山地民族地区城镇化模式与人口转移路径研究
——以重庆市渝东南地区为例

金 刚 JIN Gang

0 引 言

自20世纪80年代改革开放以来，中国经历了人类历史上速度最快、规模最大的城镇化历程，长期是社会各界研究和讨论的热点[1-2]。面对30多年快速城镇化积累的经济、社会、文化、生态等消极的外部效应，国家新型城镇化规划，提出以人为本的城镇化转向。“十九大”更明确提出“加快农业转移人口市民化……满足人民日益增长的美好生活需要”。新型城镇化内涵的基本核心是“人的城镇化”，关注城镇发展中人口转移的过程。

图1 渝东南在重庆与武陵山区的区位图Fig.1 location of southeastern district of Chongqing in Chongqing and Wuling Mountainous District

图2 渝东南人口分布格局图Fig.2 the demographic distribution of southeastern district of Chongqing

在既有的城镇化路径研究中，学者们重点探讨了几个方面的问题：第一，城镇化与工业化的关系，其前提是将工业化作为城镇化的基础，城镇化的推进源于工业化的产生与推进[4-5]，城镇则以完善的基础设施和交易平台加速工业化进程[6]；第二，劳动力转移视角的城镇化特征与机制研究，将人口流动作为城镇化格局变动的关键力量[7-8]，总结人口流动的方向、空间机制等[9-10]，分析县域城镇化与城乡统筹关系等[11-12]；第三，讨论城镇化过程中的产业发展、农民市民化等专项问题[13-15]。

目前的研究多集中在沿海地区，焦点集中在大中城市，而对广大内陆的城镇化研究较少，尤其山地地区的城镇化问题缺少关注[16]。而事实上，西部山地民族地区与东部沿海的城镇化本底条件、人口流动方式完全不同，人的城镇化机制、需求也呈现截然不同的特征[17-21]。在这一背景下，要充分理解并推动特定地区的新型城镇化进程，必须通过城镇化主体“人”的研究，完整地阐释“乡—城”转移完整逻辑，重新认识城镇化机制与问题。

基于此，本文以西部典型的山地民族地区渝东南为研究案例，以“人的流动”为核心线索，系统梳理渝东南地区的人口城镇化特征、路径及机制，在此基础上对复合人口来源的人口城镇化过程进行模拟，并提出相应的政策建议。

表1 2015年渝东南生态保护发展区各层级城镇人口情况统计表Tab.1 the statistical table of demographic status of counties and districts in southeastern Chongqing in 2015

1 渝东南城镇化基础条件解读

1.1 典型的山地民族地区，人口稀疏，分布不均

重庆渝东南片区地处武陵山区，主要包括黔江区、武隆县、石柱土家族自治县、秀山土家族苗族自治县、酉阳土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县六区县（图1）。全域幅员面积1.98万平方公里，占全市域的21%，2015年区域常住人口274.9万人，只占全市常住人口的9%。人口密度139人/km2，远低于366人/ km2的全市平均水平（图2）。

渝东南少数民族人口占比达到62.8%，其中土家族人口131.9万人，占总人口的46.5%，苗族人口45.6万人，占总人口的16.1%，更聚居有回族、彝族、蒙古族等多个少数民族。受地形条件的影响，人口分布主要集中各县城与局部河谷地带，呈现不均衡的分布格局。

1.2 经济相对滞后、城镇化基础较为薄弱

渝东南片区2015年人均GDP为31 638元，低于全市平均的52 322元，6区县中除武隆外均为国家级贫困县。全域城镇化水平为37.24%，远低于全市平均水平的60%。全域城镇人口总量为102.4万人，其中黔江城市人口18万，秀山、彭水分别为12.83万、10.68万人，其它城区人口均不到10万。全域除城区外共有城镇、乡集镇共177个，平均规模不到2 000人，乡镇的辐射与集聚能力均十分有限（表1）。

1.3 外出务工比例高，人口长期持续流失

渝东南片区2015年农村外出务工人员达到124.18万人，占全域总户籍人口372.16万人的33.4%。考虑到农村常住人口总计172.5万，相当于农村居民外出务工比例高达40%。其中，流出到本地区县的23.35万人，流出至市内其它地区（主要是主城区与渝西片区）为19.04万人，流出市外高达80.79万人。

人口流出的趋势长期持续，且规模不断扩大。渝东南在户籍人口持续增长的同时，常住人口规模不断下降，从2003年的286.57万减少至2015年的274.94万，占全市人口比重相应地从10.2%减少至9.1%。同时期，净流出人口从31.76万快速攀升至97.22万（图3）。鉴于渝东南片区的生态脆弱、地形复杂，不适宜大规模产业开发，人口流出的趋势仍将在未来一段时间持续。

2 渝东南城镇化机制再认识

2.1 乡村老龄兼业比例高，人口结构不适应大规模工业化进程

渝东南的人口流出带来了本地人口结构的深刻变化。分析全域的人口结构可知，城镇人口102万人、城镇就业46万人；在173农村万人中，就业人口达到99万，其中纯农业就业人口只有40万左右，且多为60岁左右老人。农村就业人口中约50多万为“城乡流动”的兼业人群。处于“工农兼业”的状态，是当前较普遍、相对稳定的“既不离土又不离乡”的就地发展模式[22]。而且，这部分人群的年龄多在50岁以上，生活在农村，农忙时兼顾农业，农闲时在城镇打短工或做小生意。

在渝东南人口大量流失的背景下，农村地区能够实现“长距离流动、适应正规就业”的青壮年劳动力已经基本流出，留下的老龄劳动力并不适应现代工业化组织形式。因此，沿海地区工业化带动城镇化的经验在人口流出的老龄化地区难以适应，城镇化模式需要适应实际人口结构。

图3 渝东南户籍与常住人口变动趋势分析图Fig.3 the tendency analysis of registered population and permanent population in southeastern Chongqing

图4 人口流出背景下城乡人口与就业结构示意图Fig.4 the structural proposal of population and employment as population decreasing

2.2 制造业的就业薄弱，外部输血模式支持了服务与建筑业发展

渝东南地区仍处在工业化前期阶段。但从非农就业结构来看，其制造业比例只有12.2%，且占比不断下降，说明传统工业化对本地城镇化的直接带动作用并不明显。与此同时，非农就业中消费服务、公共服务、建筑业比例突出，呈现与重庆全市、沿海地区不同的城镇化就业结构。

究其原因，渝东南特殊的就业结构根植于“外部输血”的反哺模式：外出务工人员将打工收入寄还给老家，带动了本地的消费服务；中央财政转移支持了地方公共服务与固定资产投资，从而带动相应就业增长。因此，渝东南城镇化发展动力相当程度来自于外部因素支撑，自身造血能力不强。

表2 渝东南非农就业结构对比分析表Tab.2 the statistical table of demographic status of counties and districts in southeastern Chongqing

2.3 公共服务集聚非就业性人群，集中化趋势显著

城镇公共服务是人口集聚的关键因素，这种因素与产业就业发展并没有直接联系，而城乡居民会倾向于“用脚投票”，更多选择在优质公共服务集聚的城镇生活，从而形成了非就业导向的人口流动特征。对于整体产业支撑较弱的渝东南城镇而言，公共服务这一因素对人口布局影响非常明显：区县城人口中，学生比例超过30%；镇与乡集镇人口中，学生与陪读家长比例超过60%，绝大部分的乡镇发展取决于教育资源的优劣。

随着农村人口的减少，乡镇学校的生源不断下降，办学质量也受到影响。而城乡居民倾向于向服务更优质的县城集中，形成人口向高等级城镇集聚，一方面造成城市教育设施供不应求与“小学大班制”的现象，另一方面也导致了部分乡镇的不断衰落。以石柱县为例，2012年城区的7所小学共容纳了全县60%的小学生、82%的高中毕业生。

2.4 面向不同人口来源，形成复合型“人口城镇化”模式

从人口转移角度，将渝东南人口城镇化的模式归纳为几种模式，从而更好地识别山地民族地区“人口城镇化”路径特征：

第一，产业就业带动模式：通过制造业、建筑业、服务业等发展，带动本地经济与就业，主要吸引新成年农民工、返乡就业人群。

第二，非就业带动模式：通过优质公共服务，吸引非就业人群、就业人群家属进城。

第三，乡镇特色经济带动模式：通过灵活就业形式，吸引返乡创业人群、乡村兼业人口等；如石柱长毛兔的特色养殖、彭水太极水等，带动就业多、对农村的帮扶作用明显。

第四，行政命令产生的被动城镇化：典型如生态移民，吸引的是搬迁后并入城镇的居民。

3 渝东南人口城镇化趋势判断

3.1 城镇就业将保持一定速度增长，但难以实现大幅跨越

渝东南的制造业仍有增长的机会，但发展空间有限。一方面，农村缺少剩余劳动力，“招工难”限制了大规模工业发展，生态保护又限制了资源型工业，因而传统制造业很难实现快速发展；另一方面，乡镇经济对就业的吸纳较好，但产业基础较弱，企业规模小，难以带动城镇就业的跨越式增长。

其它行业的就业空间均较为有限。受宏观经济影响，渝东南很难长期保持超过GDP总额的固定资产投资水平，建筑业收缩是必然趋势；公共服务就业与人口保持相对稳定的比例，在渝东南人口持续下降的背景下，未来主要随着人口流动逐渐从乡镇向城市迁移，但绝对规模难以实现大规模增长。物流业受制于区位条件、采掘业受制于资源潜力等，进一步增长的空间都较小。

表3 渝东南城镇化模式归纳分析表Tab.3 the introductive analysis table of urbanization model in southeastern Chongqing

3.3 未来将保持相对稳定的城镇化转移人口供给

渝东南本地农村人口供给较为稳定，且多倾向于市内就业。由于农村缺少剩余劳动力，本地人口供给主要取决于新成年的农民工，其速度主要取决于人口的年龄更迭。作为民族地区，渝东南自然增长率相对较高，因而人口更迭的速度快于一般地区。根据武隆区问卷调查，新成年的劳动力资源中，选择流出到市外就业的占比仅为35.9%，明显低于当前65%的流出市外比例。

未来渝东南将迎来一定量人口回流，同时还会有相当人口新流出。首先，作为生态脆弱地区，渝东南未来总体将保持人口下降趋势，以降低生态化地区的人地矛盾；其次，本地城镇就业增长的趋势并不强劲，而农村人口转移的需求依然明显，人口向外转移是必然结果。

回流人群差异明显，需要区分考虑。返乡养老人群多流入乡村、小城镇；返乡务工人员多进入城镇寻求就业机会，并根据就业形势觉得是否再度流出；返乡创业人群对地方经济有较强的带动作用，通过带动乡镇经济吸纳农村广大的兼业人口。以石柱县为例，2014年全县返乡创业163人，带动就业人数27 119人，作用十分显著。

4 城镇化人口转移路径与政策建议

4.1 2015—2020年人口转移路径图模拟

根据《重庆市城市总体规划（2014年深化）》，预测渝东南到2020年常住人口减少至260万人、城镇人口126万。按照这一规模，以及上述分析的城镇化模式、人口与就业发展趋势，对2015—2020年渝东南人口转移路径进行模拟（图7）。

根据模拟，渝东南农村总计对外转移50万人左右，加上自然增长总人数减少至134万。根据农村人口年龄更迭，新成年农村劳动力约为25万人，预计其中有80%约20万的劳动力进城。另外，兼业人口中有少部分因乡镇工业进城定居，预计有2万劳动力左右。二者合计22万劳动力，加上带眷大约有38万的潜在进城人口。此外，在城镇优质公共服务的吸引下，预计5年内还有8万左右纯生活人群转移出农村，包括求学、养老等非就业性目的。重庆市正在推进高山生态扶贫移民，渝东南目标在2020年前完成20万人扶贫搬迁，按照历史经验，其中15%左右人群搬迁进城，折合向城镇转移3万人。

其中，净流出人口总计增长30万左右，总计约128万，向主城方向新流动40万人左右；农村转移人口中，预计32万转移到渝东南以外，包括26万就业导向人口、6万非就业因素转移人口；预计有4万人返乡回乡，主要为老龄劳动力回农村养老；预计10万人左右返乡就业、返乡创业，但其中有7万人左右从沿海务工转为到主城与渝西地区务工，真正回到本地城镇的相对较少；此外，外出人口平均年龄较为年轻，预计还有5万左右的人口自然增长。

此外，城镇人口总计增长24万人，总量达到126万：其中本地农村人口转移的就业导向人群、生活性人群总计15万人左右；高山生态扶贫移民搬迁带来新增城镇人口3万人；外出务工人员返乡进城约3万人；城镇人口自然增长约4万人。

图5 人口自然增长率对比图Fig.5 the comparison of natural population growth between southeastern Chongqing and Chongqing

图6 固定资产投资变化趋势Fig.6 the tendency of fixed investment in southeastern Chongqing

图7 渝东南城镇化人口转移路径图Fig.7 the stimulated path of population transfer of urbanization of southeastern Chongqing

4.2 以人为核心的新城镇化政策建议

根据人口转移路径模拟结果，可以更好地确定人口城镇化过程中，不同类型人群的流向与大致规模，从而更加有效地制定城镇化政策，切实推进“以人为核心”的新型城镇化进城。根据上文分析结果，对渝东南未来城镇化政策建议如下。

第一，为增强两化互动发展，积极开展面向新增农村劳动力的就业培训。一方面针对本地城镇新增长的制造业、旅游业、公共服务业等专业领域；另一方面针对未来向主城方向新转移的劳动力。

第二，扶持返乡创业人群，把乡镇经济作为未来重要增长点。依托农业特色资源丰富、交通便捷、基础设施良好的重点城镇，积极推进返乡创业园建设，落实相关的财政、金融、土地方面的支持，发挥对乡镇的带动作用。

第三，扩大各区县城区的公共设施的供给规模，以适应人口向城市集中的需求，缓解学校“大班制”现象。正视乡镇学校生源不足问题，在确保乡镇公共服水平的基础上优化资源配置，在人口集中化与设施均等化之间找到平衡。

第四，加强旅游设施、养老服务设施的配置，针对不断增长的旅游接待需求以及返乡养老需求等，在土地供应、设施建设方面予以倾斜；考虑到扶贫移民工作的复杂性，在落实全面扶贫任务的基础上，做到对移民生活保障的精准扶持与长期跟踪。

第五，注重非均衡的城镇空间布局：区县城理性推进住宅供应，限制新城与飞地开发，避免冒进建设；关注乡镇经济发达的重点小城镇，限制缺乏发展动力的一般乡镇建房扩张；推动设施与资源向潜力地区集中配置。

5 总结：山地民族地区“人的城镇化”重新认识

本文以重庆市渝东南片区为对象，以“人的城镇化”为出发点，通过人口转移这一主线，系统分析了山地民族地区城镇化特征、机制、模式与人口转移的路径问题。

第一，渝东南地广人稀、城镇薄弱、人口大量流出的城镇化基础，形成了乡村兼业普遍、青壮劳动力短缺的局面，直接影响了城镇化的人口供给。

第二，在此基础上，渝东南形成了不同于沿海地区的城镇化机制：一是不依赖传统工业化制造业带动模式；二是在外部输血背景下形成了以服务业与建筑业为主导的城镇发展；三是存在相当比例的以非就业为目的的人口进城现象。

第三，基于特殊的人口结构与动力机制，本文研究识别出城镇化发展的四种模式，包括产业发展带动的传统模式、乡镇经济带动的特色模式；公共服务集聚人口的非就业模式；行政指令带来的被动城镇化模式。

第四，根据城镇化的路径特征，对未来人口城镇化趋势进行判断：由于建筑业、公共服务业基本饱和，消费与制造业受限于发展环境，城镇就业难有大幅增长；城镇化人口供应主要取决于人口自然更迭、外出人口回流、兼业人口释放的情况。

第五，研究以2020年渝东南人口预测为基础，研究模拟并绘制了人口转移的路线图，识别其中复杂的人口流动过程与相应的规模，并基于人口流动的趋势提出了相应的人口城镇化发展建议。

因此，本文形成了以人口流动为核心，从渝东南的城镇化本底、城镇化机制模式、人口流动具体路线到城镇化政策的完整逻辑，相对系统地解读了山地民族地区“人的城镇化”的过程特征。期望在未来的研究中针对民族地区、山地地区特征再作进一步深化。

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图表来源：

图1-7：作者绘制

表1-3：作者绘制