大学治理的基本框架分析

摘要： 大学治理体系由组织体系、制度体系、运行体系、评价体系构成。大学组织体系是以权力为基础的组织机构设置、职能布局和权力配置。我国大学组织体系最为根本的是确立了“党委领导下的校长负责制”这一领导体制，同时确立学术委员会是学术最高决策机构。制度建设是大学治理体系的重要方面，大学制度体系可以分为基础制度、基本制度和具体制度三个层面。我国大学治理运行体系主要由依规有序治理、监督和问责机制、协商合作治理及保障个体权益四种形态构成。大学制度是静态的，主要是从静态层面观察制度建设状况。治理体系的内涵则更为丰富，只有在大学制度体系得到有效实施之后，才能形成治理体系。大学制度转化为治理实践，必须要依靠治理体系的完善，依靠制度的依规有效运行，依靠科学合理的评价引导制度完善和治理运行。

关键词：大学制度；大学治理；组织体系；制度体系；运行体系；治理评价

中图分类号：G640

文献标识码：A

文章编号：1672-0717（2018）03-0064-07

收稿日期：2018-03-20

基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“现代大学组织变革与转型研究”（13XNI005）。

作者简介：李立国（1970-），男，山东滨州人，教育学博士，中国人民大学教育学院副院长、教授、博士生导师，主要从事高等教育理论与管理、教育思想史研究。

在上世纪末和新世纪初期，特别是随着《国家中长期教育发展和改革规划纲要（2010～2020）》的颁布和实施，对于现代大学制度的研究和讨论达到高潮。2015年以来，党的十八届三中全会提出了“治理体系和治理能力现代化”的任务，随之对于大学治理的研究日趋深入。那么，现代大学制度和大学治理之间究竟是何关系？两者之间的联系和区别是什么？制度设计与安排对于大学治理有何影响？通过知网的搜索发现，几乎没有论文涉及这一主题。本文尝试从现代大学治理的基本框架入手，分析和解答这一问题。

现代大学制度是一个相对的概念，受到特定历史及社会环境的影响，具体是指能够适应现代大学人才培养、科学研究、社会服务等活动所需要的制度和组织形式。中国特色现代大学制度的核心是在国家的宏观调控政策指导下，大学面向社会，依法自主办学，实行科学管理。现代大学制度涉及规范和理顺大学与政府、大学与社会的关系，涉及大学内部治理结构的完善和改革。大学治理是大学实现自身目标和任务的治理结构、治理规则和治理实践的总和，包括治理主体及各主体责任的分配，利益相关者行为的控制和标准，决策的程序、过程和规则的规定，及在实践中对未能有效解决问题的探索等。

大学治理体系由组织体系、制度体系、运行体系、评价体系构成。其中，组织体系是主体，制度体系是依据，运行体系是路径，评价体系是标准。它们既相对独立，又互相联系，从而架构起大学治理和能力建设的互为前提、互相制约与相互推动的治理网络体系。

一、组织体系

大学组织体系是以权力为基础的组织机构设置、职能布局和权力配置。韦伯认为，任何组织都必须以某种形式的权力作為基础，没有某种形式的权力，任何组织都不能达到自己的目标。第一，我国大学组织体系最为根本的是确立了“党委领导下的校长负责制”这一领导体制。“党委领导下的校长负责制”是高校的根本领导体制，健全党委与行政议事决策制度是这一领导体制在治理层面上的集中体现。首先，党委常委会和校长办公会的参加人员包括哪些，主要讨论什么工作，讨论和决策的程序是什么，都需要明确回答。“要建立职责权力的正面清单和负面清单，使职责分工具体化、规范化、法治化，减少在落实党委领导下的校长负责制中的主观性、随意性。其次，要解决好‘规则问题，对党委领导、校长负责的相关议事决策规则要有更加清晰、具体的规定，通过完善的程序来保障职责权力的规范行使。党委领导实行的是集体领导、分工负责，决策上是集体讨论、做出决定。校长履行学校的行政管理职责，也是按照一系列规则和程序来进行的。”[1]校长办公会议属于执行党委常委会决议和其他事项的以执行为主的会议，属于首长负责制，参加会议的固定成员一般为学校行政领导班子成员。《党委领导下的校长负责制的实施意见》对校长办公会的规定是，“会议成员一般为学校行政领导班子成员。党委书记、副书记、纪委书记等可视议题情况参加会议”。对于党委常委会和校长办公会议议事决策制度的规则依据、成员构成、议事范围、议事程序、会务安排、监督约束机制等有明确规定，这是大学治理规则的重要方面，也是落实高校领导体制的重要制度安排。

第二，落实教师在大学治理中的主体地位。学术性是大学组织最为核心的特性，它界定了大学组织的根本属性，构成了大学区别于其它社会组织的边界。大学办学自主权的核心是学术权力的彰显与学术制度的建立。没有学术权力与学术制度，大学就不能称之为大学，大学的发展就失去了灵魂，也失去了保障。作为学术组织的大学，教师在大学治理中发挥着重要作用。大学治理应该依靠教师，现代大学治理的核心问题就是如何对教师进行选聘、激励和监督的制度安排，如何激励教师提高学术生产力。现代大学治理必须要遵循学术规律，坚持学术本位，彰显学术权力，尊重学术自由，规范学术道德，促进学术卓越。如果离开了学术权力机制，高校行政化和官僚化必然会使违背办学规律和追求功利目的的欲望膨胀起来，高校的行为失范就在所难免。就高校比较而言，同样是获得了办学自主权，那些办学历史较长，学风校风优良，教师地位较高且在学校管理决策中具有一定发言权与影响力的高校，其办学定位和学校日常决策管理就比较符合教育规律，办学水平和质量就较高。而那些办学历史较短，行政权力占绝对主导地位，教师难以参与和影响学校管理与决策的高校，则办学行为失范现象较为突出，办学质量较低。确立起学术权力在高校决策和管理中的作用与价值，就要完善以学术委员会为载体的学术权力组织系统，使教授治学落在实处。学术委员会是大学治理体系的学术中枢，在保障教师治学、学术治理方面起着重要作用。《高等学校学术委员会组织规程》的发布，标志着我国高等学校学术委员会改革进入新的历史阶段。但是，学术委员会权力的内涵和边界仍需界定厘清，进一步明确学术委员会的具体职权，特别涉及到学术权力与行政权力的交叉权限领域，应明确规定相关事项最终决定权的归属[2]。对于《高等学校学术委员会规程》规定的，属于学术委员会审议决策权限内的事项，应明确学术委员会享有最终决策权；对于学术委员会只享有咨询建议权的有关事务，要让学术委员会有充分的发表意见的权力；行政职能部门若不接受学术委员会的建议，必须公开说明原因及具体意见。

第三，遵循大学组织特点，确立二级学院在大学治理中的地位，以学院治理为基础推进大学治理。大学具有耦合组织特征。上世纪70年代，美国组织理论专家维克（K.E.Weick）提出了松散耦合理论（Loosely Coupled Systems），认为学校组织各个成员之间既相互联系又彼此保持独立。在各级学校中，大学的这种耦合特征最为明显。大学组织的各个基本要素（例如学院、学系、研究所或研究中心，以及各个自主和独立开展工作的教授、专家、学者），在大学组织的运行过程中保持着既独立自主又低度联结的工作状态或组合方式。目前，我国大学还是一种科层制管理模式。特别是学院与学校的关系定位有问题，学院仍然是学校的下属机构，在校院关系上，学校一级处于支配的、主导的和强势的地位，学院一级处于依附的、被支配的和弱势的地位。这种关系不仅体现在学院领导班子的配备上，而且还体现在学院的专业设置、招生、人事招聘、职称晋升、课程与教学管理、科研组织、社会服务、国际交流与合作、资源配置等很多方面。学院层面在大学的各项改革发展中的主体地位未能得到切实的尊重与发挥，很多时候反而成了改革和发展的客体，担当执行、配合、服从、接受评价等角色。作为这样一种角色，学院在大学诸多改革中的自主权和话语权比较低，多数时候都是被当作改革的对象，对大学改革本身有一种恐惧感、疲劳感甚至厌恶感。高校应该落实学院在办学中的主体地位，按照大学的学术组织特点任命学院领导班子，加强学院一级的学术委员会建设，落实教授治学地位。

第四，加强学校职员队伍的服务能力建设。我国高校的“去行政化”并不是不要行政管理，不要行政管理服务。随着高等教育规模扩张和高校规模的扩大以及职能的拓展，大学行政和服务人员的扩大是必然要求。当然，最为重要的是转变职能，从管理转向服务职能，为教师和学生服务，而不是为少数领导干部服务。

我国一流大学的职员队伍是多还是少了，这个问题争议很大。许多人认为职员队伍太多，人浮于事，缺乏服务意识。事实上，与国际一流大学相比，与高等教育发展需求相比，我国大学职员与行政人员偏少而不是偏多。问题出在两个方面，一是行政与职员队伍服务意识差，是管理而不是服务；二是校部机关与院系的人员比例失衡，国外大学的行政教辅人员主要在院系，而我国大学行政教辅人员在学校层面的集中度很高。有研究者调查了美英十所著名大学，平均拥有学生16 820人，教师1 963人，职员8 326人。从人员规模上来看，拥有庞大的职员队伍是国外著名大学人员结构的重要特點之一。十所大学平均师职比为0.24∶1，师职比最高的是耶鲁大学0.39∶1，最低的是加州大学伯克利分校0.12∶1[3]。

对比我国，国内十所大学（北京大学、清华大学、复旦大学、中国人民大学、浙江大学、南京大学、南开大学、中国科学技术大学、北京师范大学、上海交通大学）的平均师职比为1.27∶1。较少的职员数量和较低的师职比反映了我国高校教师得不到相应的辅助支持，教师人力的滥用和浪费必然妨碍教学质量和科研水平的提升。并且，我国高校职员分布呈“▽”倒金字塔型，职员主要分布在校部机关，大多数院系等基层教学科研单位的职员数量远远不足，有时是一个教学秘书对应着上千名学生和数百名教师。而国外大学职员主要分布在院系，职员分布呈“金字塔型”。所以，我国高校建立学术权力体系并不意味着要减少职员数量，关键是合理布局职员在院系和学校的分布，科学合理配置人力资源，使他们专注于服务师生而不是管理师生。

二、制度体系

一个完善、有机、协调、弹性、层次清晰、结构功能定位明确的制度体系是大学治理的有效保障。大学制度体系可以分为三个层面：一为基础制度，是关于大学治理的最基础的制度安排，是反映大学治理特性的最基础的制度设计，是大学之所以成为大学的最重要的制度体现，其制度特征与要求体现为根本性和永久性。二为基本制度，是大学治理的规则与程序的制度安排，主要涉及大学治理主体、治理机制动态协调的制度体系，其制度特征与要求体现为稳定性和适应性，制度内容包括大学的决策制度设计、行政执行制度与学术管理制度等方面。三为具体制度，是大学治理具体行为与政策设计的制度规范，其制度特征与要求体现为有效性与完整性，制度内容包括学校运行层面的学生管理制度、经费管理制度、社团管理制度，安全管理制度等具体制度安排（见表1）。

不同国家以及不同国家内部的大学因基础制度设计不同而拥有不同的自主权利，由此也带来了其基本制度与具体制度设计与安排的不同。例如，美国的公立大学分为宪法上独立法人的州立大学（Constitutionally independent corporation）、公法人的州立大学（Public corporation）和州政府机关的州立大学（agencies or instrumentalities）三种类型。宪法型自治大学拥有与州政府在立法、行政、司法三权同等的地位，具有自治地位，不直接对州议会或州行政机关负责。公法人的州立大学虽具有法人资格，但是对于其法人资格的赋予者州议会则处于从属性的地位，州议会可以左右大学权限，美国绝大多数公立大学属于这一类型。作为州政府机关的大学本质上没有独立性，其性质为州的代理机构。“大学具有法人资格未必能够实现大学自治，但大学的自治却必须要以独立的组织形成法律保障”[4]。不同的法人地位赋予了大学不同的自治自主权力，但这种权力的实现要通过“独立的组织形式作保障”。也就是，要通过大学的基本制度和具体制度予以贯彻实施，如果离开了基本制度和具体制度，基础制度就无法落地实现。而同样，如果没有基础制度的根本性规定，基本制度与具体制度也就缺失了基础依据。

一个国家的基础制度如果动荡不定，则其基本制度与具体制度也会处于动荡之中。例如法国，近代以来，拿破仑实施中央集权制度，大学被分解为多种专门性学校，大学自治荡然无存。直到150多年后的1968年，学潮后的“高等教育指导法”颁布，大学自治才重回大学治理视野。1968年“高等教育指导法”虽然确立了自治、参与和多学科的三原则，但却缺乏具体制度设计。时任教育部长萨瓦里显然对当时大学自治的现状不满，他批评道：尽管指导法有着慷慨的意图，但1968年以来的历届政府拒绝实施这一真正使大学自治的改革。大学系统的管理越来越专制，与自治的原则或民主管理背道而驰。后来他主持制订了新的法律，即1984年1月26日颁布的新高教法，亦称“萨瓦里法”。萨瓦里对新法如此阐释：这是负责的自治，而不是形式的自治。本法律条文要使每个高教机构同国家，如同其他合作伙伴那样，构建一个契约承诺。由此，这些关于高教机构自治的规定，将保证它们完全行使行政、教学和财政方面的职责。但是，大学自治依旧进展不大，教育部长费里开始酝酿新的高等教育法。他在2002年10月7日“关于法国高等教育新展望”的演讲中说：对于那些质疑大学自治的重要性与根据的人，我提出强化大学自治的必要性的三点理由：可以有效应对国际学术竞争的挑战；可以使大学在契约化的政策中具备完全的合作者地位；可以使大学落实在大学层次的完全独立管理这样一个简单原则，也是分权化改革的关键。随后，教育部拟订了“关于大学自治法”的草案，只是由于政治变动，该草案未能付诸议会表决。后任高等教育与研究部部长的佩克雷斯将“关于大学自治法”的部分内容融入2007 年8月10日颁布的“大学自由与责任法”。佩克雷斯强调，“自治是高等教育与研究的公共服务改革的基石”。大学自由与责任法确实加强了大学自治，简化了大学校长的选举程序，扩大了校长和行政委员会的权力。但人们发现，新法增强的仅仅是大学校长的权力，而不是整个大学共同体的权力。大学自由与责任法实施之后，大学治理模式变得集中化，损害了法国大学传统的学院式治理[5]。无论是大学自治的概念本身，还是大学自治如何实现，总是在不断变动。其根本原因就是，大学自治的基础制度没有确立下来，对于大学自治与治理存在着根本性的不同认识，只强调其重要性而没有制度的确立是不能够解决问题的。

大学制度体系中的基础制度、基本制度和具体制度是互动的，前者是以后者为实施依据，后者以前者为基石。大学治理的有效性取决于合理的制度设计与安排，而制度设计与安排必须分清楚制度的结构与层次性，不同制度采用不同的安排方式。基础制度是根本性和长久性的制度设计，不是高校自身所决定的，取决于国家政治制度与政府的制度设计及法律规定，大学要服从基础制度安排。基本制度是大学与政府、社会充分互动的结果，是依据基础制度来设计与安排的关于大学治理规则与程序的重要制度，具有稳定性和适用性。大学在基本制度设计中具有一定的自主性和主动性。而具体制度是学校内部的规章、政策、条例等，是大学自主决定设计的，体现了大学治理的水平与能力。

三、运行体系

治理运行体系就是大学治理的现实路径，体现大学治理的一般规律，但同时又与大学制度和基本国情紧密相连，既具有共同的本质特征，又具有不同的国别和大学特点。我国大学治理基本运行体系，按照现代治理最基本的内在要求归纳，主要由四种形态构成：

（1）依规有序治理。法治是一种科学有效的治理模式，是一种理性的行为原则，更应成为人们日常的生活方式。高校的法治就是制定规则和程序，使制度在规矩的道路上行进。大学的依规有序治理非常重要，是大学治理的基石。一是要制定各项制度的实施办法、具体流程和议事程序，使各项制度举措在规范、有序中运行。程序是指办事的手续、过程或者顺序、方式、步骤，是大学制度的运行流程和形式规范。程序化要求治理活动按照科学、有序的程序运行，按照法律办事，按照规范执行。制度化、规范化、程序化是现代大学治理的基本特征，也是完善中国特色现代大学制度的必然要求。程序要坚持合法合规性，程序设置符合和遵循法律和学校章程及学校重大决策，程序于法有据，按照规定的程序行事、按规范操作，减少随意性，确保运行有序。程序要坚持科学性，即程序设定的目的、目标和意义要符合实际情况。设计手段科学化才能设计出符合实际的程序。程序要坚持公开性，决策者要将决策制定过程向大家说明，不仅结果要公开，而且过程也要公开，程序公开能够使决策部门更好地接受教职员工和学生及社会各界的监督，可以增强决策的公信力。二是要处理好合法性与合理性、合情性的关系。中国是一个人情社会，高校有着复杂多元的学缘关系。大学治理实践会受到情、理、法因素的制约。“情”既指孟子讲的“恻隐之心”，也指生活和工作中的关怀与人道、人性。弱势一方一般会运用合情性策略，获取“同情的力量”。如在评聘职称时，一些资历深的年老教师就因使用这一策略而获得成功，学术标准让位于情感标准和恻隐之心。“理”是指“合理性”，制度的规定是单一的，而现实是复杂的。在变化的政策语境中，一些教职工以学校不成文传统或国内外高校的一些捕风捉影的所谓经验作为依据，提出自己的诉求并且据理力争，再加上许多问题并没有明确的法律或政策依据，从而达到自己的目的。合法性则指对正式制度与规则的服从和遵守。合情、合理与合法之间并不一定是一致的，现实中的情形恰恰可能是相反的。在大学治理实践中，“合法性”在三者之中出于基础地位，但合法性的制度规定往往是抽象的，而情和理往往是具体、鲜活的，更容易打动他人从而影响治理实践，有时比合法性更有冲击力。依规有序治理就是要把制度流程规范放在重要地位，把合法性置于首位，真正按照规则办事。

（2）建立监督和问责机制。一是对于学校党委行政决策与实施的监督机制，高校的发展涉及人财物问题，对于高校风险较高的招生、财务、资产管理、后勤工作等要重点监管。二是对于学术权力的监督。同行政权力一样，学术权力也需要监督机制，学术委员会同样要有问责机制。为了防止学术权力异化和为少数个人所把持，可考虑学术委员会规范化的席位分配制度和选举制度，实现学术委员会委员从行政主导向按分配席位选举制度的转变，强调任期制度和定期更替制度，防止学术权力垄断。当学术委员会运行出现重大失误或过错时，比如评聘职称和学术评奖、课题申报等学术资源分配活动中，少数大佬操纵了评审过程，把学术公器变为了一己之私利，谁来追究责任，谁来承担责任，如何追究责任，都应有明确的规定。评审规则、制度要在阳光下运行，要加强对于学术管理的监督，防止暗箱操纵。

（3）协商合作治理。我国大学治理的实践是中国特色社會主义民主的重要组成成分。协商民主在我国民主制度中具有重要地位，是我国民主特色的体现。每一颗民主的种子都需要找到适合的文化土壤。“有事多商量、有事好商量、有事会商量”，既是中国的传统，也是今天中国的社会共识。我国大学治理也应该坚持实施协商治理机制，推进协商式共同治理。一是决策的原则与程序。协商治理不是每个人都要参与到大学治理中，而是指每个个体在自己能够参与的治理范围内实现最大限度的参与度，如教师对于学术事务的参与，学生对于自身事务的参与等。二是统筹协商。治理实践中肯定有相互交叉的方面，有规定不甚清晰的内容，有新情况新问题的出现，这些都需要在党委领导下统筹协商。三是相互尊重，平等沟通。有研究者指出，大多数高校治理失败的原因在于，各主体之间不知道如何谈判，如何礼貌地拒绝，如何适应双方之间改变的关系。大学共同治理需要相互依存、相互尊重、相互影响、共同协商。这可能会降低决策的效率，但可使各方形成合意，保证决策的科学化、合理化，也可为决策的实施铺平道路。

（4）保障个体权益。和社会治理一样，大学治理同样要以利益为基础，治理运行要在保障每个教职工和学生合法利益的基础上，在明确学校各项规章制度的基础上，规范行政管理行为，完善和健全科学民主决策机制、信息披露机制、监督机制和行政复议制度，完善与教职工和学生等相关主体的权利救济途径，健全申诉制度，探索建立教育调解、教育仲裁制度。

四、评价体系

大学治理的目标是追求实现“善治”。对于什么样的治理效果才能达到“善治”水平，有一套大学治理评价标准体系。评价体系对于大学治理和发展具有检验、评价、引导、规范、监督与推动功能，对于大学治理的运行具有追踪和矫正的作用。治理评价体系的生命力在于评价结果的运用，也就是评价的绩效。在实践中，我们既关注评价机制的单项功能，如检验功能或者评价功能，但更多的是运用其综合功能，特别是导向功能、规范功能和推动功能。因为我们对大学治理的评价，目的就是要对其进行准确的判断和推动大学健康持续发展。