哈萨克斯坦地方自治问题探析

摘 要 哈萨克斯坦自独立以后，作为中亚转轨国家的典型，在选择社会发展道路和国家政体模式的过程中有过一些探索性的尝试，本文主要梳理了其地方自治制度的发展脉络。

关键词 哈萨克斯坦 地方自治 法律基础

作者简介：徐博，新疆师范大学法学院，讲师，研究方向：宪法与行政法、中亚法律。

中图分类号：D7361 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.052

一、地方自治制度的概念

政治学理论中的自治可以分为很多种，如民族自治和地方自治等，本文探讨的是后一种，而且应当是在较狭义范围内的定义。地方自治是以居民居住的一定行政单位为基础，如国家行政体内的州、区、市、市辖区、镇、村，居民可以通过自己的意志对地方内部的重大事务进行自我管理。地方自治不仅是一种治理方式，同时也是一项重要的国家制度。如果说我们可以把纵向的垂直国家机构的设置看成是权力下放的模式，那么地方自治则是地方分权的模式。前者的权力并没有分散，依然是集中在政府，同样其来源也是来自于中央政府，其终极目的在于中央政府通过地方行政区域内的行政机关加强对地方的控制。而后者实质是国家权力的一种分散，是中央通过地方自治机关把中央权力分散给地方，其终极目的在于减弱中央的集权化而加强地方的自主性，其来源不是中央政府而是来自于当地居民的直接授权，从一定角度上反映了在统一的国家内部中央和地方权力的一种制衡 （关于权力下放和地方分权，在诸多关于地方自治的论述中往往混而用之，没有明确区分，但笔者以为二者的区别是明显的，法国行政法对于这一点的清晰认识往往是界定地方行政机构和地方自治政府权限划分的重要依据，尤其是在某些国家宪法法律规定的地方行政机关和地方自治政府重合的时候，这一认识更凸显了其重要性。）因而，地方自治政府拥有独立法人资格，在自治权限内拥有独立的处置事务的权力而不受地方行政机关的直接干预（细而论之，一般分为地方固有事务和委托性事务两类）。另外，地方自治政府各层级之间的关系并不同于垂直国家机构中的上下级关系，各个自治地方政府之间的关系是平等的，在各自的权限范围内保持着协调和分工关系。中央政府对于此种权力的分散通过立法、行政、财政等途径实现间接的监督和控制。

二、哈萨克斯坦独立之前的地方自治制度的历史发展

追溯哈萨克斯坦地方自治制度发展的历史，发现应当始自于独立之前。苏联解体前戈尔巴乔夫实行改革，在其所进行的社会生活民主化进程中的一项重要产物就是关于地方自治的规定。1990年4月9日，苏联最高苏维埃通过了第一部《苏联地方自治和地方经济一般原则法》。该法详述了地方自治的地位目的、产生、组织形式（尤其是对地方代表权力机关的权能做出了明确规定）、管辖范围等。这一时期关于地方自治的特点明显反映在其组织形式上采用的是区、市、市辖区、镇、村苏维埃等行政区域单位的人民代表苏维埃和相应的管理机关，既是当地的地方自治机关，又是当地的代表权力机关和地方执行机关。1990年12月26日，第四次苏联人民代表大会通过的《鉴于完善国家管理机关修改补充苏联宪法（基本法）法》将地方自治原则提到苏联宪法原则的高度。自此以后，各加盟共和国根据上述苏联宪法原则对本共和国宪法进行了修改补充，并颁布了本共和国的地方自治法。哈萨克斯坦则以较快的节奏应和了这一变化，甚至在此之前就颁布了相关法律。1990年12月15日，哈萨克斯坦颁布了《哈萨克斯坦社会主义苏维埃财产法》，在这一法律中将国家财产分为联邦、共和国和地方三类，其中地方议会可以拥有地方公共财产并加以处置，这一法律奠定了地方政府改革的财政基础。1991年各个加盟共和国陆续颁布了地方自治法。1991年2月15日《哈萨克斯坦地方自治和地方议会法》通过。这部法律明确了地方政府的物质和财政基础，并且明确了自治政府的层级和地位，该法体现了代表机构至上的原则，规定地方代表机构的主席同时也是执行委员会的主席，它还设立了非司法程序审查和解决不同层次的议会之间的纠纷。另外，上级的代表机构有权力对下级地方代表机构间的纠纷作出审议和裁定。但是这部法律没有明确把地方政府和地方自治分开（这和前苏联关于地方自治的精神是相一致的），只是规定地方政府是隶属于整个国家行政体系之内的，其代表机构马斯里哈特由地方居民选举产生，而执行机构则由代表机构产生，同时代表机构又被作为地方自治的机构，而对于地方政府和地方自治始终没有在组织结构和权能上作出明确划分 （尽管从大的倾向上来看其依然是在前苏联地方政府和地方自治政府两者合二为一的基础上构建的）。从以上对于哈萨克斯坦独立以前地方自治的法律沿革可以看出，其完全是在苏联所实行的地方自治风潮下的一种产物，而实际上在哈萨克斯坦内部较为缺乏实行地方自治的基础。从理论上来说，整个哈萨克斯坦地方自治的理论也非常不成熟，尤其是对于地方自治政府组织机构的清晰界定显而易见是缺乏的。这种情况对于哈萨克斯坦独立以后的地方自治制度发展产生了不利影响。

三、哈萨克斯坦独立之后的地方自治制度发展和法律基础

哈萨克斯坦独立以后，至哈萨克斯坦共和国第十二届最高苏维埃第九次会议1993年1月28日通过的哈萨克斯坦第一部宪法之前甚至到1995年宪法颁布前的较长一段时间内，整个哈萨克斯坦在地方政府问题上都处于一个过渡时期，由于缺乏明确的法律规定，地方权力机构和地方行政机构在解决地方性问题上权限不清，互相重复，而对于地方自治政府的相关规定当然也是缺失的。哈萨克斯坦1993年宪法中确认了地方行政区域的划分，并确认了垂直行政结构体系和行政首长制，对于地方行政机构和代表机构（权力机构）的具体权能组织活动和程序则规定由法律来规定。但是对于地方自治问题仍然是语焉不详。只是在第十五章第90条中规定“地方的问题由地方代表机构和地方执行机构来解决”，但對于这一地方代表机构与地方自治政府的关系始终是模糊不清的。 但是在1993年宪法失效之前，最高苏维埃在1993年12月19日颁布了《关于地方地方代表机构和地方执行机构》这一法律，这部法应当说较之独立之前的有关哈萨克斯坦地方政府和地方自治的法律来讲有了很大的变化，可以说规定了一种较新的模式。在这部法律当中，首先取消了“公共机构”和由“由苏维埃形成的执行机构”这两个概念。其次，地方代表机构马斯里哈特不再组建产生地方执行机构，地方执行机构的行政首脑直接代表的是总统而不是当地的居民。再次，地方代表机构马斯里哈特的设立是在村镇以上的层级，在村镇则没有地方代表机构马斯里哈特。这些代表机构也不再被称为是地方自治政府的机构，尽管他们也被认为是代表当地居民的利益并且通过一定形式表达当地居民的意愿，但在行政隶属上则并不属于地方自治政府。最后，在这一法律中地方自治的概念由公民大会的概念取代。这里的公民大会在级别上讲和地方代表机构马斯里哈特衔接，设在村镇一级。 从以上的变化可以看出，该法对于独立之前的哈萨克斯坦加盟共和国的地方自治体系做了较大改动，地方自治的范围被明显缩小了，从而也使得其失去了地方自治本身的内涵。地方代表机构马斯里哈特在这里显然是以地方政府的权力机构的身份存在的，而不属于地方自治政府的代表机构。而在此之前地方代表机构马斯里哈特是具有双重身份的，既是地方政府的权力机构也是地方政府的代表机构。

1995年8月30日哈萨克斯坦全民公决通过了新宪法。该宪法规定哈萨克斯坦是单一制的国家实行总统制。宪法第八十九条规定：“哈萨克斯坦共和国承认地方自治，以保障居民独立解决地方性问题；在乡村和城市某些人口集团的聚居区，居民直接通过选举马斯里哈特和其他的地方自治机关实现地方自治；地方自治机构的组织和活动程序，由公民在法律规定的范围内自行决定；在法律规定的权力范围内，地方自治机构的独立性得到保证。”第三十三条也有关于地方自治的规定：“哈萨克斯坦共和国公民有权直接和通过自己的代表参加管理国家事务，也有权亲自提出看法以及将个人和集体的意见递交国家机关和地方自治机关；共和国公民有权选举和被选举进入国家机关和地方自治机关，有权参加共和国全民公决。”《宪法》第八十五条和八十六条则描述了马斯里哈特在地方政府中的地位及其产生过程。最后在该宪法的过渡条款第九十二条第二款中规定“宪法中提到的其它法律应按议会规定的程序和期限通过，但不得迟于宪法生效后两年”， 所以依据《宪法》第八十九条地方自治的法律应当在两年之内出台，但实际上有关地方政府和地方自治的草案整整讨论了五年才得以出台。这使得哈萨克斯坦在相当长的一个时间内在地方政府和地方治理的法律监管方面都处于一个空白。

2001年1月23日《哈萨克斯坦地方政府法》终于通过。鉴于该法出台后在实施问题上有诸多空白，哈萨克斯坦于2009年2月9日又颁布了《关于哈萨克斯坦在地方自治和地方治理问题上的修订和增补》。哈萨克斯坦地方政府法及其修订和增补是哈萨克斯坦地方治理和地方自治问题上重要的法律基础和依据。在该法中对地方代表机构马斯里哈特、地方执行机构、市长、地方自治政府、地方自治政府、地方自治政府代表机构、地方自治政府活动、地方社团给予了定义，而这些定义的含义显然是困扰哈萨克斯坦地方自治的重要问题，但实际上从2001年法及其修订和增补来看，这部法对于地方自治问题依然处于一个缺乏可操作性的真空状态。除了在该法的一开始对上述定义加以阐明外，特意在增补中指出了地方政府和地方自治政府区域限定，并提到了地方自治政府的执行机构。 并指明了地方政府和地方自治政府的财政基础。第二章详细规定地方代表机构马斯里哈特的形成、组织结构和权能。第三章规定地方执行机构和市长的形成、组织结构和权能。鉴于2001年实施的重要问题集中在地方自治问题上2009年的增补和修订在第三章的39条共6款中增加了关于地方自治问题的规定包括：地方自治政府的公民参与、地方社团的权利和义务、地方自治政府的职责、国家机关和地方自治政府的关系、地方自治政府的責任。

因为哈萨克斯坦在2007年对1995年宪法做出了修订，所以哈萨克斯坦2007宪法也可以说是哈萨克地方自治的宪法依据。但是在该修订案中对于地方自治问题在宪法层面上并没有任何改变。

以上综述了哈萨克斯坦从前苏联时期至今二十多年来地方自治的发展历程及其法律基础。

注释：

王明扬.法国行政法.中国政法大学出版社.1989.41.

于洪君、王向雷.哈萨克斯坦共和国宪法（1995 年 8 月 30 日全民公决通过）.外国法译评.1993.6.