东南亚的海军现代化：处于陆军霸权的阴影下？

格里高利·文森特·雷蒙

对东南亚海军发展的期待普遍遵循两种思路，均建基于国际关系的现实主义框架。第一项是东南亚国家将应对以中国南海立场为标志的威胁环境恶化，加强防务投入，包括发展海军。比如，澳大利亚战略家休·怀特（Hugh White）认为，“印尼的经济增长使其能够增加武装力量开支，特别是飞机、船舶、潜艇等精密武器。且由于泛亚洲战略环境变化，印尼有行动的压力。”第二种观点认为，随着东南亚国家克服内部安全问题，将更愿意发展外向型武装力量，由此导致海军兵力开支增加。20世纪90年代，观察员认为，东南亚国家投资海上控制能力的兴趣日益浓厚。他们认为，泰国是20世纪80年代开始从反颠覆能力转向常规战争的典型东南亚国家。

本文质疑东南亚出现规模更大、更强的海军是否必然。相反，文章认为，制度化的陆军主导地位，配合弱文官政府控制和低经济增长速度可能遏制东南亚各国的海军发展。文章首先考察目前为止东南亚的温和海军增长，而后将提出一种海军发展蓝图，该蓝图将兼顾弱文官控制下陆军主导的背景。文章运用来自历史制度主义的概念，展示泰国、印尼和缅甸的陆军主导地位崛起的个案，以及这种局面对这几个国家海军的影响。

为什么选择这3个国家，而非区域内的其他国家？必须承认，鉴于该区域巨大的人口、政治体制、经济发展水平和历史区别，这种选择存在天然局限。除去以上原因，作者基于如下理由选择这3国：首先，如果建基于制度化的陆军主导地位的理论不能够解释这3个陆军发挥重要历史作用的国家，这种理论就很难进一步适用其他国家。换言之，这3个案例将为历史制度主义能否成为理解武装结构现象的工具，提供有益的测试。其次，作者并未选择越南和新加坡，两个重要的区域参与者。因为越南共产党的组织提供了控制武装力量的额外杠杆，而新加坡拥有强大的文官体系。这两个国家可以成为未来的研究对象。同时，印尼和泰国本身是非常重要的东南亚国家。印尼是最大的东盟国家，并且被普遍视为潜在的主要强国。而泰国是东南亚的第二大经济体，过去曾经表露建立海洋力量投放能力的意愿。

东南亚的温和海军增长

尽管中国的态度日益强硬，但在过去20年里，东南亚的海军规模扩张相对温和。伯纳德·卢（Bernard Loo）调查印尼、马来西亚、新加坡、泰国和越南这东南亚5国自20世纪80年代以来海军力量发展后，发现某种程度的力量增长，但各国海军同时减少了其舰艇总数。鲍勃·纽金特（Bob Nugent）从舰艇质量的角度看到类似的停滞，但是能力获得某种增强。国际战略研究所（the International Institute for Strategic Studies，简称IISS）出版的《军事平衡》（Military Balance）一书中对过去10年的数据搜集显示，除内陆的老挝以外，东南亚国家2008-2016年的确增加了巡逻和滨海战斗舰艇的数量，从354艘增加到524艘。但同时减少主力水面作战舰艇，从84艘减少到44艘。只有印尼和越南两国增加海军人员。

长期采购数据也支持这种观点。显著证据表明：首先，东南亚海军历来不具备较优先发展地位；其次，对比西方同行，相对不受待见。尽管指向具体兵种分配的预算数据基本没有公开，但我们可以观察防务进口布局。运用“斯德哥尔摩国际和平研究所”（SIPRI）的武器贸易数据库提供的数据，我们可以对比东南亚国家的防务进口衰减与5个有英国渊源国家，即澳大利亚、加拿大、新西兰、英国和美国1950-2015年以来的情况。这些数据对于总体采购模式相当具有代表性，因为东南亚的本土防务工业规模很小。尽管数十年来致力于建设自给自足的武器工业，但多数东南亚国家依然依靠海外武器进口。本土设计和制造的武器仅限于小型武器、弹药、炮兵系统和轻型装甲车。更先进的武器只能依赖进口或者本地的许可证生产。

斯德哥尔摩国际和平研究所的数据毫无意外地显示，东盟各国的陆军平均得到的进口武器比例比海军要小，按价值来说，陆军大概得到11%，而海军则是26%。因为海军和空军通常更依靠资本投资，这并不意外。一支陆军能够仅依靠大量的步枪作为个人装备，而空军或者海军不能没有飞机或者船舶。此外，作战飞机和水面/水下舰艇相对于步枪，极为昂贵。但是，数据的两个层面显示，这类原始数字并未让期待强大海军的东南亚海军指挥官们舒心。

首先，如果存在一种强化和扩大海军能力的决心，我们应该能够看到海军的防务进口数量逐年增加。但是，当我们就本文的3个案例研究，考察1950-2015年印尼、缅甸和泰国的外国武器采购以后，并没有发现持续的增长。所有3个案例中，至2015年，海军的进口水平或者较低（印尼和泰国）或者相对于1950年的水平不变（缅甸），这并不是说没有高峰，比如20世纪90年代的印尼和80年代的缅甸。但是，全部3个国家近期的海军进口比例相对于早期的高强度投资时期明显回落。相比之下，陆军的数据向好。全部3个案例中，陆军的进口份额在同一个65年时期里均处于上升状态，其中缅甸和泰国近20%；印尼近10%。此外，这还可能是对陆军采购的保守估计。因为斯德哥尔摩和平研究所的数据并未涉及小型武器和轻型武器。由于陆军是小型和轻型武器的最大客户，陆军采购份额可能出现系统性失准。

其次，如果我们就东南亚海军相对其他国家的海军，受陆军影响更大的假定正确，那么我们将看到东南亚各国陆军相对于其西方同行，获得更大的防务进口份额，海军则相反。对比东南亚各国（除了内陆的老挝）与5个英语国家表明，东南亚陆军的采购相对于总采购比例，对比作为其对比项的英语国家，高出2倍。约为12%相对于后者的5%。鉴于澳大利亚和美国也是重要的海军建造国，两国也可能投入更高比例用于陆军产品进口的事实，这种统计结果更令人惊讶。

另一个显示东南海军相对于西方同行资源不足的数据点在于人员比例。军种人员数量暗示东南亚各国武装力量结构中的“陆地中心”本质上在过去 20多年里变化微弱。1997-2016年的时段内，东南亚海军人员相对于陆军人员，人数反而轻度下降。东南亚各国海军相对于英语国家的同行，规模依旧弱小。同时，东南亚各国海军的兵力仅为陆军的1/5不到。而英语国家海军的兵力达到地面力量的1/2。

即便在泰国和印尼两个对象案例中，逐步减少的国内安全挑战也没能带来“海军红利”。印尼在2005年解决亚齐冲突后没有出现重大内部冲突。然而陆军的规模还是从2009年的233,000人增加到2016年的300,400人。冷战末期，泰国在20世纪80年代中期击败国内颠覆力量，越南也在1989年退出泰国邻国柬埔寨，但局势并未导致泰国减少陆军。此后，泰国陆军反而从1989年的166,000人增加到1999年的190,000人。这种局势出现在2004年泰国南部颠覆局势升级以前。

东南亚各国的海军能力的确有所上升。越南以采购俄制潜艇为主的海军工作旨在应对中国在南海冲突水域的行动。新加坡继续以新型潜艇强化海军。此外，根据詹姆斯·古尔德利克（James Goldrick）和杰克·麦卡弗利（Jack McCaffrie）的观点，海军可以简单地通过每隔20-30年替换船舶提升能力。正如今天的奢侈品就是以后几年里的标准化家用车，现代海军舰船具备的特点远远超过20世纪50年代的产品，包括视距外武器系统，电子战系统、点防御系统和反潜武器和传感器。尽管平台总体采购数量趋少，但是武器的杀伤力、远程精度和战场感应能力趋于提升。

不过，东南亚国家并不期待拥有大量水面作战舰艇，如护卫舰、驱逐舰的强大海军。当然，限制国防开支可能成为东南亚海军现代化的显著障碍。许多东南亚国家依旧陷于被称为中等收入陷阱的状态，经济发展不足以维持符合高收入发达国家生活标准的水平。对这些国家而言，政府提高防务开支，达到购买、运作、维护一支大型现代化海军水平的意愿可能较低。

此外，还有其他因素限制东南亚海军的发展。军种间对立和文官-军人关系也可能导致发展大型海洋力量，比如绿水或者蓝水海军的前景缺乏保障。这是因为在陆军主导的国家，或者中央政府软弱的国家，难以维持向海军长期转移充足资源、实现任何有效变化的框架。

军种间对立和文官-军人关系

即便是美国这样的民主化超级大国，维持长期资助大型造舰项目框架的政治意愿也存在困难。新任政府很容易偏离前任政府的承诺。水面舰艇单舰的成本增加是另一个障碍。此外就是建立大型海军的管理挑战。需要建立高效的采购项目，以便及时购买新的现代舰船取代过时产品。只有这样，舰队才能同时实现现代化和规模扩张。学者高瑞连曾经指出，就印尼而言，项目挑战已经导致印尼在2024年实现“基本必要力量”海军的雄心受阻。如果这些因素还不够突出，许多东南亚国家建立更强大海军的梦想还受制于另一个因素——本国的陆军霸权。

西方民族国家中的军种间对抗也是一种公认的挑战，但这是一种积极的政府能够克服的问题。至少从二战开始，美国就开始通过建立参谋长联席会议寻求确保战略和兵力协同发展。各种举措中包括1986年的《古尔德沃特-尼科尔法》（the Goldwater-Nichols），意在协调发展联合能力。西方民主国家能够采取上述措施的原因在于文官掌握实权。比如，文官在一战后改变了法国陆军的学说；在英国则迫使皇家空军在二战爆发后聚焦空防工作；并在冷战期间改变了美国的核战略。20世纪70年代，澳大利亚国防部长马尔科姆·弗雷泽（Malcolm Fraser）以及文官亚瑟（Arthur Tange）还克服了“武装力量对改革的顽固抵制。”

然而在多数东南亚国家，政府对军队的控制能力极为有限。奥雷尔·克鲁瓦桑（Aurel Croissant）、保罗·钱伯斯（Paul Chmabers）和菲利普·弗尔克尔（Philip Volkel）在他们2011年的研究中认为，在东南亚，只有新加坡政府实现文官优势地位。其他各国文管控制能力急剧衰减。菲律宾、马来西亚和越南仅实现有限文官控制。印尼、柬埔寨和老挝军方只是有条件接受文官治理。泰国和缅甸军方则行使巨大的，甚至绝对的政治权力。

东南亚的军种间摩擦将如何影响兵力结构发展，特别是海军现代化的议题并未得到充分研究。特别是陆军主导，且文职政府对军方控制能力软弱的情况并未得到学术系统的充分关注。在这种情况下，实现海军现代化的重要途径，也就是为海军争取多于陆军的拨款，可能被封堵。如果一支大型陆军无意缩减自身规模，政府也无力推动改变，实现一个海军强国通常具备的更高水平资本密集型防务力量的目标也就难以达成。

历史制度主义和东南亚陆军的优势地位

历史制度主义可以解释陆军的主导地位如何固化。历史制度主义是一种强调时间和实践顺序决定政治过程的理论传统。作为一种学科，其聚焦解释制度如何崛起和延续。在历史的关键节点，选择关键行为体能够引发一系列“具有自我复制属性的制度形成”。那些规则或者制度的性质，无论它们的合理性和生产能力，随后将变得难以扭转或者取消。障碍成为一项制度的沉淀成本，或者发展成为拥有自我维护利益的突出政治集团。这些制度可能随后决定一个经济体、社会或者国家采取的路径，路径依赖也因此成为历史制度主义的中心概念。尽管没有公认的定义，路径依赖经常定义通常包括过去影响未来的观点，或者初始条件具有因果重要性，以及历史代入性存在。关键节点（Critical Juncture）也是历史制度主义的一个重要特征。关键节点是“一个时间区间”，期间，强大的行为体做出难以扭转的决定，同时具有深远的致命后果。这个时期相对于路径依赖期间较短，并且具有结构性影响（经济、文化、意识形态和组织），在相对短时间内，对政治活动的影响力显著放松。

历史制度主义已经开始被用于国际关系研究，目前主要被用于国际结构和贸易体制及管理体制等领域的研究，但是，历史制度主义还考虑利益集团，无论是在国际还是国内背景下，这都被视为构建特定制度的关键因素。历史制度主义认为，“由于利益集团的权力地位经常源于在一项制度建立时期控制的战略地位，利益集团通常认为复制现有安排比接受激进改革能带来更大利益。”

我们可以在武装力量发展领域，以如下方式运用历史制度主义概念。设想一个政府做出重大国防计划选择的历史时点。这项选择可以是选择陆地或者海洋防御战略。如果有限发展地面或者海上力量的决定出现在一个政治国家或者军事建制，也就是在一个关键的转折点时，就可能出现持久效果，尤其是在海上或者地面力量的行为源于重大军事胜利的情况下。

我们也可以设想武装力量发展的路径依赖如何呈现。如果被选定的战略或者海陆军种获得胜利或者有效，就将在民众和政府决策者眼中取得更高地位。随后的历史叙事将持续鼓吹政策选择的正确性，强化这种已获得提高的地位。既有地位可能有效地实现某种资源分配的模式化，导致崛起中的兵种获得超常比例的资源。更长期而言，获胜兵种的被强化地位意味着他们能够对以后的资源分配决定发挥更大影响力，并创造路径依赖。自我强化的路径依赖也可以在主导兵种的人员数量达到具备政治影响力的情况下出现，并转而运用这种影响力组织军事改革。

政府改变资金分配制度化模式的能力取决于军方对文职政府权威的认可程度。一支军队即便远离政治，仍能抵制文官直接干预军队内部事务。即便军方接受预算分配，依旧可能抵制对内部分配资金的干预。在军方保持背景政治力量的情况下，比如，通过呼吁选民，或者委婉地威胁政变，可能迫使政府回避做出有悖军方意愿的决定。

泰国

在国王拉玛五世或称朱拉隆功国王做出以地面力量战略保卫泰国的决定以后，泰国陆军开始走上建立主导地位之路。国王的决定始于1893年的一次国际危机，期间，法国的炮舰驶入泰国水域，威胁王宫。尽管当时的泰国精英认为外交是维护暹罗生存的最佳工具，但这次危机还是促使朱拉隆功倾向建立真正的军事威慑力。1893年的危机成为殖民主义威胁泰国的高峰。此后出现了一段相对短暂且不寻常的“极不确定且难以预测”时期。朱拉隆功拥有做出关键决定的自由和影响力，因为当时他也能够决定发展海军战略。实际上，泰国海军也的确有阻止敌方海军进入昭披耶河（Chao Praya），或者在泰国海岸登陆的计划。此外，朱拉隆功的亲信亲属也已经在国外的海军学校学习。但是，国王还是决定泰国的国防战略必须建基于陆军，并于1902年立法建立普遍征兵制度。其目标旨在实现陆军扩编至10个师，每个师辖10,000人。泰国的陆军战略表现为陆军预算翻倍，同时在1902年也通过了海军预算，并在此后增加超过两倍。

泰国的1932年革命结束了绝对君主制，也成为形成陆军主导地位的第二个节点。革命形成了一种在君主质疑者、陆军和自由派之间激烈争夺的政治形式。为了击败对手，报答派系支持者，陆军从1933年的16,000人增加到1934年的24,486人。陆军获得1932年国防资金的70%；以及1933年国防资金的74%。这两个关键节点把泰国陆军放到了走向主导地位的道路上。泰国政治学家安三木达珈（Chai Anan Samudavanija）指出：

相对于其他武装力量,泰国陆军的更大规模和更强地位在相互强化。在政治领域更具影响力意味着陆军能够要求获得更多人员配额和物资，由此扩大自己的帝国并提出更多要求。

今天的泰国陆军主导地位表现为几方面。陆军主要人物成为武装力量中最有权势的人物。“其总司令的权威超过武装力量总长。”在出任首相的军人中，除一人外全部来自陆军。1932年以来的48名国防部长中，45人出身陆军。国防部长指挥陆军司令及其他兵种主官的努力也始终无法成功。

印尼

印尼陆军的主导地位可以追溯到1945-1949年独立斗争期间制定的军事战略。陆军将领纳苏蒂安（A. H. Nasution）将陆军分为两个部分。第一部分成为机动陆军，负责追踪和攻击荷兰军队；领土陆军部署在特定地点，用于组织地方社区的抵抗活动。纳苏蒂安本人的战略带来了对荷兰的胜利，也产生了持久的深远影响。他的游击战理念以及领土管理观念被保留在“领土战争学说”（印尼语 hankamrata）中。领土战争学说随后成为印尼陆军领土管理体系的蓝图。根据这个体系，陆军复制了印尼政府的省、常驻区（residency）、区、次区（subdistrict）和村庄5个级别，军方对应形成5级指挥机构：军区（Kodam）、地区司令部（Korem）、军分区（Kodim）、军代表区（Koramil）和乡镇辅导士官区（Babinsa）。领土体系确保陆军人员部署能够覆盖下至村庄级别的全国领土，同时部署大部分陆军部队。1995年，领土军共有逾150,000人，相当于常备陆军235,237人中的60%。

吡虫啉亚致死剂量处理后，豆蚜各龄期及世代发育历期和成蚜寿命相比对照均无显著差异（表3），但是存在显著的生殖劣势，结果如图1所示。整个世代中，经 LC10、LC20、LC30处理后的豆蚜世代产蚜量分别为 14.29、16.24 和 15.44 头，而对照的世代产蚜量达到了23.00头，差异显著。

1965年苏哈托“新秩序”政府在屠杀近50万左翼和左翼同情者以后执政，这个事件成为重塑印尼国家、国家治理和军队的另一个节点。苏哈托选择进一步巩固领土体系，使其成一种重要的陆军年度收入来源，推动新秩序政府对各省的控制权。苏哈托还利用领土体系作为一种对农村选民施压的手段。苏哈托夺权13年后，哈罗德·克罗齐（Harold Crouch）描述了一种陆军在各行政级别主导政府机构的体系：

控制行政部门不仅等于陆军对各层级政府拥有强大影响力，也意味着军官能够向其军内同僚和文官友人分配好处和其他恩惠。行政部门的任命工作取决于陆军军官的批准。发放许可、提供合同或者决定项目的权力导致陆军能够奖励那些接受军方主导地位的主体，并惩罚反对者。

目前，印尼陆军在印尼武装力量中掌握主导地位，印尼陆军分别是海军和空军的5倍和10倍。陆军的主导地位也反映在其掌握国防部长、武装力量总司令等现象中。在海军将领维多多·阿迪·苏特吉普托（Widodo Adi Sutjipto）1999年任职以前，没有一位海军将领出任过总司令职务，2006年空军元帅佐科·苏延多（Djoko Suyanto）之前，没有空军将领担任总司令。

缅甸

建立缅甸陆军主导地位的节点出现在二战时日本入侵缅甸期间。1942年1月，英国殖民行政体系崩溃候，日军启动占领的几个月里，缅甸局势极其动荡。日本人在此前，以及这个时期里做出的选择，产生了意料之外的后果，导致缅甸陆军成为军事力量的核心、政治行动体和民族主义仓库。日本做出的第一个决定是在战前为一批缅甸精英提供军事训练。后来以“三十志士”著称的这个集团包括传奇领导人昂山和柰温。日本于 1941年 7月在海南岛训练他们掌握指挥、作战、情报、游击和政治策略。他们构成缅甸独立军（简称BIA）的核心。这支部队在1942年随同日本第5军进入缅甸。

英国及其印度文官的仓促撤退造成了一种行政真空。于是，缅甸独立军介入填补这个真空，协助恢复秩序和法律。作为回应，日本人试图启用曾经为英国服务的缅甸人接手行政职务，同时选择年长的政治人物管理政府。这是第二个致命的决定。该举措激怒了加入缅甸独立军的青年民族主义者，“产生意外后果，构建了一种具有强烈集团身份意识的民族陆军。”第三个选择在于尝试以大量小规模的缅甸国防陆军（Burma Defence Army，简称 BDA）取代缅甸独立军。但是“三十志士”继续留在缅甸国防军内担任营级指挥官，与其他以种族为基础组织的小型缅甸陆军合作。由此带来了一种更强烈的集团身份意识。

从缅甸独立军中走出了昂山和柰温两个关键人物。1945年底，昂山领导缅甸民族军（the Burma National Army，重新改名的缅甸国防陆军）离开仰光加入盟军。1947年昂山遇刺后，柰温形成了足以媲美朝鲜领袖金日成的威望。1949年，柰温领导下的陆军只能召集不足2000名士兵，但在此后的20年里，其形成了一支能够控制缅甸南部和中部的强大力量。它相信，“面对巨大的困难，付出巨大的成本，他们挽救联邦于瓦解，对未来有更大的发言权。”柰温除了魅力，也是一位精明的政治家，善于培植忠诚的干部军官。陆军继续保持成为一个紧密团结的组织，大部分人员来自南缅甸。团结表现在1962年，缅甸独立军成为“革命委员会”（the Revolutionary Council）除3人以外全部成员的来源组织。

和泰国一样，陆军的数量优势强化其政治主导地位，也构建了陆军占用大量国防资源的路径依赖结构。20世纪后半叶，缅甸陆军规模迅速扩大，从1949年的3000人发展到1961年的85,000人。柰温领导的1962年政变加速资源向陆军倾斜，其数量也急剧攀升到1974年的145,000人和1988年的184,000人。陆军的主导地位也反映在一种倾向陆军的指挥结构上。比如在1981年，副总参谋长（陆军）晋升中将，而其他军种领导人仍为少将。

文官-军人关系、陆军主导地位和对东南亚海军的影响

即便在精英愿意理解强大海军利益的国家，陆军主导地位仍会妨碍海军优先发展所必须的组织、文化和财政变化。这在泰国、印尼和缅甸尤其突出，3国政府对武装力量的发展都只有有限控制能力。鉴于陆军主导地位，这将如何影响它们的海军？

泰国

在泰国，政变成为军事改革的制约因素。1911年以来，泰国共发生34次军方引发的政变或试图政变，包括2006年政变和2008年的“平静起义”。泰国的政变传统意味着文官政府无法有力控制军方，并对实施防务改革态度犹豫。尤其在防务开支模式方面，泰国政府的调整意愿不足。一种倾向泰国地面力量的预算倾斜依旧是几十年来泰国防务开支的特点。1984年，泰国陆军消费防务总开支的48%，而海军和空军的预算各自保持在20%左右。最高指挥部和国防部分享剩余的约 10%。泰国学者苏皇班德·帕里巴特拉（Sukhumbhand Paribatra）的评论指出，就泰国的国防预算而言，“正当性不重要，重要的是保持2:1:1的开支比例：陆军为2，空军和海军各1。”

泰国陆军拥有的固定开支比例影响建立更强大的海军。1996年，泰国政府启动了一项聚焦建立海军的计划，旨在形成一支“能够发挥重大区域作用”的海军。海军舰将掌握覆盖安达曼海和泰国湾的离岸两洋能力，而不只是沿海行动能力。泰国的海洋建设起步喜人，1997年买入东南亚的第一艘航空母舰“差克里·纳吕贝克号”，随后于1998年从美国购买海盗式固定翼攻击机和新型护卫舰。进一步的购买计划还包括新型护卫舰、第二艘航母及3艘潜艇。

但是，1997-1998年的东南亚金融危机以及随后15年的预算紧缩意味着泰国海军无法执行采购计划。实际上，泰国还面临已采购平台的运行困难。1999年，航空母舰的猎兔狗短途-垂直起降战斗机由于等待美国的零件，只能停飞。至2012年，航母只能零星出海，其搭载的猎兔狗已经停止运作。海军还曾于1997年、2001年、2007年和2011年反复建议政府采购潜艇，但均未成功。至动笔撰写本文为止，只有一项采购中国潜艇的计划正在执行。

表1 泰国海军平台，1995-2015

建立强大区域性海军的计划被搁置。1995-2015年，海军采购了多用途直升机和一艘登陆舰。但是，正如表1所示，在纯数据层面，海军处于退步状态。其人员减少，包括海军航空兵减少，护卫舰也少了4艘。潜艇和计划新增的航母并未实现，只有巡逻和滨海战斗舰数量增加。即便在考虑系统、技术层面的某些质量改进以后，这也不是一支力量投放能力得到增强，能够发挥重大区域性作用的海军。由于无法调整防务开支，特别是压缩陆军，泰国的海军面临经济增长下降的不利后果。

印尼

1998年苏哈托倒台后，印尼的文官-军人关系巨变，包括放弃“双重职能”学说，解除军队在议会的席位，以及参与文官政府的权力。最初，改革时代也改善了海军和空军的地位。1998年，苏哈托倒台后的印尼首任民选总统通过任命海军官员担任印尼武装部队总司令，试图打破陆军的优势地位。2002年，梅加瓦蒂总统批准防务开支增加 18%，大部分新增资金流向海军和空军。2010年，苏西洛总统公布一项战略防务计划，提出“最低核心部队”（Minimum Essential Force）概念。最低核心部队强调强化海空军能力，包括承诺至2014年为止，增投国民生产总值的1.5%用于防务。2014年，佐科政府公布推动印尼成为“世界海洋轴心”（GMF）的宏愿，印尼据此将成为全球太平洋和印度洋支点。计划包含了尤多约诺总统在2024年建成一支绿水海军的设想。

但是，这些倡议并未有效冲击印尼陆军的主导地位。其领土结构基本完整，地方的印尼国防军指挥官也已经适应了后新秩序时代的环境，并继续维持军方的政治、经济和商业组织利益。这种制度赋予陆军巨大的政治权力。在2004年选举过程中，各政党领导人均试图避免得罪陆军，导致其领土结构像苏哈托时代一样，被用于反对党竞选。印尼陆军强调，“国防军诞生于向荷兰敌人争取印尼独立的熔炉中。”印尼的政治人物和领导人都热衷于迎合这种说法。2004年，当时的总统候选人阿敏·赖斯反对将武装力量总部设在国防部内，表示，“我们的陆军为独立与人民并肩作战，因此，它被并入国防部并不适合印尼。”

同时，文官的最高权力依旧不确定。克鲁瓦桑、钱伯斯和弗尔克尔都认为印尼军方对文官政府的服从属于附加条件行为。后苏哈托时代首任总统哈比比成功推动废除“双重功能”学说，但并未在拆除领土制度、追究占领东帝汶时期（1975-1999）的军官反人权问题、减少涉军事预算直接利益或商业利益方面有所推进。瓦希德政府试图加强对军方的控制，并成功免除维兰托（Wiranto）的国防军总司令职务，认命了一位改革派陆军将领出任国防军战略预备队司令的关键职务。但在此后，瓦希德开始遭到陆军军官的抵制，后者主张，总统试图将军队用于增加个人权力。尽管尤多约诺总统试图确保大部分国防军指挥官至少属于温和改革派，但马克·比森（Mark Beeson）认为，他并未“积极遏制军队的影响力或其特权。”比森认为，尽管印尼可能实现自由化和民主化，其军队也减少了正式参与政治的程度，但其军方-文官关系依旧迥异于西方的模式。

在这种陆军主导、文官控制军方能力弱小的背景下，执行世界海洋轴心的倡议的前景也就存在不确定性。2016年的防务白皮书并未具体讨论政策防务层面涉及的运算或能力建设细节将如何执行。海洋轴心政策的设计师里扎尔·苏克马（Rizal Sukma）也在2016年2月被派往伦敦担任大使，并未负责继续监督计划实现。在此之前的2015年10月22日，国防部长里亚米萨德·里亚古都（Ryamizard Ryacudu）启动一个“国防计划”（the Bela Negara）。这是一项庞大的工作，意在通过灌输民族主义意识形态，招募 1亿公民参与国民自卫行动，优先事项并非海洋轴心政策。实际上，由于出身陆军指挥官，里亚米萨德·里亚古都强调陆军在国防军中的中心地位，对海空军发展缺乏关注。在里亚米萨德当政时期，印尼陆军“走出兵营”，参与国内安保工作，比如保护重要设施，看管罪犯，管理公共秩序和遏制极端主义。在陆军和海空军指挥官之间轮流任命国防军司令的改革政策被推翻，陆军将领加托·努尔曼蒂（Gatot Nurmantyo）被任命为国防军总参谋长，而非人们期待中的空军将领。

这对印尼海军现代化意味着什么？一支庞大的陆军意味着人员开支将消耗大部分防务开支。2005年，海军仅获得全部预算的15%，而陆军是41%。2014年，海军的拨款预计不会超过现有采购预算的1/3，表明“国会关于满足海军预算要求的记录是贫乏的。”2015年，印尼防务预算仅有30%用于设备采购和维护。相比之下，澳大利亚计划2025年防务预算的67%用于海军采购和维护。佐科总统曾经承诺在国民生产总值达到7%时增加防务开支。然而，世界银行预计，印尼的国民生产总值在2018年只能从2015年的4.8%上升到 5.5%。这意味着如果没有严肃的军事改革，包括削减陆军，海军的规模扩大和现代化将缺乏资金。根据伊凡·雷克斯马纳（Evan Laksmana）的观点，保持“战略相关性”，从而足以维持一支存在舰队，就是印尼海军的长期考虑。就此，一支“绿水海军”兼有效的印尼国防军力量投放能力，仍将遥遥无期。

缅甸

缅甸历史上的多数时期，海军只是陆军江河作战的分支。其曾被用于在内陆河道运送军队，偶尔也用于在反颠覆行动中提供火力掩护。1962年政变以后，当局的孤立主义倾向意味着海军无法获得装备、技术和行动专业知识。缅甸政府猜忌海军，因为海军中存在英缅混血群体和接受外国训练的军官。20世纪70年代，海军预算的90%用于支付行动成本，只有少量预算投入资本投资、装备更新、现代化或者备用品。

1982年，《联合国海洋法公约》为缅甸带来148,000平方公里海洋区域以后，海军境遇改善。1988年“国家恢复与发展秩序委员会”强化军人统治时期，成为缅甸海军发展的转折点。人员从7000人增加到16,000人，区域指挥部增加到5个。1989年，缅甸海军从中国购买10艘海南级巡逻艇，20世纪90年代又增购6艘。一个“国家恢复与发展秩序委员会”发布的改革计划聚焦保卫新的海洋区域，赋予缅甸海军更强的海上阻断能力，同时改善反潜、反水面和防空能力。

尽管获得上述发展，缅甸海军还是面临政治地位缺乏代表，以及海军利益优先性较低的长期问题。海军面临行业地位低下的境遇，海军司令和20名海军官员曾经因为一次海上演习表现不佳，被当着中国观察员的面解除职务。2015年民选政府当选不太可能短期内改变海军的地位。新政府高度依赖陆军支持，因此不太可能寻求军事改革。此外，缅甸军方持续控制国会25%的席位，以及包括国防和内政在内的关键部长职务，也减少了民盟政府在该领域推动改革的可能性。

结 论

东南亚是一个海洋区域，但许多国家的武装部队存在反映历史原因，而非地理特点的陆军偏好。东南亚地区也只有新加坡一国实现文官对军队的绝对控制。本文显示，制度化的地面力量主导局势存在于印尼、泰国和缅甸。但是柬埔寨、菲律宾和越南也属于陆军实力强大、桀骜的国家。陆军主导意味着亚太区域日益加剧的战略紧张局势，尤其是南中国海全球公共通道问题，并未强大到产生足够的迫切性，推动东南亚各国的海军现代化或规模扩张计划。

通过关注关节历史节点以及后来的自我强化式路径依赖，能够比现实主义理论更有效地认识泰国、印尼、缅甸的陆军主导地位。在泰国和印尼，国家形成早期阶段的军事战略决定成为关键节点，决定陆军走向先期优势地位的路径。由于试图遏制殖民强国的威胁，泰国建立征兵制、组建10个师，大规模扩编陆军。而在打败从前的殖民地宗主国的过程中，印尼执行了一种陆军主导的领土战略，效果明显，导致被升华为领土战争学说，反映在一种陆军内部的多省指挥结构实践中。在缅甸，日本人在二战期间的决定创建了一支有凝聚力，且自视为缅甸民族主义宝库的本地陆军。在所有3个国家中，随后出现的重要政治实践加速、加剧了陆军主导地位。在泰国，1932年的革命推动了一种不稳定的政治局面出现，因此，陆军领导人试图通过引导资源用于陆军扩编，并奖励支持者，把陆军建成为自己的权力基础。在印尼，新秩序政权在1965年的崛起深度巩固了领土制度作为一种政治控制体制兼军队收入机制的地位。在缅甸，镇压非缅民族分离主义的困境导致陆军在1962年夺取政权。

路径依赖进程最终把优势变成主导地位，在泰国和缅甸，陆军及其政治功能的崛起最终导致其地位几乎不可动摇。其规模、预算和政治力量相互巩固。陆军官员主导国防部的主要职位；陆军控制和消费大部分军事预算。民选政府没有强大到能够改变这种局面。在印尼，领土制度带来一种类似的主导地位。尽管陆军此前一度退出政治领域，领土制度继续为印尼陆军提供遍布群岛区域的全国性政治影响力。事实是，领土制度有许多利益相关方和商业利益加强了领土制度的重要性和活力，这是一种几乎没有受到印尼民主化进程冲击的制度。

陆军主导地位意味着海军如果有可能发展，不可能以牺牲陆军为前提。古尔德利克和麦卡弗利承认，“没有国家安全地位的显著变化，”海军只能获得其固定的资源份额。尽管这个份额能够带来一点现代化，除非能够回归20世纪90年代的经济增长和高国防开支，否则似乎不太可能同时推动现代化和显著的规模扩张，随着目前的全球增长率放缓，东南亚国家陷入中等收入陷阱，上述前景渺茫。这意味着我们必须谨慎面对雄心勃勃的海军现代化和扩建计划。政策阐述不等于执行。

历史制度主义是一种有助于研究东南亚军事能力发展的工具。现有分析经常假定一种因应国民生产总值增长和外部环境变化出现的武装力量发展进程，还假定焦点从国内安全转向国外安全将会导致防务优先事项、资金和兵力部署自然调整。根据这些既有分析，国内机构影响和限制对外向型防务调整的制约作用仅处于次要地位。这并不意味着战略危机可能刺激战略政策的显著变化，进而改变兵力部署结构。但战略环境在较长时期内可能不会出现变化。即便制定新政策，也难以确定是否会执行，因为对政策执行最大的测试就是资源再分配。