论群体性涉诉信访的治理

一、问题的提出

涉诉信访是访人对人民法院的立案、审判、执行等行为和结果不满，在法律程序意外采用信访的形式，向有关部门反映并提出诉求的行为。[1]群体性涉诉信访是指利益相同或相近的信访群体有组织性地聚集在一起，非法聚集在法院门前，通过拉横幅、喊口号、静坐等扰乱信访秩序违反信访的行为，试图给法院施压的严重违法行为。

随着我国各项改革的不断深化，经济、政治、文化、思想深刻变迁，社会利益格局大规模调整，不同利益群体之间的碰撞和冲突引发各类社会矛盾。特别是近年来互联网金融高速发展，但是监管不到位的情况下，违规违法行为高发，以涉众型经济犯罪为典型的案件进入诉讼程序。从诉讼程序来看，法院作为社会矛盾纠纷的最后一道防线，往往是当事人利益救济的最后一环，因此，涉诉的群体性信访也随之增加。

2014年，中办、国办《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》指出，按照涉法涉诉信访工作机制改革的总体要求，严格实行诉讼与信访分离，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。各级政府信访部门对涉法涉诉事项不予受理，引导信访人依照规定程序向有关政法机关提出，或及时转同级政法机关依法办理。各级党委和政府要支持政法机关依法处理涉法涉诉信访问题，尊重政法机关依法作出的法律结论。[2]涉诉信访分离一定程度上减轻了政府信访部门的压力，但对于法院而言，如何治理涉诉信访显然是一个难题。尤其是涉诉群体访，其影响力大、人数众多、化解难、闹访情况突出，对社会和司法秩序破坏严重，亟待重视和规范。

二、群体性涉诉信访的特征

与普通涉诉信访相比，群体性涉诉信访具有以下几点特征：

第一，信访规模大、人数众多。一些访民抱着“法不责众”以及“事情闹得越凶，领导越重视，越容易解决”的心态，就同一问题相互拉拢、煽动起来组成上访群体。因此，群体访数量逐渐增多，规模逐渐扩大。一般而言，群体性涉诉信访少则十几人，多则百余人，有的集体访上访人员多达上千人，给法院正常的办公秩序造成了严重地不良影响。访人对案件处理或信访结论不服后仍会在较长的时间内经常来访，形成持续性缠访，因此，涉诉群体访处理难度通常较大。

第二，诉求具有高度的同一性。涉诉群体性信访表现为基于同一个事实的多个案件当事人或是同一个案件的多个当事人的“聚集”，这种基于同一事实或是同一案件聚集的当事人有着基本相同的诉讼请求。法院群体性信访的当事人正是因为具有共同的诉求而走到一起，反过来这种诉求的高度同一性又促使他们走到一起，并且表现出团结一致的群体特征。诉求的高度同一性使得法院群体性信訪当事人具有更多的共同语言，在群体性信访当事人聚集交换意见或是信息时，共同语言的增多使得群体性信访当事人对诉求的确认进一步趋同，并且诉求较单个个体时更高。

第三，呈现出较强的组织性。在涉诉群体访中，通常会有固定的组织者，对上访时间、地点、步骤等进行较为详细的考虑和安排，呈现出很强的组织性。组织者的产生源于两种方式：一是由少数几个“主力”主动担任，拉拢其他人只是为壮大声势，其目的是试图给法院审理案件试压；二是具有相同或相似诉求的上访人相互串联后，选出较为积极地上访人作为组织者，这种类型在涉众型经济犯罪案件的被害人群中较为常见。在上访时间选择上，群体访组织者通常会召集上访人在政治敏感时期、国家重大活动期间上访，信访人意在给受理信访的部门施加压力，甚至以越级上访相威胁，以使信访部门妥协，达到令自己满意的结果。

三、群体性涉诉信访产生的原因

群体性涉诉信访产生原因复杂多样，既有社会层面矛盾纠纷高发的影响，也有制度性矛盾化解措施欠缺、民众法治意识薄弱等方面的原因。

第一，涉及群体性的矛盾纠纷高发。当前，我国社会处于转型期，各种利益矛盾冲突相互交织，一旦处理不及时，就会形成群体性涉诉信访。例如，拆迁安置费用标准往往因地域不同而存在很大差异，但并不是所有的居民都能接受这种差异，其中一些居民打着“平等”的旗号，要求政府执行最高补偿标准。如果这一要求无法实现，他们便会通过各种途径来实现自己的目的，诉讼作为解决矛盾纠纷的合法渠道，具有程序性、强制性等特征，因而受到访民青睐。人民法院作为具有裁判权的审判机关，是维护社会公平正义的最后一道门槛，事实上处于各种社会矛盾的最前沿和风口浪尖，而为了给法院施加压力，一些访民会组织起来在裁判过程中集体上访，由此导致群体性涉诉信访不断形成。再如，近年来的经济高速发展使人们变得更加富有，而如何进行投资以实现最大程度的保值增值一直是许多民众考虑的问题。一些非法融资公司、借贷公司正是利用民众期待高收益的心理，给出较高的投资回报率。但这种违背经济发展规律的投资模式注定有失败的一天，一旦这些融资公司、借贷公司“跑路”，往往意味着一些投资人将血本无归。许多投资人是公务员、企业白领和退休职工，有的甚至动用了养老本钱。这样的受众群体，在共同利益的驱动下，极其容易造成严重的群体问题。涉众型经济犯罪案件被害人众多，少则几十人，多则几百人同时到司法机关群体访，要求严惩犯罪嫌疑人，返还财产或赔偿损失。这些案件涉及面广，涉案金额高，被害人损失较大，形成群体访的比例较高。2017年12月26日，“钱宝网”实际控制人张晓雷因涉嫌违法犯罪向南京市公安机关投案自首，其涉案金额高达500亿元，受害者人数更是超过万人。

第二，民众对司法认知存在偏差。十八大以来，随着全面依法治国的推进，民众的法律意识有了一定程度的提升，但是在群体性涉诉信访实践中，却凸显出民众对司法认知的偏差，具体体现为以下几个方面：一是上访人对客观事实与法律事实的差异性不能正确认识。人们的思想观念尚未完全转移到法治轨道上来，对司法救济产生不切实际的期望。他们以有利于自己的方式解释着法律，以自认为正当的方式追求着狭隘的正义。一旦判决没有达到他们所寻求的公正，理想化的诉讼目标没有实现时，便认为是司法不公或者腐败，不断信访。二是部分当事人缺乏正确的诉讼观念，又由于其诉讼能力较差，习惯于通过行政手段而不是通过诉讼途径解决纠纷，认为信访是最便捷最有效的途径，当案件的客观事实与法律事实存在差异时，片面地将败诉责任归咎于办案机关，还有当事人在利己思想的驱使下，不顾案件的实际情况，向办案机关提出许多不切实际的要求，一旦未获得满足，就走上访之路。也有一些访民具有依赖心理，在要求得到满足之后，又有新的不满，胃口也逐渐变得越来越大。[3]部分信访群众认为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，因此，不顾及影响和后果，纠合进行群体性上访，情绪激昂，言辞激烈，行动出格，无所顾忌，甚至违法乱纪。

第三，法律对涉诉涉法申诉信访规定不足。制度上的不足和处置上的不当导致信访案件因不能及时、有效地控制而扩大。我国现行法律对审判监督程序的规定比较原则，缺乏明确具体的规定和一些限制性条款，从而使申诉和申请再审在客观上造成了无时间、级别、次数限制的必然。虽然最高人民法院对申诉案件规定了按级负责原则，并且通过司法解释对申诉和再审申请程序作出一些具体规定，但是程序法并没有改变其原则性规定，做出相应的具体规定，所以法院工作人员在做信访人说服工作时欠缺有力的依据，对申诉人重复申诉、申请再审也只能听之任之。同时，由于法律规定当事人申诉和申请再审法院受理时不能收取任何费用，造成一些当事人滥用申诉权，从而陷入不断重复申诉的怪圈。

四、群体性涉诉信访的治理路径

群体性涉诉信访看似是由法院诉讼引起的，但其根源并不在于法院，仅仅依靠法院一家的努力通常不能解决问题。在笔者看来，化解群体性涉诉信访治理难题应当从以下几个方面着手开展工作。

第一，坚持从源头治理群体性矛盾。随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整，不同阶层、不同地区矛盾日益凸显。在此背景下，针对群体性矛盾诱发性因素，应当做好“预防”与“治理”两方面工作。具体而言，在涉及群众性利益的政策方面，如在国有企业改制、城镇改造拆迁、农村土地征用等过程中，一定要因地制宜，科学施策，充分考虑和维护群众的切身利益。在矛盾纠纷预警方面，要依托乡村及社区的综治网络化全覆盖，及时掌握矛盾纠纷、重大隐患，并定期开展专项排查，加强社会形势的分析和预测，收集反馈矛盾和纠纷，第一时间掌握有效信息。在矛盾化解力量方面，要动员社会各方力量积极参与化解社会矛盾纠纷，综合运用行政手段和教育、救济、心理疏导等手段化解信访问题，同时，构建人民调解、行政调解、司法调解联动的社会矛盾纠纷调解工作体系，使它们相互衔接配合，及时有效地解决各种矛盾纠纷，防止矛盾积压升级、酿成群体性事件。在矛盾化解措施方面，对政策规定明确的，要千方百计的解决到位；对诉求合法合理，但无政策依据的，要拿出勇气，及时開展政策攻关；对诉求具有一定合理性，但坚持要求高，在解决其合理要求的同时，置身于上访人的处境，耐心做好思想工作；对诉求不合理但生活艰难的，通过结对帮抚、经济救济和其他措施，努力解决生活上困难，促其息诉息访。

第二，确保诉讼环节公平公正。解决群体性信访的治本之策在于保障当事人的合法权益，因此，对于进入诉讼环节的案件，一方面要做到依法办事，杜绝程序瑕疵，另一方面则是强化与信访人员的沟通，使其意识到程序的公平公正。群体性信访当事人人数众多，诉求表达容易激烈，基于此，应当采取以下措施进行有效沟通：一是实现与群体性信访当事人理性对话，就必须了解群体性信访这一信访组织形式的特征，以及可能的信访原因；二是“热心”地对待上访群众的诉求，在职责范围内，积极为群众答疑解惑、排忧解难，对于不归法院管辖的诉求，用群众能够理解的语言做好释法说理工作，向来访人澄清法院职能，消除其对于法律适用方面的错误认识。三是对于在接访中受理的群众诉求，及时形成文字材料，依法分流，决不让上访者“来了白来”。在依法分流的同时做好“跟踪”工作，将处理结果及时答复信访人，切实做到“件件有落实，事事有回音”。对于疑难案件，要努力创造一个信息畅通、参与主体多元的事件处理小组，在程序上让当事人与公众感受到公正的对待。一方面参与人在心理上获得了尊重、公平的感受，另一方面，将形成自己在一定程度上能够掌握决策结果的印象。[4]

第三，健全涉法涉诉信访的法律规定。由于我国信访制度缺乏终结机制，法律法规对信访申诉规定没有限度，致使信访人无限申诉上访，牵扯了法院大量的精力。因此，应尽快制定信访法，对信访人主体资格、行为规范、处理程序、违法制裁等进行明确细致的规范，将信访工作纳入法制化、规范化轨道，确保信访工作正常有序进行等。对违反信访法的行为作出惩罚性规定，对于无理上访的不听劝阻的可以对其采取较为严厉的强制性措施。同时法律还应该对信访的终止性程序作出明确规定，从根本上解决个别上访人无理缠诉和违法上访。与此相对应要建立完善的信访终结机制，这是解决重复访、缠访等的有效手段，但应该规定一个公开、公正的程序，比如举行信访听证，以保障信访人合理合法的诉求。

参考文献

[1]参见杜睿哲：《涉诉信访法治化：现实困境与路径选择》，载《西北师大学报（社会科学版）》2017年第4期。

[2]参见《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，载《人民日报》2014年2月26日。

[3]参见汪永涛：《涉诉信访的基本类型极其治理研究》，载《社会学评论》2015年第2期，第26页。

[4]Neil Vidmar：《The Origins and Consequences of Pro cedural Faimess， Law &Social Inquiry》，《Journal of The American Bar Foundation》， 15， 1990. pp.881-884.

作者简介：

邵超，助理研究员，北京市社会科学院博士后研究人员。

（作者单位：北京市社会科学院）