浅议水行政执法中减轻行政处罚的法律适用

宋京鸿

（淮委沂沭泗水利管理局 徐州 221018）

减轻行政处罚是指行政机关依法在行政处罚的法定最低限度以下适用处罚。在水行政执法中，办案人员对于减轻行政处罚往往存在“不敢用”和“随意用”两种情况，前者存在法定减轻情节而不适用减轻处罚，后者无法定减轻情节但减轻处罚。两种情况均源自于对减轻行政处罚规则和适用的理解有失偏颇。

1 行政处罚案例

2015年7月，水行政执法人员在巡查中发现某处河道内出现新建砖混结构房屋三间，经执法人员调查，系村民王某在河道管理范围内建房，该行为妨碍行洪，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”之规定。对该行为人处以何种处罚，产生了以下不同意见。

第一种意见认为：为保障河道管理秩序，打击妨碍河道行洪的水事违法行为，根据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款“限期拆除违法建筑物、构筑物……并处一万元以上十万元以下的罚款”之规定，应当限期拆除违法建筑物，并在一万元以上十万元以下的幅度内处以罚款。

第二种意见认为：王某在河道内建房实为看守果园用，当事人配合执法，且家庭经济状况困难，处以一万元以上罚款较重，当事人无力承担且难以执行，可以减轻处罚。

以上两种意见分歧的实质在于如何正确适用减轻行政处罚自由裁量权。本文从以下方面论述该问题。

2 减轻行政处罚的法律依据

2.1 减轻行政处罚的含义

《行政处罚法》第二十七条第一款规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”《水行政处罚实施办法》第五条第一款同样作出以上规定。法律明确规定了四种“应当从轻或者减轻”的情形，意味着当事人具有以上四种情形之一的，水行政处罚机关可以自由裁量适用从轻处罚，也可以适用减轻处罚。

《行政处罚法》《水行政处罚实施办法》对如何“减轻处罚”及减轻的程度并未作出明确规定，但借鉴《刑法修正案（八）》的规定：“犯罪分子具有本法规定的减轻处罚情节的，应当在法定刑以下判处刑罚；该法规定有数个量刑幅度的，应当在法定量刑幅度的下一个量刑幅度内判处刑罚。”可以认为：行政处罚当事人具有法定的减轻处罚情节的，应当在法定最低限度以下适用处罚；法律规定有数个处罚幅度的，应当在法定处罚幅度的下一个处罚幅度内适用处罚。

2.2 减轻行政处罚的适用

具体而言，减轻行政处罚包含两种情形：一种是在该违法行为应当受到的处罚种类以外选择更轻的行政处罚种类进行处罚；另一种是在行政处罚所规定处罚幅度的的最低限以下予以处罚。

水行政处罚的种类包括警告、罚款、吊销许可证、没收非法所得以及法律、法规规定的其他水行政处罚，按其性质可以分为申诫罚、财产罚、资格罚三类。警告作为一项申诫罚，无法减轻。没收非法所得和罚款虽均为财产罚，但没收是对非法所得的追缴，罚款是对合法财产施加处罚，两者之间不存在孰轻孰重之分，故没收非法所得不能改变为罚款，罚款也不能改变为没收非法所得，罚款可在法定处罚幅度之下予以减轻，没收则无法减轻。吊销许可证是剥夺行为人从事某项生产经营活动的权利，作为水行政处罚规定的唯一资格罚，无法减轻。

因此，水行政处罚中涉及的减轻处罚，仅存在处罚幅度的减轻一种情形，即在法定处罚幅度之下处以罚款（见表1）。如《中华人民共和国水法》第六十九条规定“未经批准擅自取水的行为，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，吊销其取水许可证”。对该法条规定的情节一般的取水行为实施减轻处罚，就是在二万元以下处以罚款；对该法条规定的情节严重的取水行为，吊销其取水许可证则无法减轻。

表1 水行政处罚减轻处罚方式表

2.3 对“其他依法从轻或者减轻行政处罚情形”的理解

《行政处罚法》和《水行政处罚实施办法》规定了主动消除或减轻危害后果的、受他人胁迫的、有立功表现的、其他依法从轻或减轻的四种情形应当从轻或减轻行政处罚，明确提出了三种适用情形，而将第四项“其他依法从轻或者减轻的”情形作为一个兜底条款。

对“其他依法可以从轻或者减轻的”理解，在执法工作中常有两种不同观点。一种观点认为：该条款未明确规定具体情节，只要是行政机关认为需要从轻、减轻行政处罚的，除前三项中明确的适用情节以外的情节，均可表述为“其他依法从轻或者减轻”情节。另一种观点认为：该条款所指其他情节，是指除《行政处罚法》第二十七条第一款前三项中明确提出的三种适用情节外，其他法律中规定的应当从轻、减轻的情节。

笔者认同第二种观点，此处“依法”是依据其他法律的相关条款。从轻或者减轻行政处罚的情节不可能在《行政处罚法》中详尽罗列，其他特殊情节可由相应的部门法、下位法规定。所以，《行政处罚法》使用“其他情形”条款，与部门法、下位法建立了一个衔接。

因此，法律法规没有明文规定其他情形的，执法人员不能单独依据《行政处罚法》第二十七条第一款第四项行使行政处罚的自由裁量权。具体到水行政执法中，该条款必须与水事法律法规衔接使用，只有水事法规对其他何种情节可以从轻或者减轻处罚有明确规定，才可依据规定减轻处罚。

本文所述案例中，当事人王某“经济困难”并非立法所明示的减轻情节，行政机关不能依据该情节对当事人减轻处罚。但如果当事人主动采取措施消除或者减轻其违法行为危害后果，则具备《行政处罚法》第二十七条第一款第一项规定的应当依法从轻或者减轻行政处罚情节。

3 减轻行政处罚适用不当的表现与成因

3.1 减轻行政处罚适用不当的表现

减轻行政处罚是水行政处罚裁量的一项重要内容。在水行政处罚实践中，由于违法行为的差异和行政执法人员对减轻行政处罚认识上的偏差，往往导致减轻行政处罚适用不当。减轻行政处罚适用不当常见形式有以下三种：一是无法定减轻情节而减轻行政处罚，如在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的行为，《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定“并处一万元以上十万元以下的罚款”，在其无任何法定减轻情节的情况下，低于10000元最低限，处5000元的罚款；二是违法行为人具有法定减轻情节，但水行政执法部门却未依法对其减轻行政处罚，如行为人主动消除或减轻危害后果的，未考虑其减轻情节作出行政处罚；三是违法行为人有法定减轻情节，水行政机关做出了减轻行政处罚决定，但减轻幅度不恰当，如依据《山东省实施＜中华人民共和国水法＞办法》第三十七第一项，未取得河道采砂许可证采砂的，没收违法所得，并可处以5万元以上10万元以下的罚款。行政机关对有法定减轻情节的行为人处以5万元以下罚款，但是未没收违法所得。

3.2 减轻行政处罚适用不当的成因

导致减轻行政处罚适用不当的原因主要有以下三种：一是行政执法人员自身素质的因素。水行政执法人员既要具备一定的法学理论基础，又要注重案件事实的调查，才能对案件的违法事实、案件性质和危害结果作出正确判断，做到行政处罚的正确裁量；二是外部因素的影响。水行政处罚不可能脱离社会现实而存在，这就决定了减轻行政处罚必然受到各种外部因素的影响。地方保护主义、说情、违法行为人的威胁和利诱等都可能导致减轻行政处罚滥用；三是减轻行政处罚法律条文可操作性不强。《行政处罚法》规定的减轻行政处罚情形与从轻处罚情形相同，《水行政处罚实施办法》对此无具体规定。水事法律法规未对《行政处罚法》第二十七条第一款第四项“其他情形”进行规定，因此，行政执法人员在案件裁量过程中，对当事人行为是否属于《行政处罚法》第二十七条规定的“其他依法减轻行政处罚情形”存在分歧。如对经济确有困难的违法当事人能否给予减轻处罚，“经济困难”并非立法所明示的减轻情节，适用不当将埋下违法隐患或导致失职。

4 减轻行政处罚的法律适用完善建议

4.1 完善法律对减轻行政处罚的规定

减轻行政处罚是行政机关办案过程中的重要程序之一。完善减轻行政处罚法律体系是提高行政处罚案件公平、公正和合法性的必然要求，是保护违法行为人合法权益的需要。“行政机关对于不确定法律概念的判断作为对立法者意志的一种揣测，应当以认识之方法认定，不能以意志之运用来探求。”也就是说对不确定法律概念的判断解释不能由个案的执法者自由心证，而应由法律进行定义。目前《行政处罚法》《水行政处罚实施办法》对减轻行政处罚的适用条件、范围规定尚不够明确，法律依据应明确违法行为人的哪些情节应当减轻行政处罚、哪些情节可以减轻行政处罚。如当事人的生活状况能否作为减轻处罚的裁量情节，“经济困难”或“缺乏履行能力”能否作为《行政处罚法》第二十七条第一款第四项“其他减轻行政处罚情形”之一。同时，改变当前减轻、从轻处罚情节在同一条款并列规定的局面，以免水行政执法人员在适用时混淆。

4.2 制定标准规范自由裁量权

减轻处罚在理论上被认为是一种“二次量罚”，在法定处罚起点以下有着较大的选择空间。倘若缺乏必要规制，易引发滥用职权问题。目前各级水行政执法机关都在不断建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化水行政处罚裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。但执法实践中主要关注的是一般行政处罚的裁量标准，对减轻处罚的裁量标准罕有涉及，减轻行政处罚裁量标准仍是水行政执法过程的一个薄弱环节。水行政机关可以对减轻行政处罚适用条件及裁量程序进行解释，对裁量标准进行细化、量化，增强减轻行政处罚条文在水行政处罚中的可操作性，减少实践中的滥用。

4.3 严格减轻行政处罚的法律适用操作

行政机关适用减轻行政处罚，一是要有必要的证据予以证明；二是应在行政处罚决定书中明确表述。在案件调查过程中，行政执法人员对当事人可能存在的减轻行政处罚事实，应当按照法定程序进行调查取证，确保证据的真实性、合法性、关联性。能否对当事人减轻行政处罚，其依据便是证据所证明的事实是否属于法定的减轻处罚情节。行政处罚决定书中应当对减轻行政处罚情节及理由进行专门表述，阐明减轻行政处罚的事实、证据、减轻情节的认定及依据的法律条文。

4.4 加强对减轻行政处罚裁量的监督

拟作出减轻行政处罚决定的，应经水行政机关的案件审查机构集体讨论，提高自由裁量的规范性和决定的合法性。加强责任追究力度，对因减轻行政处罚裁量不当导致行政处罚案件被司法机关撤销、变更或确认违法的，依照有关规定追究有过错责任人的责任，倒逼行政处罚裁量权的规范适用。

5 结语

综上，减轻行政处罚秉承过罚相当的原则，在确保行政行为合法性的前提下，有利于实现其正当性和合理性，达到惩罚和教育违法行为人的目的且不挫伤行为人纠正违法行为的积极性。需要注意的是：减轻行政处罚必须严格依照法律规定，水行政执法中减轻行政处罚的适用，应建立在解决依据不足的合法性问题和行政恣意的合理性问题基础之上■