跨界水资源污染中的环境执法问题研究

陈筱

【摘 要】 水资源的污染问题一直以来都是环境法研究的重点和民众所关心的热点，流域水污染中，跨界水污染也是当前跨界危机中最严重的问题之一。由于河流的流向和途经区域并不是完全独立的个体，而是相互联系具有关联的整体，相邻的省份、甚至是同一市的不同区域经济合作也逐步增强，河流上下游之间、河流两岸之间的环境执法也成为必不可少的保护关键。本文以上海“黄浦江死猪事件”的水资源污染为背景，探寻跨界水资源污染中的环境执法问题，旨在完善相关法律制度，探寻完善跨界水资源污染问题的环境执法，以期减少跨界水资源污染的环境执法阻力。

【关键词】 跨界 水资源污染 环境执法

一、上海黄浦江死猪事件引发的跨界水资源污染的环境执法问题

（一）上海黄浦江死猪事件回顾和关注点探究

2013年3月，上海松江横潦泾水面突然出现大量的死猪。3月13日，从黄浦江打捞上来的死猪目前已经增加至6601头，嘉兴新闻办也在3月22日晚上发布消息，称到3月22日的下午，嘉兴市对清理、打捞中收集的5605头死猪都作了无害化处理。一时间黄浦江上死猪“泛滥”，由此引发跨界水资源污染的环境执法问题，成为需要我们思索的一大方面：跨界水资源污染的环境执法会碰到哪些问题？如何才能更好地解决跨界水资源污染的环境执法问题？对此，需要探寻更好地方法对跨界水资源污染的执法提出更多建设性建议和意见，完善相关执法制度。

二、目前我国跨界水资源污染的环境执法问题探究

（一）跨界水资源污染的环境执法缺乏相应监管机制

近年来，由于缺乏相应的有效管理机制，相应的地方之间的利益冲突屡屡发生。单是流域跨省界污染的纠纷就已经不少，而省级以下的各个行政区域也因跨界的污染更是频频出现纠纷。近年来发生的多个跨界水资源污染的事件，在中国无论是南方还是北方，无论是东部还是西部，都存在该类型的纠纷。缺乏相应的监管措施和惩罚机制，上游省份或区域的工厂往河流中排放了大量的污染物质、沿河居民随意倾倒日常的生活垃圾，这些污染物质让下游的不同的省或区域的居民饱受苦恼。如果政府无法保障社会主体谋取美好生活的向往和渴望，那试问政府對社会主体所承担的社会又谈何说起呢？

（二）跨界水资源污染的负外部性

经济学的理论告诉我们，资源是永远处于稀缺状态的。为了能让资源最大化地得以利用，需要的是让资源能够最大程度地满足人们的各种需求。而市场中每一个理性的“经济人”1都不会主动自愿地内化外部性成本。

企业以利益为上。每个企业都属于理性的“经济人”。没有一个理性的“经济人”会主动自愿地自动内化其外部性成本。上游企业只顾自己的荷包的鼓囊，不会关心下游企业的污染状况。在现代化的市场经济中，从政府的角度上看，我国的管理体制长期以来都是以行政区划作为划分。地方政府各自为政，条块管辖，相互之间互不干涉也互不融通，往往致使地方政府的“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”的治理心态，因而地方政府在治理跨界的水资源污染重缺乏管理的动机。地方政府在政绩考评、经济发展进步的考量之下，往往屈从于现实的利益。

（三）跨界水资源污染的环境执法主体缺位及执法人员能力不强

虽然在《环境保护法》中提供了上位法的法律依据，但是结合目前的现实实践基础上看，部分下位法规定仍相对滞后。现行的垂直管理体制的要求重点是在本地的政府对本地的环境负责，环境执法的主体仍存在缺位的风险。例如：对于水污染的事件，环保局和水利局都有权利管理，但是具体应该是由哪一个部门来进行管理，难以分清，这样的情况在污染防治执法过程中难免会造成互相推诿或者都争相管理的情况出现。2

水资源的跨界污染问题的相比较单个区域的污染问题会更具有复杂性、专业性和多样性，这就对相关的环境执法人员的业务素质、能力水平提出了新的要求。这对跨界水资源污染的环境执法人员的专业性、技术性都有着新的威胁与挑战。执法人员的素质水平的高低将对执法的效果和公众的满意程度带来直接的影响。结合目前我国环境执法人员的现状：环境执法的车辆配备数量“僧多粥少”，环境执法人员缺编情况严重，环监部门执法难度不小。全国范围内仍有相当大的一部分水污染防治行政执法人员专业素质低，所学专业不是环境保护相关的专业。非专业的知识结构使水污染防治行政执法人员对法律法规、检测操作技术等不熟悉，造成环境检查工作效能低。3

三、有关改善和加强跨界水资源污染的环境执法的策略

（一）针对跨界水资源污染建立适宜的生态补偿机制

生态补偿则是生态服务受益者通过市场交易向生态环境管理者付费的补偿机制。4跨行政区域水污染治理中有着利益差别和矛盾的利益主体的存在，必然导致相互间利益的冲突，稀缺的水资源在满足不同利益主体需求时的有限性和条件性，使相关利益主体由于追求的目标不同而产生利益纷争。5只有明确界定相关利益主体的职责与权力，构建科学的生态补偿机制才能实现福利公平。6跨界的河流流域污染事件的发生，经常都是流域的上游和下游，在不同的行政区的管理之下所带来的外部性造成。在流域的上下游之间的负外部性问题，如果能够通过适宜的生态补偿机制来合理分配补偿金额，安抚污染地区的附件居民，很大程度能缓解跨界居民的矛盾。

建立适宜的流域生态补偿机制，平衡上下游流域居民的利益，能够减少跨界流域之间的矛盾与冲突。通过流域的断面检测等技术加强水环境的监管，同时对地区之间的生态补偿的具体计算细则进行确定，能够提高生态补偿机制的可操作性。通过生态补偿机制来倒逼企业加强污染的治理，提高生态补偿的标准，稳定相关政策的施行，对于跨界资源的污染治理极为有帮助。

（二）加快建立环境联合执法的新的体制机制

跨界的水资源污染环境执法，涉及到不同地区的不同的政府、职能部门之间的权力划分问题。该类的环境联合执法涉及到不同地区的地方利益与责任问题。“任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益作贡献，而只会选择作一个搭便车者。”7故而将水资源污染治理的利益范围扩大，开展多地的地方合作是对环境联合执法体制机制建立的一大帮助。

在此可以借鉴2008年的长三角地区江浙沪地区的合作。2008年12月，江浙沪三地共同签署了《长江三角洲地区环境保护合作协议》，以深化长三角地方政府在生态治理方面的合作。跨行政区环保执法监督机构的建立还能够强有力的推动执法队伍进行内部监督、层级监督和外部监督相结合，切实提高环保执法监督水平。8

（三）树立跨界水资源污染的环境执法的权威

我国目前水资源保护管理体制是垂直线科层结构。9因跨界水资源污染的复杂性，故对跨界的环境執法人员的专业能力和素质要求比一般的执法人员更高。地方政府的环境执法人员如果无法摆脱中央政府的“影子”，就会在做决策和做执行上束手束脚，畏缩不前。故为了保证地方政府执法人员和其他地区执法人员联合执法的时候能更加公正，可以在需要的时候采取强制性的方法，让地方政府的上一级对其进行支持和监督。有了上级部门的支持，地方政府在执行活动的时候才能更加勇敢和坚定，在进行环境执法的过程中才能有所为、有所不为。

再者，对环境执法人员的培训应注意科学、合理、有效。应该注重教学目标的实际综合性和可行性。将法学理论和法学实践整合，进行环境执法的复合教育。不仅如此，跨界的水资源污染环境执法问题还涉及到多个行政部门之间利益的博弈，因此还应当对执法人员进行政治学的教育。在进行教育教学的过程中，要不断地理论和实际反复结合，既要讲授专业知识，也要进行实践训练。同时，始终应该要让执法人员的权力得到严格有效的监督。

四、结语

近年来我国的跨界水污染的纠纷频繁发生，相应的环境执法权力也总是捉襟见肘。跨界水污染也是当前跨界危机中严重的问题之一，我们都应当给予重视。针对跨界水资源污染建立适宜的生态补偿机制、加快建立环境联合执法的新的体制机制以及树立跨界水资源污染的环境执法的权威等措施或许能够减少消灭跨界水资源污染的环境执法阻力，避免类似的事件再次发生，还一片青山绿水的生态之地。

【参考文献】

[1] 经济人的概念来自亚当·斯密《国富论》。

[2] 黄芳：《中美环保执法机构设置比较研究》，载《理论观察》，2007年第3期。

[3] 马闯：我国跨区域水污染防治行政执法问题研究[D].中共中央党校，2016.

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[5] 伊媛媛：《跨流域调水生态补偿的利益平衡分析》，载《法学评论》，2011年第3期，第96页。

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[7] 埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道——集体行动制度的演进》，上海三联书店，2000年6月。

[8] 易志斌：《基于共容利益理论的流域水污染府际合作治理探讨》，载《环境污染与防治》，2010年第9期，第63页

[9] 王亚华：《水权解释》，上海人民出版社2005年半，第343-345页。