论政府强制公开第三人信息的程序完善

摘 要 在未经第三人许可时，行政机关强行公开与第三人有关的商业秘密或个人隐私，现行的政府信息公开制度并不能切实的保护其合法权益。在涉及第三人信息保护的程序方面，通知事项标准缺失、第三人陈述申辩机会缺位、救济机制不健全。结合目前我国的立法现状，本文认为应细化告知事项、构建听证制度、设置决策执行的预留期制度、确立救济期停止执行原则，给予第三人必要的程序保障。

关键词 信息公开 第三人 程序保障

作者简介：莫运媚，华中师范大学法学院2016级硕士研究生。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.290

一、政府强制公开第三人信息的立法现状

政府信息的强制公开，是指在被公开权利人不同意的情形下，制作或保存信息的行政机关出于对公共利益的维护，强行公开与权利人有关的个人隐私或商业秘密的法律制度。现行的《中华人民共和国政府信息公开条例》涉及第三人信息保护的条款主要有第十四条第4款 、第二十三条 和第三十三条第2款 ，程序规制不仅略显单薄，而且缺乏可操作性。

二、现行程序对第三人权益保障的不足

行政程序的制定可以防止和限制行政权的滥用，保障和维护公民的基本权利。从上述涉及第三人信息保护的规定来看，在行政机关违背权利人意愿，强制公开其商业秘密或个人隐私时，对第三人的程序性保障只有公开前的通知以及被决定公开后寻求行政复议和行政诉讼的事后救济。

（一）通知事项标准缺失

在公开的事项涉及第三人商业秘密或个人隐私时，存在两次告知程序：

1.首次告知

当被申请公开的政府信息涉及第三人的商业秘密或个人隐私时，行政机关应当以书面的形式征求第三人的意见，但由于目前条例规定的过于原则，导致实践中行政机关没有形成统一的告知规则，各行政机关告知事项内容混乱。

2.二次告知

如果第三人拒绝披露被申请公开的商业秘密或个人隐私，行政机关基于公共利益的需要决定强制公开时，应当告知第三人公开的内容和理由。虽然被告知公开信息的内容和理由保障了第三人的知情权，但是缺乏告知实际公开的日期、第三人权利救济信息，对第三人救济权的保障不到位。

（二）第三人陈述申辩机会的缺位

在法益的衡量上，当不存在公共利益时，申请人的知情权和第三人的商业秘密、隐私权应当处于同一位阶，而我国目前的信息公开制度对申请人利益的保护优于第三人。政府信息公开制度赋予了申请人对政府信息的知情权，为了体现平等法律原则，应当设计相应的程序给予被决定公开第三人陈述和申辩的机会。另外，由于商业秘密、个人隐私以及公共利益本身就是不确定的法律概念，行政机关在界定这些概念以及利益衡量时具有很大的自由裁量空间。因此，在行政程序设置中赋予第三人、申请人陈述申辩的权利，使各方有机会充分表达其利益诉求，也可以有效的制约和监督行政机关的自由裁量权。

（三）救济机制不健全

1.事后救济为主

无救济则无权利，我国以立法的形式规范政府信息公开流程，其主要目的是为了规范和约束政府权力的行使，保障和维护公民的知情权。在政府信息公开制度的权利救济机制上，应当把申请人和第三人放在同一位阶，如果为了保障申请人的知情权而侵害了第三人的合法权益，那么制度设计的价值取向违背了民法的平等原则。目前，我国采用行政复议和行政诉讼的双重救济模式，侧重的是对第三人的事后救济，而在行政机关决定是否公开的过程中并没有设计第三人的事前救济程序。

2.不停止执行原则

当第三人认为政府信息公开侵犯了其商业秘密或个人隐私时，可以申请行政复议或行政诉讼。但是，行政机关信息公开决定发生效力的时间较短，实践中第三人的救济程序还未结束，而行政机关信息公开决定的生效时间已经到达。为解决这一冲突，最高人民法院出台了《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，第十一条第2款规定了政府信息公开案件的审理过程中，原告申请停止执行信息公开决定的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条 的规定，裁定暂时停止公开。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条 对原第四十四条进行了补充完善，增加了利害关系人申请停止执行和法院认为应当停止执行的情形。通过对法条的解读可知，在政府信息公开案件中，不停止执行是原则，停止执行是例外。“难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益”这些不确定的法律用语，其实赋予了法官极大的自由裁量空间。但是，在目前的实践当中，大多数法院很少作出暂停执行的裁定，因为这样既没有违反法律原则，又可以推脱和逃避责任。然而由于信息公开便不可恢复，一旦错误公开对第三人造成的损失就难以弥补。

三、完善强制公开第三人信息程序的建议

正当程序原则是各国行政机关开展政府信息公开工作的基本原则。鉴于目前政府信息公开制度的立法现状，应当细化涉及第三人信息公開的行政程序。

（一）细化告知事项

行政程序里的两次告知既是行政主体的一项义务，也是行政相对人和第三人维护自身合法权益的必要保障。

1.首次告知

有学者认为，行政机关只有在拟决定公开第三人信息时才需启动告知程序，征询第三人意见。“商业秘密与个人隐私在价值排序上高于知情权，既然涉及商业秘密或个人隐私的信息原则上不能公开，那么行政机关发现申请公开的信息涉及商业秘密或个人隐私的，除非有重要的公共利益可资考虑，就应该决定不予公开，而不是去征求第三人的意见。这种情形下征求第三人的意见，在一定程度上作的是无用功，徒增行政成本。” 但是，在排除公共利益存在的前提下，即使行政机关预先判断被申请公开的政府信息涉及第三人的商业秘密或个人隐私，申请人也可基于第三人的同意而获得了解该信息的资格。因此，首次告知程序有其存在的必要性。其告知的内容应当包括：

第一，申请人的相关信息。

第二，申请人申请公开的涉及第三人的信息内容。

第三，第三人陈述意见的期限以及在规定期限内相应行为的法律后果。

2.二次告知

首次告知之后，行政机关把第三人的答复纳入到考量因素当中，经过利益权衡之后决定是否公开涉及第三人商业秘密或个人隐私的政府信息。倘若行政机关最终决定公开第三人商业秘密或个人隐私，那么告知事项应当如下：

第一，公开的信息内容。如果信息的整体涉及到未被申请公开的部分，行政机关应区分处理。

第二，公开的依据。即支撑行政机关作出信息公开决定的事实和法律，对第三人意见的态度以及自由裁量时的考虑因素。

第三，公开的期限。

第四，第三人权利的救济信息，包括救济的渠道，救济的机关，救济的期限等。

（二）构建听证制度

當第三人对于涉及自身的商业秘密或个人隐私信息拒绝公开，而行政机关经过利益衡量之后仍决定公开的，应当在公开决定做出之前设计听证程序。一方面，给予第三人法定的陈述申辩机会，切实保障其参与权和表达权；另一方面，由于第三人的利益和公共利益的衡量其实是一个极其复杂的过程，“公共利益”概念本身的不确定性给予了行政机关较大的自由裁量空间，听证程序的设计能够有效的制约和监督行政机关自由裁量权。因此，其理应成为政府强制公开第三人信息的基本程序。

（三）设置执行的预留期制度

通常来说，完整的行政程序以行政机关形成书面处理意见为标志。如果第三人认为行政机关的信息公开决定侵犯了其合法权益，仍不能阻止行政机关对公开决定的执行，只能通过事后救济的方式维权，显然对第三人的权益保护是缺位的。由于商业秘密和个人隐私一旦公开便无法恢复到秘密的状态，所以事前救济必不可少。预留期制度的设置将行政机关决定的成立与生效分离，信息公开决定因为时间间隔的存在变成了一种附期限的行政行为。

（四）确立救济期的停止执行原则

预留期制度的设计无法充分保护第三人的合法权益，其缓冲功能的发挥还依赖于救济期的停止执行原则。在涉及政府信息公开的行政诉讼中引入停止执行原则，一般情形下停止执行，在符合法定的情形下可以执行，即只要第三人在预留期内提出救济，除非基于公共利益的迫切需要，原则上该信息公开的决定就被停止执行。

注释：

第十四条第4款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”

第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”

第三十三条第2款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”

旧《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定：诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：“（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行；（三）法律、法规规定停止执行的。”

新《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条规定：“诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（四）法律、法规规定停止执行的。”

杨登峰.政府强制公开第三人信息程序之完善.法学.2015（10）.

参考文献：

[1]姜明安编.行政法与行政诉讼法（第三版）.北京大学出版社.2007.

[2]江必新、梁凤云.政府信息公开与行政诉化.法学研究.2007（29）.

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[4]唐隽.政府信息公开中的第三人异议制度初探.中国政法大学硕士学位论文.2009.

[5]丁红婷.涉及第三人权利的政府信息公开问题研究.华东政法大学硕士学位论文.2015.