论社会企业的外部支持生态系统

[英]罗杰·斯皮尔 梁 鹤 译

社会企业外部支持的合理性分析

社会企业创办模式存在较大差异，结合社会企业家创办社会企业的初衷和创办历程，Spear将社会企业分为五类：一是个人独立发起的社会企业；二是若干发起人成立的社会企业；三是由非营利组织、合作社及其他主体发起成立的社会企业；四是在其他组织帮助和推动下成立的社会企业；五是在社会运动推动下成立的社会企业。①不同类型的企业在阶段性发展困境中的外部支持需求和方式存在差异，政府支持和金融支持所扮演的角色也不同。在考量社会企业外部支持问题时，研究者很容易排斥传统的商业运行体系，但是目前商业运行系统已经渗透到市场和政府治理的各个层面，包括教育体系、劳动力市场规则、企业式的发展规划、金融服务、交易规则及产业政策的制定，无论是社会企业还是传统的社会组织都无法真正脱离商业运行体系，社会企业既是主动的社会创新，也是在现代市场经济条件和政府制度环境下需要作出的创新选择。社会企业外部支持系统需要诸如教育体系、劳动力市场规则、企业式发展规划、金融服务等现代商业运行体系的支持。目前，在英国，涵盖金融体系和社会投资商的社会融资市场和专业中介机构正在逐渐形成。此外，社会企业还需要特别的创业支持和专业的能力建设，包括来自教育培训机构、能力建设组织、国家区域及地区层面的培育机构、社会企业家精神育成中心等各类组织的支持，以便更高效地获得市场准入机会。同时，社会企业作为新兴领域还存在认识盲区，迫切需要提升公众认知，匹配专业资源，并获得会计、法律等组织管理的咨询服务。在政策层面，则需要优化制度体系建设，增强社会企业的创办动力，移除政策障碍。

为社会企业发展提供良性外部支持生态系统主要基于以下几点考量：一是社会创业的专业化和制度化有待加强，这不影响社会企业的创办初衷，反而会更好地推动其社会服务宗旨。很多学者指出，在创业初期，人们往往更关注个人利益而非集体利益，因此如果不了解社会企业的优势，较少人会选择创办社会企业，因此正确的辅导更利于社会企业的社会化发展；二是如何正确地与现行的商业运行体系相结合，即社会企业等非主流商业形式可以在多大程度上与现有市场资源相链接，以调动市场资源服务社会目标，包括金融资产、专业技术资源等，提升社会企业与现代商业体系的接驳性，减少准社企的创办障碍。此外，如果创业的交易费用降低，也能促进其他专业技术等资源的获取；三是促进政策创新。社会企业的双重特性，决定了仅仅为社会企业提供商业支持是远远不够的，政府有必要加强专业培育，通过开设培训课程和商业咨询等方式，加强社会企业能力建设；四是推动全面制度创新。这也是社会企业的一项重要功能，Dart指出，合法性获取对于一种特定组织形式来说至关重要。②Johannisson指出，企业家的个人能力及其与制度的亲和程度都会直接影响创业成败。③支持体系的建立能够为社会企业争取正当的政治和经济权益，并为其发展营造有利的制度环境。

社会企业外部支持层次及主体分析

社会企业在不同发展阶段需要来自不同层次和主体的差异化支持模式。

(一)社会企业外部支持层次分析

从支持层次看，主要包括国家层面、行业层面、区域层面和地方层面。提供多层次的支持体系能实现宏观调控和微观治理机制相结合，营造有利于社会企业发展的平衡有序局面。

就国家层面和行业层面而言，法国、西班牙、比利时、意大利等社会经济高度发达的国家，都相应设置了服务于合作社、互助社、协会、基金会等各大社会组织的国家性联盟团体，有些甚至成立了专门服务于社会经济或社会企业的国家部门。在英国，国家层面的支持力度也很大，但区域和地区层面稍显欠缺，来自国家层面的支持也因被不同类型组织分割而呈碎片化特征，合作社、社区利益公司、志愿组织等各类型社会企业都各自成立了较强大的国家性联盟团体，但缺乏协调和统管的综合性组织，筹资上恶性竞争较为普遍。综合来看，从国家层面构建社会企业外部支持系统，既需要关注全国性的制度化和顶层设计问题，更要关注行业层面的制度化和顶层设计问题。

就区域和地方层面而言，西班牙的社会经济实体联合会(Confederation of Entities of Social Economy)整合了28家国家级及区域性典型社会经济团体；在区域和地方辖区内，还专门设有服务于合作社、非营利组织等各类型社会企业的部门机构，尤其在加泰罗尼亚和巴斯克等自治程度较高的地区，区域性和地方性的支持更为典型。西班牙区域性支持机构不仅在当地政府中充分代表其选民利益，同时基于组织策略规划和目标群体利益考量，向社会企业提供课程培训和发展引导。而在意大利，社会企业联合会作为一种独特的互助性支持机构，在地方、区域和国家层面发挥了巨大作用，它为具有共同利益追求的当地社会组织统一开展采购、营销等一系列商业性服务，并参与政府购买项目的合同协商。此外，意大利的各地社会企业联合会还在更广泛的区域及国家范围内取得联络、共同发展，其全国社会企业联合会(CGM)共召集了70个地区性联合会，包含了1000家社会合作社。在强大区域联盟和地方联盟的支持下，在社会企业欠发达地区，社会企业发展模式也形成了一定的影响力，来自志愿者和行业专家的非正式支持则扮演了重要角色，他们为社会企业发展提供了问题咨询、信息传递、协作网络建设等服务。

外部支持系统的构建具有一定的历史性，英国的地方性社会企业外部支持体系的构建模式可追溯到19世纪。19世纪60年代和70年代初期的合作社运动发展迅猛，从默默无名迅速壮大至数百家，为其后社会合作社的发育发展奠定了良好的基础；80年代的经济萧条及其引发的高失业率(官方数据显示，失业率多年保持在总人口的10%以上)是促进工人合作社发展的另一大诱因，尤其在经济环境更为恶劣的地区，地方政府通过采取多种干预政策创造就业机会，其中最为常见的就是成立合作社孵化机构(co-operative support organizations)。有证据表明，建立合作社孵化机构的地区在合作社数量及其成立速度方面都具有明显优势。第一家合作社孵化机构成立于19世纪70年代末期，到1988年已发展至90家。多数合作社孵化机构在成立早期只有3到5个员工且专业技能较弱，之后陆续招纳专业人才加入团队。社会企业孵化机构通常实行多方利益相关者管理委员会制度，其管委会主体为工人代表，此外还包括社区居民代表、理事会代表及工会代表。合作社孵化机构同时设有顾问型合作社及个人顾问，为当地合作社的发展提供咨询建议及培训服务。

从英国经验能够看出，地方政府作为合作社孵化机构的主要投资方，在社会企业发展过程中起到了举足轻重的作用，其早期目的仅限于为社会边缘群体创造就业机会，但在合作社孵化机构管委会的影响下逐渐形成长远的战略眼光，进一步拓展了服务领域。地方政府还通过提供资金补助和建立贷款基金为准社企解决了早期融资问题。这种从国家到行业再到地方的权力高度分散式的支持方式在孵化社会企业方面十分成功，吸纳了大量低技术人员、少数族裔、妇女等弱势群体。但需要注意的是，合作社孵化机构采取的是自下而上的管理策略，包括大量的无指令工作，鼓励准社企家们自由制定商业计划并成立自己的社会企业，这种模式已经被瑞典等国成功复制。但从国家到行业再到区域和地方的权力分散，也造成了国家层面领导的欠缺。这种支持模式在建立新的社会企业方面非常有效，但在支持较大规模、发展已较成熟的社会企业方面具有明显的局限性。此外，其所支持的经济领域也相当局限和保守，主要着眼于低技术人员的直接吸纳，而非对其进行再培训以及在更强势的产业领域建立社会企业。因此，这种支持体系仍有待战略上的完善，包括给予重要行业领域的社会企业以产品和服务选择上的指导建议，帮助其更好地解读当地经济战略以便制定企业发展规划等。

多层次的社会企业外部支持系统的优势在于它很好地完成了自己的使命，推动社会企业的创立和早期发展，但仍然不足以打造一个强大的社会企业发展体系，因为它没有着眼于当地经济发展的长远战略来助力社会企业发展，并且在为大型成熟社企提供资源和技术支持等方面都缺乏精准支持。必须承认，它为社会企业的发展提供了一个有效的支持模式。但如果想进一步改良现有的社会企业外部支持系统，就需要从各层次入手，对支持主体进行更深层次的行为分析。

(二)社会企业外部支持的主体行为分析

社会企业外部支持主要有：

一是国际NGO。Kelin着眼于世界各国社会企业的发展形态，指出因社会企业发展程度和个体差异，政府、市场、公民社会三个主体在不同国家扮演完全不同的制度角色。④在欠发达国家中，国际NGO通常与当地NGO协作助力社会企业的培育，因而往往起到了重要的支持性作用。在一个国家的社会企业总体起步期，要敢于开放，引入国际NGO作为制度创新的主体，与当地NGO和政府联动，推进社会企业外部支持系统的构建工作。

二是中央政府。只要是在经济领域干预较强的政府，不论是中央政府还是地方政府，都极有可能会制定支持社会企业发展的相应措施，这一点无论是在第三世界国家还是西方发达国家都很明显。中央政府因掌握大量资源(物质资源、权力资源、信息资源)，必然成为社会企业外部支持生态系统的关键一环。但同时政府支持也存在劣势，如利益合谋，在复杂的政治博弈过程中，政府可能会为实现国家整体社会目标(包括解决失业问题、社会再教育、提供公平的社会机会等)而放弃社会企业的利益保障；行政管理的官僚化倾向和繁琐老旧的办事流程也可能会降低支持措施的实际效果。短期多变的支持政策很难形成一个长久连贯的支持模式；并且与大型商业组织相比，中央政府能够向社会企业再分配的资源相对有限。

三是社会企业的主管机构。尽管这是最被广泛提倡的一个支持主体，尤其受到社会企业孵化机构的欢迎，但其资源往往很难被高效分配。一个弱小、官僚主义且权力过度集中的政府部门为有效开展其日常工作，必须慎重选取管理手段。社会企业部门机关的培育和发展是一个相当困难的工作，可能需要长期工作积淀才能见到成效。综合来看，成立专门负责社会企业的主管机构，能够更高效地支持社会企业的发展，提升政策供给的精准性，快速回应不同社会企业及整个行业的需求。

四是社会企业行业联盟。这是社会企业把规模优势和本土化管理有机结合的组织基础。尽管行业联盟也存在问题，但行业联盟在帮助小型社会企业有效参与市场竞争方面，具有显著的正向作用。在欧洲，目前已经发展出一些很有特点的社会企业行业合作组织。合作社自发联合和地区性联盟团体，能够为会员提供日常管理和人资匹配安置等支持服务，帮助会员成功幸免于80年代经济衰退所引发的动乱，意大利北部“工业区”的社会企业就是行业联盟的受益者。在英国，地区行业规模的不足在某种程度上限制了行业联盟的发起，但在有机食品行业、社会服务行业以及计算机信息科技行业等先行行业已初见成效。在一国社会企业发展到中级阶段时，社会企业行业联盟的作用将凸显。

但是，需要指出的是在孵化新社企和服务成熟社企之间，行业联盟通常很难保持平衡。目前随着欧洲社会企业数量的增长，支持重点已经明显从孵化新社企向服务成熟社企转移。同时因某些对成熟社企的支持服务过于提前和频繁，导致部分社会企业开始过分依赖外界支持而缺乏独立、自立意识和市场竞争能力。鉴于此，有必要适当调整支持力度和干预模式，将工作适度转移到新社企的培育上来。

五是同业互助平台。同业互助平台能够较好地解决一国社会企业发展中后期新社企支持不足等问题。地方和区域层面的社会企业联盟组织、行业发展智囊团等都是同业互助平台的典型，地方政府和区域联盟能够更加精准地关怀新社企培育，为社会企业提供日常管理及经营技巧等专业建议，包括薪酬设计、财务管理、公共合同的法律规范等。此类培育机制的建成需耗费大量时间成本，而且对精准性要求更高，对社会企业尚处于起步阶段的国家尤为艰难，也是一国社会企业蓬勃发展的中后期需要重点关注的问题。同行业的社会企业可能存在产品和服务供给上的竞争。

社会企业外部支持的运行机制与问题分析

社会企业外部支持生态系统在运行过程中出现的主要问题有：

一是组织的工作协同问题。地方政府通常会设置一个健全的部门架构来完成日常行政工作，由于社会企业发展初期对一国的社会企业管理专业化需求并不高，其社会创新创业业务的行政监管会被划归到既有的部门架构中，这就会带来部门间的协调问题。为提升各部门间的协同效应，可成立部门间协调小组，来保障不同部门参照统一方案连贯有序地执行相关工作，期间可再酌情引入针对监管和政策执行效果的评估，用以推动工作的改善；也可成立专门的社会企业支持部门，旨在有效增强政策执行的连贯性，促进有针对性的新政策的出台，并为提高社会企业财政支持的稳定性和高效性提供组织保障。

二是资源可持续的问题。为确保给社会企业提供足够的人员配备，帮助其掌握必备的工作技能，高效处理社会企业的各项发展需求，外部支持机构必须认真做好资源的管理、分配及规划工作。准社企的贷款申请等应对型支持比说服继续投资等前瞻型支持的员工需求量少。区域社会企业支持团体可以在社会企业的长远发展和资金补给方面发挥战略作用，支持中型社企的发展，促进社会企业外部支持生态系统的形成。

三是角色定位及功能发挥的问题。区域支持团体的工作是与地方级支持机构建立伙伴合作关系，并对其工作形成补充。区域社会企业支持机构可通过向其提供财务管理建议等方式来优化对社会企业的监管职能。一些支持机构还会通过招纳外部顾问来评估贷款或将评估职能分离出来，交给内部特设部门来完成。

四是问责制的保障问题。处理好公众、社会企业、当地社区及地区发展机构等多个利益相关者之间的关系是一个难题，这就需要问责制的补充。英国正在试图建立面向被服务群体(社会企业)的问责机制。为充分代表社会企业的利益，与其建立联系变得越发重要，但事实上增加问责机制就会降低联系的亲密性。比如建立一个由当地社会企业成员组成的社会企业论坛，如果不能为社会企业成员提供足够支持，反而提出了较多的要求，必然会导致联盟的瓦解。如果建立一个专门服务于社会企业发展的独立机构，通过让社会企业嵌入其治理结构中来确保问责制的建立，则容易得多。公共资金的管理、向公众负责与向社会企业负责之间的平衡还需要通过补充机制来协调。

五是办事程序的优化问题。为保证公众问责能够与社会企业的发展产生更紧密的联系，需要构建与问责制相匹配的审批制度来批准和监督贷款发放，但这就会增加工作程序，虽然一些地方及区域性机构已经设法简化了工作流程，但其他一些机构却因贷款申请的复杂性和巨大工作量而变得越来越官僚化，导致部分社会企业因贷款不利而宣告倒闭，资金使用合理化的问题越发凸显。在极端情况下，为了通过其他政策措施获得中央政府的资金，地方及区域性政府可能会制定一些标准计划，如拨款改善社企的办公场所、为工厂提供廉租厂房、制订培训计划等。这些计划往往由不同部门管理，对社会企业的行政负担就更大。为此，推广一站式服务和协调性机制至关重要。

六是与政府的良性互动问题。这里存在一个常见的情况，就是当一个利益团体与政府进行协商谈判时，通常会表现得极为团结，并将团体目标置于当地民政的利益之上。表面上，社会企业会参与社企孵化机构管委会的工作，但实际上这些管理系统极为弱小和怠惰，从而使得社会企业孵化机构完全被随意掌控。社会企业发展的推动力量可能会为社会企业的集体利益而不断进行谈判协商，但显然政府才是社企孵化机构的实际控制者，这些谈判只是浪费社会福利。为了建立谈判优势，社会企业内部变得极为团结，为迎合工作整合、就业吸纳等政策导向而一味提供工作岗位，却不计岗位质量和社会企业的长远规划，这违背了组织联盟与政府良性互动的初衷，也催生了大批缺乏长远社会目标的弱小的边缘社会企业。在物质资源上严重依赖政府补贴会引发诸多问题，社会企业会在政府指派下完成工作，甚至沦为当地政府追求政治业绩的工具。

社会企业发展需要与良性生态系统构建

(一)社会企业发展的阶段性需求

综上，我们可以总结出有效促进社会创业和社会企业发展壮大的外部支持途径，详见表1。

表1 基于阶段性分析社会企业发展需要及外部支持策略

表1详细列出了不同发展阶段的社会企业所需求的差异性外部支持措施，其中育成中心及托管所属于基础设施建设，将若干社会企业聚集到同一栋办公楼内，统一为其提供办公场地和其他支援服务。该设计有利于加强社会企业间的联系，更加便捷高效地为社会企业提供支持服务。社区发展战略是指社会企业将经营范围锁定在一个大型贫困区域的弱势社区，并将社会企业发展规划与社区振兴计划挂钩。建成发展阶段社会企业是指随着社会企业在全球的漫延，越来越多的业界人士已认识到社会企业外部支持的重要性。目前该类支持主要集中在协助弱小的初建社会企业加强其经济基础。为达到这一目标使命，聘请专业技术人才为组织提供专业培训课程，以解决其市场营销和财务管理等关键性问题。客户支持策略可以参考英国(合作社)与客户群体的合作，主要采取自下而上的策略，帮助他们实现创业目标。

我们从社会企业生命周期变化的视角出发，从供给侧的角度提出了一些支持社会创业的典型措施。目前社会金融(Social Finance)已经成为助推社会企业发展的良性生态系统建设的重点一环，因而，在提出一个更全面的生态系统框架之前我们首先要考察社会金融的建设问题。

(二)社会金融支持体系

融资问题在社会企业发展中的重要性逐步凸显。很多社会企业的创办人都存在投资资金不足的问题，多数依赖金融借贷解决资金难题，这就给社会企业的后续发展带来了巨大负担，很多企业不得不通过自我牺牲和妥协来维持发展，例如，降低工资、压榨工人以产生留存收益。

成立初期的社会企业往往具有非常高的资产负债率，并不断尝试通过设立贷款基金(用于低息贷款)来减轻他们的债务负担，同时采用组合方式为企业融资，试图以低成本撬动商业金融市场。随着新兴投资工具的发展，社会企业家们开始转向其他融资方式来解决资金难题，如新型捐赠及借贷。然而，这也可能带来更大的隐患，即如果商业计划无法实现，后续资金则难以为继，届时再转向传统融资将更加困难。

目前已经发展出一些新型手段来降低贷款风险，例如根据公司实时绩效调整还款额度、设置还款延长期来缓解早期还款压力、利用抵押贷款来吸纳传统资本市场、吸引股权投资、邀请贷方代表暂时加入公司管理系统以发挥其监督和促发展作用等。然而，以上这些新型手段仍欠缺适当的评估，其中很多还存在实际控制权问题，抵押贷款也可能导致资本结构不良或资产负债率过高。因此，贷款、政府补助、市场捐赠和社会资本仍是社会企业的主要资源。通过区分结构关系和合同关系可以更好地进行风险管理。一方面社会企业可以建立一个强大的合同关系来管理风险；同时，如果相关代表来自社会企业部门，则结构干预也能有效加强合作网络，但并不建议政府代表的加入，因为它可能会使宏观调控和自我管理间的职能变得模糊。

一项针对欧洲7个国家中合作社财务状况的研究表明，合作社的财务需求根据其发展阶段而不同。⑤多数合作社在初创阶段会将剩余盈余纳入集体储备金中来增加资本储备，但是对于发展更为成熟的合作社来说，它们通常更注重股权收益，以便在资本密集型市场中寻求更好发展。因此，针对合作社的融资政策需要基于其发展的生命周期。该项研究同时表明，各国法律、经济、历史条件迥异，相应的融资策略和政策措施也就截然不同。想要建立一套万能的筹资方案并无意义，应该运用多元主义观点，有的放矢、有针对性地为社会企业提供融资良方。⑥

创新性财务措施包括：一是员工入股，鼓励他们利用有保险机制的个人贷款资助社企发展；二是扩大针对小企业创业的政府补贴的覆盖面；三是积极发展“准股权”机制。“准股权”是一种介于股权和债务之间的新型资本形式，具有一定的股权特征，如利用带有灵活收益的绩效挂钩型贷款、发行不具有投票权的优先股、开发新型可转移证券、吸引个人养老基金投资等，同时确保国家针对小企业投资的免税计划可适用于社会企业这一特殊企业类型；四是改善借贷体系。包括制定国家对社会企业贷款担保计划，设计不同方案使用来自慈善投资和商业投资的基金，发展地方、区域、国家中介型金融支持机构、建立专门为社会企业提供财务咨询的支持性机构等。

(三)外部支持生态系统的基本框架

图1是一项欧盟28个成员国和瑞士社会企业发展情况的研究项目的研究成果。它是基于对这些欧洲国家支持社会企业发展实践，提出的一个社会企业外部支持生态系统架构图。该图也符合本文第一部分提出的主体分析思路。

图1 社会企业外部支持生态系统

从社会企业外部支持主体看，具体有社会企业家的培养、公众意识的提升、业务发展方面的支持、成熟社会企业间的互助支持网络以及社会融资投资市场等。在社会企业外部支持系统中，还需要关注社会企业自身的能动性，联合推进社企认证及产品标签体系，将私营市场和公共市场的消费直接引向社会企业所提供的商品和服务，向他们开放采购市场。同时，还有一些措施是针对该领域制度体系的建构，包括制定适当的法律框架以方便非营利组织进行市场交易，发展社会影响力评估体系和影响力报告机制以提高社会企业的合法性等。

总 结

本文试图提出构建社会企业外部支持生态系统的一些总体原则，但欧洲经验表明社会企业外部支持生态系统并无统一模式，需根据社会企业的发展理念、多元化特征、特定组织形态和实际需求加以完善。尽管各地社会企业发展各异、案例丰富多样，但本文仍然可以总结出一些构建其外部支持生态系统的普遍经验。一是社会企业的类型和发展阶段(新成立、发展成熟期等)与其所适用的外部支持模式和支持策略密切相关；二是依托生命周期分析法，社会企业外部支持生态系统可以为其提供一系列支持功用；三是根据不同的外部支持层次(国家、行业区域)和支持主体(国际NGO、政府、主管部门、地方政府、联盟)，制定系统的保障措施，构建社会企业外部支持生态系统的基本架构。各支持层次和不同主体都各具特色，优势和弊端明显，需根据实际情况加以利用。此外，在构建社会企业外部支持系统时，首先要立足于实践，并基于对当前社会背景和未来经济社会发展趋势实行分步走。多样化的支持是可取的，但可落地更加重要。归根结底，政府必须为社会企业提供一套强大的独有的体制机制作为社会企业发展的根本保障。最后，如果能够建立有力的行业联盟或地方联盟，并制定完备的经济战略，使社会企业支持体系保持稳定运转，那么社会企业必然能够飞速发展，经济发展质量和社会福利都会得到明显改善。〔本文系作者2017年在北京“文明的和谐与共同繁荣——变化中的价值与秩序”论坛上的发言。经作者授权，特在本刊发表〕

①Spear, R., “Ecosystems for social entrepreneurship”，Paperpresentedat5thCIRIECInternationalResearchConferenceonSocialEconomy, Lisbon, 2015，July,pp.15～18.

②Dart, R., “The legitimacy of social enterprise”,Nonprofitmanagementandleadership, 2004,14(4).

③Johannisson, B.， “Enacting local economic development-theoretical and methodological challenges”，JournalofEnterprisingCommunities:PeopleandPlacesintheGlobalEconomy, 2007，1(1).

④Kerlin, J.A., “A comparative analysis of the global emergence of social enterprise”，Voluntas:InternationalJournalofVoluntaryandNonprofitOrganizations, 2010,21(2).

⑤⑥Thomas, A.， “Financing Worker Co-operatives in EC Countries”，AnnalsofPublicandCooperativeEconomics, 1990，61.