资产建设视域下农村个人账户养老金改革探析

杨建海，康旺龙

（北京工商大学经济学院，北京100048）

一、引言

自从《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》颁布实施以来，经过近十年的发展，农村养老制度建设逐步成熟、保障水平也不断提高，已经成为农村老人生活的重要保障。众所周知，农村社会养老保险制度有两部分构成：基础养老金和个人账户养老金。由于基础养老金是政府财政兜底型的保障年金，不存在缴费激励、缴费选择和缴费水平高低的问题，在这里不再赘述。同时，由于合并后的城镇居民养老保险制度沿袭了“新农保”的政策设计，为利于问题的聚焦，本文仅把研究主题界定在农村个人账户养老金。

根据制度设计的初衷，个人账户养老金被赋予激励参保、提高老人生活标准的功能。但是，从具体的缴费情况来看，绝大多数农民选择了最低的缴费档次。而较低的缴费档次意味着未来的替代率很低，低下的替代率决定着制度目标难以实现，无法实现目标的制度近似于形同虚设。所以，要想达到制度设计的初衷需要引入新的理论，并且对现行账户进行优化改造。经过对已有文献的研究分析，本文认为产生于上个世纪90年代的资产建设理论可以作为理念指导，国外关于个人退休账户的做法可以用来经验借鉴，国内一些地方扩展个人账户功能的实践能够带来一些启发。

二、相关文献回顾

关于农村个人账户养老金的研究，已有的文献多集中于当前的缴费水平、未来的替代率、以及补贴激励和补贴优化措施等方面。目前，从各地的实施情况来看，绝大多数农民选择较低的缴费档次[1]，致使保障程度远没有达到当初的预期，甚至出现了主观贫困发生率降低但客观贫困发生率升高的状况[2]。选择较低档次的缴费，意味着未来养老金替代率的低下，所以对替代率水平的研究成为了此类问题的焦点。如杜智民[3]、黄锦英[4]等透过不同的研究视角都得出了替代率偏低的结论。同时，学者发现缴费水平和替代率双双低下的原因主要在于政府的补贴不足、补贴方式不够灵活等[5]。鉴于以上问题，众多学者给出了激励参保缴费的政策建议，如优化补贴激励措施[6]、采取递进式补贴或者比率式补贴方式对个人账户进行补贴[7]、改善政策设计以避免参保缴费的“逆向选择”[8]、提高个人账户记账利率[9]等。

在上述提高参保缴费激励的措施之外，本文认为赋予个人账户新的功能也是一种有效激励方式，所以试图从资产建设的视角看待个人账户功能的拓展。资产建设理论是指每个人应该拥有平等的资产积累权利，对于没有资产初始积累的穷人，政府应该建立相应的制度向穷人倾斜，帮助穷人建立起属于他们自己的资产账户。自从资产建设理论被引入中国，用资产建设理论解读我国社会政策的研究就多了起来，尤其是对社会救助的研究，比如张时飞[10]、胡于凝[11]等试图在农村引入资产建设，从而破解或缓解农村的贫困问题。同时，也有一些文章试图通过引入资产建设来重构中国的社会保障政策范式，比如杨团[12]、唐钧[13]、刘振杰[14]等。而本文目的是借助资产建设理论来优化农村的个人账户养老金，在实现激励缴费的同时，使其具有一定的资产功能，进而有利于农村养老保险制度的建设。

此外，也有学者对国外个人账户养老金的建设经验进行了研究，并指出了应有的借鉴价值和意义。在美国个人退休账户方面，黄星星[15]、邱薇[16]等学者的文章介绍了美国第三支柱养老金个人退休账户（IRA）的发展状况、运作过程以及对中国的借鉴价值等。而董新登[17]对国内学术界关于美国个人退休账户的误解进行了辨析，并提出了个人退休账户主要存在两个功能：储蓄和转账。因此，在美国个人退休账户的启示下，段家喜[18]等主张建立具有中国特色的个人退休账户制度。在新加坡中央公积金制度对中国的启发方面，李珍[19]、贾洪波[20]、孙博[21]主要介绍了发展历程、制度特征、投资方式等，并阐释了公积金制度功能的多样性和记账利率的保底性，从而提出了我国也应发挥政府的主导作用，加强养老基金的投资运营和促进储蓄型养老金的发展。

三、资产建设理论及其政策实践

资产建设理论是针对长期贫困问题的研究而提出的。美国学者迈克尔·谢若登在与一位贫困母亲的交谈中，得到了重要启发：一是个人资产的缺乏是持续贫困的主要原因，对穷人只有收入性的福利，却没有资产，因而形不成资产的积累，也就产生不了支持长期生活的资产福利效应；二是穷人无法改变自己穷人身份的原因是政策机制在两头反向牵引，也即穷人只能得到收入维持的转移支付，而无法得到资产积累的激励，诸如税收减免等对资产类财富的激励和补贴政策都与穷人无缘。

谢若登通过穷人与非穷人福利模型的对比分析，认为收入只能维持消费，而资产则能够改变人们的思维和互动方式。因此，针对穷人的社会政策应该是收入与资产并重的。所以，资产建设理论的提出，改变了以“收入为本”社会政策的价值理念，颠覆了“穷人不应该拥有资产”的观念，提出了“资产积累和投资而非收入和消费，是脱离贫困的关键”[22]，并因此把“资产建设”作为改变贫困状态的有效工具。可见，资产建设是指政府有组织的引导和帮助穷人进行资产积累与投资，而非简单地直接增加其收入与消费[23]。

基于此，对于没有资产初始积累的穷人，政府应该建立相应的制度向穷人倾斜，帮助穷人建立起属于他们自己的资产账户。在此理念指导下，各国社会政策将制度建设焦点直指个人资产，即通过公共干预的手段努力推动人们尤其是穷人拥有和积累自己的资产。具体做法是将一部分政府转移支付以资产的形式而非收入的形式对贫困者进行资产积累，原因是资产容易产生更多的资产，还能够增加消费。

所以，一些国家的社会政策开始转向帮助穷人积累财富以利于脱贫并获得发展。比如美国实施的“个人发展账户”示范工程、英国为贫困儿童设立的“儿童信托基金”、我国台湾地区的“家庭发展账户”等都是资产建设理论的有益尝试，甚至包括秘鲁、乌干达、印度等发展中国家也在试点此类社会政策。此外，具有养老、医疗、教育、住房融资等多种功能的新加坡中央公积金制度也类似于进行资产积累的“个人发展账户”。初步的研究和试点已经表明，使人们尤其是穷人拥有资产具有多种积极的社会和经济效应，特别是由于持有资产增进人们尤其是穷人的自信，能够培养个人、家庭和社区自力更生的精神和能力[24]。

在养老方面，近年来个人账户正在成为资产社会政策的一个重要工具，各国也都在或多或少地趋向资产建设，尤其是在个人账户的改革上下功夫，因为个人账户具有影响储蓄和资产积累的制度性因素。比如美国的个人退休账户、新加坡的中央公积金账户等。其目的是围绕个人资产积累，增强个人自力更生的能力。可见，如果农村养老保险制度中的个人账户设计合理，诸如提供较高的补贴水平、可观的收益率保证等，必将吸引更多的人选择参加个人账户，强制与否都能起到激励作用。

四、国外个人账户养老金建设的经验分析

一般而言，各国都是以税收优惠的方式推动个人养老金发展，但是美国的个人退休账户和新加坡的中央公积金计划在税收优惠之外，还赋予了诸如教育、住房融资等其他功能，而不是仅有养老作用。所以，它们在获得长足发展的同时，还成为个人账户养老金建设的典范。

（一）美国个人退休账户

个人退休账户（Individual Retirement Account，简称IRA）肇始于1974年的《雇员退休收入保障法 》（Employee Retirement Income Security Act，ERISA），作为美国养老金体系的重要组成部分，从根本上说是一种个人自愿式养老储蓄计划，与政府强制干预实施的老年、遗属和残障保险金（OAS⁃DI），以及401K计划为主的企业年金一起构成美国养老保障的“三大支柱”。经过40多年的演变，美国个人退休账户已经包括多种类型，但是覆盖最为广泛的是传统IRA和罗斯IRA。从特征上看，二者具有很多共同之处，但也有很大的区别。传统个人退休账户计划最高参加年龄是70.5岁，税优模式是EET，但是针对不同收入的人群采取不同的税收优惠条件，既有最高税优限制，比如50岁以下的限额是5000美元，也有应税收入的限制，比如在2012年年收入高于68000美元的单身人士不能享受税后减免优惠，也就是说即使参加IRA计划也不能享受税收优惠。待遇领取要到59.5岁以后，如果在此之前提前支取，除医疗给付、购买房屋、高等教育支出等特殊条件外，都要给付10%的惩罚性税收。同时，也规定了开始领取待遇的最低年龄，即70.5岁必须开始领取待遇。

与传统个人账户计划不同的是罗斯个人账户采取TEE税优模式，缴费没有年龄限制，待遇领取也没有最高年龄限制，也就是只规定最低领取年龄（59.5岁）而没有最高领取年龄限制。到2012年美国40.4%的家庭至少拥有一种IRA，其中三分之二的家庭有传统IRA，其余家庭多是选择了罗斯IRA[25]。但是，从最近的发展趋势来看，罗斯账户正在后来居上。

以上可见，与401K等职业年金计划相比，IRA计划主要面对中等收入及个体经营者，灵活地满足了中低收入者的养老需求。由于IRA可灵活设立、转移便捷，以及能够享受税收优惠，自推出就受到美国中低收入人群和个体经营者的欢迎，资产规模迅速扩大，目前已经成长为和401K计划并驾齐驱的退休产品。截至2016年底IRA持有7.9万亿美元资产，占美国养老金总资产25.3万亿的31%①数据来源：《2016年度美国投资公司发展报告》（2016 Investment Company Fact Book）。。

（二）新加坡中央公积金账户

新加坡中央公积金（Central Provident Fund，CPF）是一个综合社会保障储蓄计划。具体包括四个账户：普通账户（Ordinary Accounts）、特别账户（Special Accounts）、医疗账户（Medisave Accounts）和退休账户（Retirement accounts）。其中，普通账户具有多种功能，可以用于子女教育支出、进行房屋融资、购买人寿保险等。特别账户专门用于养老储蓄，除特别情况外不能提前支取。医疗账户主要用于公积金成员及其家属的住院、门诊等开支。退休账户设立于1987年，在成员年满55周岁时建立，主要接纳来自普通账户余额和特殊账户的转入资金。中央公积金分别由雇员和雇主，并按照不同比例计入各个账户，同时缴费率与参加成员的年龄相关，壮年多缴纳，逐步递减，退休前大幅降低（详见表1）。截止到2016年底，新加坡公积金制度共有376.1万人参加，占新加坡总人口560万人的74.2%，共积存公积金3289亿新元②数据来源：《新加坡中央公积金年度报告2016》，https：//www.cpf.gov.sg/。。

新加坡公积金账户在投资基础上采用记账利率。起初，规定要求记账利率不得低于2.5%。但是从1995年起，将特别账户与退休账户的记账利率提升为3.75%，1998年又修改为4%。2001年为激励积累医疗储蓄账户基金，新加坡将医疗账户的记账利率也提高到4%，与特别账户、退休账户持平，并将三个账户合称为联合账户。从2008年起，联合账户记账利率的确定方式是在10年期政府债券过去12个月的平均收益率基础上加1%。同时，为确保公积金成员的投资收益率，规定记账利率不得低于4%。最新数据显示，2016年联合账户的记账利率为5%，普通账户的记账利率为3.5%①数据来源：《新加坡中央公积金年度报告2016》，https：//www.cpf.gov.sg/。。

表1 2016年新加坡中央公积金缴费率

（三）经验分析及启示

总结起来，IRA能够在美国迅速普及并且广为民众所接受的原因有两个：一是计划的多样性和适用范围的广泛性。从计划设立的初衷可以看出，主要是满足那些没有参加雇主计划的中低收入人群，如果在中国就是为非正规就业者，包括灵活就业人员、个体工商户甚至是无业人员提供一个参加养老计划的机会。所以在账户设置上灵活多样，满足了不同群体的需求。二是账户的灵活性，即账户的可转移性。有研究证明，IRA计划的转账功能甚至远大于储蓄，比如从1996年到2012年IRA的缴费和转账统计来看，转账资产将近4万亿美元，而缴费累计只有0.2万亿[26]。可见，具有转账功能或者是参保的灵活性，是该计划迅速成长的关键。

作为改革我国农村社会养老保险中个人账户部分的启示，美国的个人退休账户可借鉴之处正是以上两点。原因是个人退休账户的设置特别适合我国农村劳动者的就业特征，他们就业的非正规性、季节性使得难以参加城镇职工的社会养老保险制度，而为个人设立的“个人账户”完全可以“账随人走”，人到哪里账户就可以到哪里，不存在转移接续的复杂程序，也避免了退保给农民工带来的福利损失。

同样，新加坡中央公积金制度之所以能够脱颖出世界社会保障舞台，除强制参保的特殊原因之外，还有公积金账户功能的多样性和保底收益率。从前文的概述可以看出，从养老到医疗、教育、再到住房保障等，具有综合功能的公积金账户其实已经替代了福利国家的各种福利计划，使民众有了动力参与，保障了制度的持续性。而具有保底性质的记账利率使得民众的资本尽可能地免受市场波动的侵袭，使得新加坡民众获得了极大的信心进行基金积累。

所以，新加坡公积金制度给我们的启示是：第一，应赋予个人账户多种功能。农村居民之所以易于陷入贫困，按照资产建设理论的解释，是缺乏资产及其收益。如果能够赋予农村个人账户养老金更多的功能，比如抵押贷款、购房质押、教育支出等，必然会解决贫困民众更多的后顾之忧，也就是把个人账户的“死资产”变成“活资本”，自然也会提高农村居民参保的积极性；第二，亟需采用保底收益性质的记账利率。目前农村个人账户养老金的记账利率是一年期活期存款利率，尽管国家已经出台养老保险基金的投资管理办法，但是其收益率低的弊端在短时间内难以得到解决，这样势必给参保群众造成消极影响，大多数民众选择最低缴费档次就是明证。

五、农村个人账户养老金的改革设想

在农村养老金的功能扩展方面，国内也已经有过一些探索或实践，比如新疆呼图壁县和四川通江县的养老保险证质押贷款。其实，两个地方尽管地域不同，但采取的质押贷款方式却十分相似，都是参加社会养老保险的农民，在面临资金短缺时，可用养老保险证作为质押物，依据一定程序到指定银行办理贷款业务。虽然说保险证质押贷款有违社会保险保障公民基本生活的制度精神，但作为贫困落后地区的一种创新，还是值得思考或借鉴。一方面解决了农民因为缺少抵押物而面临的融资难题，另一方面有助于提高农村参加社会养老保险的积极性。实际上，这种方式类似于IRA在一定条件下可以提前支取养老储蓄积存额的规定。

既然建立个人账户式养老计划在国外有一些可资借鉴的成功经验，国内一些地方也进行了有益的探索，那么改革我国农村社会养老保险制度中的“个人账户养老金”，就有了诸多的政策抓手。换言之，既有明确的政策目标，也有实现目标的政策工具。

其实，在政策目标方面，我国农村养老保险制度所覆盖的范围和美国IRA制度的政策目的有很多相同之处，一是参保成员都是正规保障制度所遗漏的人群①由于两国的社会保险制度不同，我国的正规保障制度是指“城镇职工基本养老保险”，而美国的正规保障制度是指“各类雇主年金保障计划，如401K”。，二是政策目的都是面向中低收入阶层提供一种保障制度。只不过，我国农村养老保险制度覆盖的人群主要是具有农村户籍的居民，而美国IRA制度则覆盖面更广，即凡是没有参加雇主保险计划的人群都可以参加，甚至是已经参加雇主计划的，或者是高收入阶层也可以参加，但不享受税收优惠。所以，为了扩展我国“个人账户养老金”的覆盖范围，应该把它与“基础养老金”相剥离，单独建立“个人退休账户”而不是目前农村社会养老保险的“个人账户养老金”。如果这样，既可以避免职业、身份、户籍、地域等区隔，把“个人退休账户”适用于所有国民，还可以拥有IRA制度中的转账功能，以衔接未来职业身份的转化。

同时，作为面对中低收入阶层的农村养老保险制度，还应该借鉴新加坡公积金计划的功能多样化。一方面，赋予账户多种功能，使之能够用于质押贷款、住房开支、子女教育、大病医疗等家庭重大支出，满足低收入阶层的资金需求。也就是把个人账户中积存的养老金当作参加人员的一种资产，在有条件的情况下可以用于其他开支，这也符合资产建设理论用资产帮助摆脱贫困的政策初衷。另一方面，正是基于账户基金的多功能有助于解决农民融资难的问题，才能在更大程度地激励农民参保，并使其具有可持续性，而不是目前的基金仅能趴在账户里缓慢升值（实际上是在贬值），致使制度“形同虚设”。

要想提高农民的参保积极性，除账户的多功能之外，还应该提高缴费补贴和提供收益率保障。其实，现行的制度一直秉持财政补贴的激励机制，比如在“新农保”和“城居保”补贴规定的基础上，2018年3月出台的《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》又指出，要根据经济发展、个人财力等状况，建立缴费补贴的动态调整机制，对选择较高档次缴费的人员可适当增加缴费补贴，引导城乡居民选择高档次标准缴费。政府提供缴费补贴的用意很明确，就是激励个人参保缴费。但是，遗憾的是当前补贴水平尚不足以真正提高农民参保积极性。所以，本文认为应该大幅提高政府的补贴水平来刺激缴费。

具体到保底收益率的问题，本文认为应该借鉴新加坡中央公积金具有保底收益性质的记账利率制度。就当前农村养老金的记账利率而言，基本上每年都会处于贬值状态，因为每年的物价指数（CPI）一般高于一年期银行存款利息。如果不改变这种状态，要想吸引农民参保实在是勉为其难。所以，如果给予参保人员一个较高的收益比率，比如4%、5%甚至更高②类似水平的记账利率并非空穴来风或主观臆测，根据人社部和财政部发布的通知，2016年城镇职工基本养老保险（含机关事业单位和企业职工基本养老保险）个人账户记账利率为8.31%，2014年10月1日至2015年12月31日机关事业单位基本养老保险个人账户记账利率为5%。，必然会对制度建设带来诸多好处：一方面保证未来的收益水平，这既是政府的一种承诺，也是帮助参保人员为养老积存资金，因为投资收益也是养老基金的一个重要来源；另一方面，保底收益率如同给参保人员吃了一颗定心丸，使其相信存入退休账户资金在不断增值，并且高于其他一些投资工具，从而树立对个人账户养老金的信心，不仅会提高参保积极性，还会提高缴费标准，进而有助于实现制度的可持续发展。

六、简要结论

经过对农村养老保险中“个人账户养老金”的分析发现，现有制度设计十分缺乏对农民参保的吸引力，当然更无法满足农村居民的养老之需。第一，目前较为微薄的缴费补贴，不足以吸引农民参保缴费；第二，一年期银行存款的记账利率实际上是坐视本来就微不足道的农村养老资产贬值；第三，单一功能的养老账户无法应对农村居民的金融风险及资金需求，相应的也就不能以此帮助农民进行资产积累。因此，本文引入资产建设的理论，总结美国IRA和新加坡中央公积金制度特征，并介绍国内关于养老保险凭证质押借款的探索，意在探析农村个人账户养老金的改革之路，即建立一个真正适应我国农村居民参保特征的个人养老账户计划，这个账户应该是一个“具有政府补贴且有收益保障的多功能养老账户”。

国外的实践已经证明，政府如果通过提供匹配性缴款和金融教育等方式鼓励低收入者进行个人账户资产积累，哪怕是最穷的人也会积极储蓄、积累资产、购买房子、开展生意、接受更高水平教育等。进而言之，如果未来的个人账户养老金还可以用于医疗、教育、住房等多个领域，在最大程度上激励农村居民参保缴费的同时，也能够发挥资产社会政策的作用，帮助农村居民提高资产积累额度和摆脱贫困，增强对未来老年生活的信心。✿