日本的阪神大地震政府都因为没有足够的能力组织快速救援而受到了民众的谴责。市民对政府的依赖和信任是一把双刃剑，在过度依赖的条件下如果政府没有足够的能力去应对，市民就会认为政府对人命轻视，从而可能导致对政府的不满，这种市民的心态和行为不仅仅使政府救援工作无法展开，甚至会影响社会的安定。

4.市民高度依赖现代传播通讯技术，灾害综合预警能力不足

现代社会进入了高度信息化的时代，人们已经形成了依赖高科技手段的习惯。电视、手机、网络已经成为人们生活中必不可少的媒介，其中90.7%的市民主要是通过移动网络来了解灾害信息。调查中的各种数据都显示市民在灾害发生的过程中都会很自然地想通过电视、移动网络等现代传播媒介来获取信息，思考对策。但是，众所周知，一旦重特大灾害发生，可能首先导致的就是现代通讯网络的失效，特别是在灾区中心，现代通讯手段更是会被彻底切断。2008年年初雪灾湖南郴州所有电力系统瘫痪导致通讯等彻底无效，汶川地震的震中区域与外界在很长时间无法联络，这两个实例都已经证明了这点。汶川地震后不仅仅是地震灾区通讯完全中断，即使是成都市也在震后一小时之内手机、固定电话等通讯手段完全中断，据成都市人防办介绍，当时可用的只有一些警用无线步话机，信息传递主要靠口口相传。这给灾后救助部署带来了巨大的问题，使救援工作的黄金时间丧失。调查中发现，大部分市民对现有防灾预警信号一无所知，对传统的传单等手段不屑一顾，说明市民对灾害的不了解，同时也说明相关部门对灾害宣传的不足。灾害发生后信息交流的不畅通可能会进一步加重市民的恐惧心理，可能会导致灾后的混乱，也可能会给灾民带来严重的心理问题，使灾后重建更加困难。

5.市民期待政府加强灾害治理能力建设，并希望在政府引导下强化自身防灾能力

尽管政府部门始终将公共安全管理问题摆在城市安全发展的战略高度，但调查数据显示市民对市政建设过程中的防灾设施以及管理成效满意度较低，比起其它市政建设，不少受访市民认为上海非常需要建设更多的防灾设施，甚至希望政府宁可牺牲其它方面的市政建设也要把防灾建设工作做好。可见市民对加强防灾减灾力量和设施建设的期待非常高。这反映出市民高度依赖政府，相应地对政府灾害治理能力充满期待。所以，加强安全城市建设和灾害治理能力就必然成为新时代城市政府工作中的一项重要任务，也是政府取信于民的重要支点。调查还显示市民有非常强烈的强化自身救灾抗灾能力的需要，但希望能够依靠政府的力量和资源，期待政府在提供公共服务方面多开展市民自救能力的培养和训练。

二、基于安全发展理念的市民防灾意识和能力提升策略

市民的防灾意识和能力是衡量一个城市安全程度的重要评价指标，结合对市民的调查分析，围绕习近平总书记在十九大报告中提出的安全发展理念，可以着力从理念、模式、对象和技术手段等方面提升市民防灾意识和能力。

1.坚持“以人民安全为宗旨”的安全发展理念，提高市民防灾减灾意识和能力

理念是行动的先导，正确的理念是实现行动目标的重要保證。安全发展理念体现了“以人民为中心”的发展思想，始终把“人民群众的生命安全”放在首位。提升市民安全素质和技能是强化城市安全保障能力的重要任务，每个市民都应具备防灾减灾的意识和能力，然而随着市场经济的深入发展，一些城市管理者存在重发展、轻安全的现象。当前频繁发生的城市重特大灾害事故充分表明，一方面，有的城市管理者对城市发展出现的新特点和新变化认识不足，对城市安全隐患和薄弱环节怀有侥幸心理；另一方面，普通市民的公共安全意识匮乏，市民对公共安全的迫切需要与现实中提升防灾能力主动性不足存在矛盾，导致市民缺乏公共安全意识，参与和应对灾害的能力不足。

城市灾害治理属于城市公共安全领域，不同于市场经济中的私利服务，具有公共服务性，这种公共性决定了提供服务的特殊性。城市各级党委和政府要在协调众多灾害治理主体之间的博弈中凸显核心领导，就必须以维护群众利益为导向，有效供给基层公共产品，优化基层治理秩序。在多元灾害治理中，党和政府要正确处理与其他治理主体的关系，建构良性互动的治理秩序，给予专项经费保障，提供实践平台，在平等的合作共治关系中激发市民的主动性和创造性，凝聚起强大的治理合力。

2.打造“参与式治理”模式，畅通市民参与渠道，形成治理合力

应改变单一式自上而下的政府主导型治理模式，打造市民广泛

参与式治理工作格局，强化基层联动，把防灾救灾工作纳入基层社区建设之中，构造街道、社区应急管理网络，切实发挥群防群治作用，加强普通市民灾害意识和防灾能力培训，同时将对市民进行防护技能的培训和应急知识的教育纳入基层社区活动中去。还可组织建立城市灾害救助志愿者队伍，建立合理有效的管理机制，并提供政策保障和参与救助渠道，使各志愿者队伍的工作做到网络化和常态化，提供平时定期志愿者的培训项目。此外由于基层社区已经成为城市灾害治理工作下沉的平台和市民参与其中的网络， 基层社区应与辖区单位广泛开展合作，建立防灾的合作联系，通过共建，调动各社会力量参与灾害治理，在相关信息、技术、设施和物资上做到共通共享，共同加强预防，防患于未然。

3.重视市民群体内部差异，实施针对性的差异化提升策略

研究表明，随着我国城市居民结构变化，社会分层显著，市民防灾意识和能力具有显著的社会群体性差异，在新时代建设社会主义现代化城市关键时期，对提升市民的灾害意识和防灾减灾能力实施针对性的差异化策略，有助于正确地识别、评价和应对新情况、新问题，从而建立完善的应急管理监测控制机制。

以社会群体性差异为基础，建立分群体、分类别的差异化灾害意识培养和防灾减灾能力提升策略，可以从以下几个方面着手：第一，根据年龄、性别、户籍身份、受教育水平、经济状况、生活环境等社会性指标，来细分市民中不同社会群体差异和需求差异；第二，根据不同市民群体，按照“以人民安全为宗旨”的安全发展理念，结合城市现代化发展战略需求和城市公共安全体系建设需要，制定与推行差异化的提升策略；第三，以行为识别为基础、以风险规避为目标，推进现代城市灾害治理体制创新，在此过程中，谨防急功近利和形式主义；第四，建立广覆盖、分层次、多样化、针对性强的城市公共安全教育和防灾减灾能力培训体系，政府作为城市管理主体，提供并合理分配相关资源。

4.利用行之有效的防灾救灾信息传播技术手段，丰富市民的社会沟通方式，打造城市安全文化

城市灾害治理中，信息资源浪费、信息孤岛是影响灾害治理成效的重要因素。城市管理者应主动掌握信息主导权，根据整体性治理的思路，以信息共享为整合目标，按照标准化、相关性、价值性、动态性的整合原则，打破区域、部门间的界限，从横向、纵向、防灾减灾全过程进行信息整合，形成一套较完善的信息整合体系。信息传播技术手段的应用还给市民参与城市公共安全治理带来便利和可能，有利于满足市民多样化的需求。同时还要做好汇集民情民意工作，发动由社区居委会工作人员、义工、社区巡逻队人员等有关人员组成的城市灾害救助志愿者队伍，及时上报灾害隐患，主动关怀和了解基层弱势群体，特别是对行动不便的老年人、“空巢老人”、残疾人等进行定期入户问候，及时掌握有关信息，做好减灾应急储备、紧急救援等工作，真正将居民的生命和利益摆在首位，提升灾害治理成效和现代化水平。

基金项目：上海高校智库“上海海事大学海洋文明与中国道路研究中心”资助

（作者单位：上海海事大学，上海工程技术大学）

（责任编辑 方卿）