刍议广东政府土壤污染修复治理现状与对策

幸红， 林鹏程

（1.广东财经大学法学院，广州 510320；2.广东省揭阳市中级人民法院，广东 揭阳 522000）

土壤污染具备典型的区域特性，不同区域的土壤特质具有明显的差异性，各区域气候、地理条件、资源禀赋和经济发展水平不同导致土壤污染修复治理行为具有明显的区域化特征。土壤环境治理的市场失灵，需政府介入土壤环境保护领域。地方政府是中央政府在地区的“代理人”，地方政府在土壤修复治理中扮演重要角色。2016年5月28日，国务院印发 《土壤污染防治行动计划》（简称 “土十条”），表明了中央引导区域政府治理土壤污染的决心。一些省级政府尝试通过颁布地方立法、环境政策和管理办法等解决土壤污染修复治理问题。2015年福建省首次在地方立法中明确政府参与土壤修复治理，并承担相应责任。湖北省立法提出将政府主导作为立法理念，引入县级以上政府对辖区土地负责制。2017年12月，北京市环保局公布该市的污染地块，将严重或久远的土壤污染问题列入修复目标中①。一些地方政府如浙江省、江苏省、湖南省、青海省、河南省，天津市、重庆市、沈阳市、上海市等省级单位在土壤污染修复治理政策层面也开展了有益的探索。2016年“土十条”指出广东韶关等重点污染区域作为土壤污染修复治理的先行区之一。根据广东土壤污染的特殊性，我们探索本区域政府土壤污染修复治理优化路径，以改善地方政府环境修复治理策略，提高地方政府环境治理绩效，为区域环境公共事务治理的未来走向提供思路。

一、广东政府土壤污染修复治理现状

（一）广东土壤土质与污染状况

广东地势南低北高，陆地由多种地形构成，常年温热，降雨频繁，是全国重要的蔬菜、水果和粮食生产基地。全省陆地面积为17.8万平方公里，其中山地、丘陵、台地分别占21%、41%、13%；地质构造呈现多样化，植被品种丰富，地域性土壤的发育与各类成土因素密切相关，包括气候、地势、成土时间、水文特质、母质与人为、生物因素等，土壤具备地带性的特点。从经纬度的角度观之，广东土壤在纬度一致的东西土壤呈现水平分布的特点，而由北至南土壤分布具有明显的差异性，如：从粤北中亚热带的红壤、粤中南亚热带的赤红壤到雷州半岛的热带砖红壤[1]。这些土壤的成土母岩大部分属于酸性花岗岩，矿质元素成分不多。由于高温降水充沛，植被遭破坏严重，水土流失严重，土壤化学风化频繁，土壤中矿质元素流失严重。在这种地理条件下，有机质与粉粒成分不高，对矿质元素的吸附性不强，这种土壤特质使该省更易遭受污染，而广东作为粮食生产基地，土壤质量不达标极易酿成粮食中毒隐患。

改革开放初期，广东经济发展突飞猛进，冶金、化工、石化、农药等高耗能、高污染工业常年采取粗犷的发展模式，各地政府忽视污染物排放的管控与治理，防护措施与土壤监测机制不健全、土地的利用不合理等原因使土壤污染问题日益凸显。广东土壤污染具备综合性、地区性，各类污染物汇聚广泛，久藏不解的有机污染成为历史遗留的问题。广东土壤污染囊括多种类型，土壤中农药成分不合格、各类生产废水灌溉土壤酿成污染，以重金属超标尤为严重。开发较早的老矿区，因不合理地开采使土质重金属严重超标，重金属冶炼企业搬迁旧址、城市周边地区、珠三角经济带等土壤重金属污染严重，这些领域呈现重金属污染成因繁杂、污染后果严重、潜伏损害健康隐患等特点。2013年广东政府多部门联合展开土质抽查，发现珠三角经济区有23%的三级和劣三级土壤，佛山南海、江门新会、广州白云区超标高达50%。2010年中山大学对清远佛冈县水头镇矿区附近的21种水稻进行调研,结果发现含镉和铅超标率分别高达100%和71%[2]。韶关仁化、翁源铁龙、汕头贵屿、清远龙塘石角等地曾发生土壤污染引发的严重环境事件（如表1）。

表1 2014—2017年广东省部分城市土壤特质、土壤污染状况及土壤修复实践

（二）各地政府开展土壤污染修复治理计划情况

直面土壤污染，广东各级政府逐步展开治土工程，2016年省政府印发了粤府[2016]145号，即《广东省土壤污染防治行动计划实施方案的通知》。该方案明确了目标，即2020年污染土地具备95%的安全系数；以全区域普查为基础，自查家短，开启调查定时模式；突出广东土质污染特色，重点整治重金属污染行业；探索以点带面式的“治土”模式，分区域进行试点，形成科学的模式推广，实行“三备案、一公开”的土壤监管制度①。2017年该省“十三五”规划重点突出止住源头污染，合理行业分布；以综合整治为契机，以绿色理念为要求；聚焦高风险区域，优化土壤成分；注重风险防控，确保安全；重视培育土壤修复能力，健全管理机制；完善法律规范，增加公众参与和监督等具体内容。这为广东土壤污染修复治理行动指明了方向。各地政府先后制定了符合本区域的土壤污染防治行动计划实施方案。2017年5月19日广州市颁布了《广州市土壤污染防治行动计划实施方案》，提出将农业与工业分源头监管、开展调查、治理、修复以保障生活安全。此外，《广州市城市环境总体规划（2014—2030年）》与《广州市环境保护第十三个五年规划》正处于运行中，分区进行环境保护，各区域针对土壤类型采取相应的治理方案，强化源头防控、严控建设用地准入要求、推进重点修复等成为广州治土的亮点。2017年9月惠州市环境保护局颁布了《惠州市土壤污染治理与修复规划》共五章，分别就规划的总体要求、指导思想、原则目标、主要任务、重点工程、规划保障措施等对土壤污染治理提出有效的实施方案，尝试从责任认定、资金融汇、政绩目标、辅助产业、修复科技与公众互动等方面给予明确规定②详见《惠州市土壤污染防治行动计划工作方案》.。深圳2015年4月21日颁布 《2015年深圳市环境质量提升十项重点任务》提出土壤修复治理的优先区域，强调提升调查水平、评定土地等级、完善数据资料；2016年12月3日颁布 《深圳市土壤环境保护和质量提升工作方案》提出土壤适用区分用途、水源饮用区分等级。此外，其他地方政府也纷纷制定本地土壤污染治理的初步方案，如：佛山、东莞、中山、湛江、珠海、清远等城市（详见表2）。

表2 广东部分地方政府2015—2017年开展土壤污染修复治理方案情况

③《佛山市全方位环境保护“十三五”规划》.佛山市人民政府网：http://www.foshan.gov.cn/zwgk/zfgb/rmzfbgshj/201703/t20170310_6137180.html.

④《中山市土壤污染防治工作方案》.中山市人民政府网：http://www.zs.gov.cn/main/zwgk/newsview/index.action?id=197150.

⑤《东莞市环境污染防治总体实施方案 （2016—2020年）》.东莞市政府信息公开网:http://zwgk.dg.gov.cn/007330010/0202/201611/b677b23e5daf4f87848160c46d00359f.shtml.

续表2 广东部分地方政府2015—2017年开展土壤污染修复治理方案情况

续表2 广东部分地方政府2015—2017年开展土壤污染修复治理方案情况

广东政府修复治理土壤污染特色表现为：（1）注重土壤污染的分类管理，农用地、工业用地、建设用地均明确修复治理目标。（2）启动区域土壤检测，摸清家底，采取土壤环境的数据网络全真公开模式。（3）发挥区域政府的引导作用，开展多部门联动修复治理土壤污染的活动，明确各政府部门责任，将土壤环境纳入目标考核，引入区域政府土壤污染修复不当的问责机制。（4）启动部分区域的土壤污染修复工程，查明修复者并界定修复治理责任，着重资金聚集，鼓励公众合法介入土壤修复治理环节。广东各地政府对土壤污染检测、修复、治理的积极性逐渐提高，土壤污染治理逐渐摆脱无法可依、无章可循的局面。但目前广东政府土壤污染修复治理行动仍处于初级阶段，法律条文层级较低，大部分地区仍属于探索阶段，未能形成具体的实施细则，一些方案的可行性仍需进一步论证，并有待在实践适用中不断完善。

综上所述，广东政府土壤污染修复工程仍处于开拓实践的阶段，各级地方政府对土壤环境保护不力，土壤监测信息掌握不足，修复工作起步晚，资金投入严重不足，民众对土壤修复参与度不高。目前政府仍未真正掌握全省土壤环境状况，包括土壤污染区域、污染类别，重点区域及污染隐患的危害程度等。

二、广东政府土壤污染修复治理面临的主要困境

广东省政府虽然确立了土壤污染修复治理的总步调，出台一些相关文件以应对土壤污染问题，各地修复治理工作也取得一定的成效，但仍面临以下问题：

（一）广东政府土壤污染修复治理立法缺乏系统性

目前关于土壤污染修复方面的国家层级立法主要有2017年6月第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议的《中国人民共和国土壤污染防治法（草案）》，该草案以土壤污染特性与行业差异，确立了分类管理、风险管控等治理措施。2017年7月颁布的 《污染地块土壤环境管理办法 （试行）》和2017年11月颁布的 《农用地土壤环境管理办法（试行）》规定了土壤污染与预防、调查与检测、分类管理、治理与修复、监督管理、各方责任等内容。《广东省土壤污染防治条例 （草案）》目前正在审议阶段，重点对总则、政府监管、土壤环境保护与污染预防、土壤污染管控与修复、法律责任等进行规定。存在问题：（1）分布式而忽视一体化的立法规章较多，土壤污染成因错综复杂，需加强综合、全面、针对性的土壤污染修复防治专门立法。（2）缺乏协调性，目前全国与广东地方立法出现重复规定的情况，造成立法成本提升，在适用上存在选择困境。（3）条文宽泛，少有细致明文适用规则，许多条款只是概括性地规定要“防治土壤污染”“改良土壤”，但是具体由谁来监管、怎样采取措施、不执行会有何种后果等都是不明确的[3]。一些法律文件虽有涉及政府考核指标与土壤修复绩效，然而就如何展开实践仍面临无法可施的困惑。

（二）广东政府土壤污染修复治理责任机制不健全

土壤污染修复责任涉及责任者认定、责任归责原则、承担责任方式等。然谈及责任主体，必不可少会涉及区域政府的担责问题。2016年“土十条”明确政府负责制，加大土壤环境管控模式，以属地为基础划分土壤防治责任。地方政府的主体责任表现为确定土壤污染防治部署与达到的目标，完善具体政策，注重资金投入与资本融集。《广东省土壤污染条例草案》第十条谈及政府的土壤污染修复治理责任，是要充当协调者、组织者，调动农村村委、城市居委之主动性。县级以上人民政府充当决策者，将土壤污染修复治理工作上升至年度各项指标计划，提供有力的政策支撑；县级以上人民政府担任修复基金的有力提供者，盘活修复基金流转与融汇，坚持社会参与原则，鼓励社会参与修复资金募集工作；乡镇政府、街道办服从上级安排，依法主动参与土壤修复工作。

土壤污染既有外源性污染，即长期积累的慢性污染，也有基于经济、农业、生活等方面的原因而形成的直接性污染。土壤污染修复责任认定面临以下几个问题：（1）部分土壤污染属于界于两者之间的综合性污染结果。当出现环境污染事故认定直接的责任主体困难时，意味着绝大部分的污染场地的责任主体为地方政府，无疑会加大地方政府的担责压力。（2）目前立法对政府的责任认定以及政府承担责任享有的追偿权规定仍不健全，不利于污染土地的及时修复或长效修复。（3）一些污染者如农业污染者属于分散的农民或者一些乡镇企业，他们将面临无法承担污染修复治理责任的困境。（4）目前土壤污染修复治理责任适用过错责任还是无过错责任，是否适用免责事由，以及因果关系的认定应当如何把握等仍欠缺具体的标准，仅由《侵权责任法》六十五到六十八条来进行认定是远远不足的。

（三）广东政府土壤污染修复治理缺乏配套制度支撑

针对土壤污染治理与修复的问题，广东政府亟需建立与本区域土壤污染修复的相关制度体系。目前治理与修复主体、强化政府主导、完善激励政策、引导群众参与等都只是抽象、原则性的规定，仍未上升到具体制度范畴。土壤环境动态监测制度、土壤污染修复防治基金制度、生态补偿制度等仍欠完善。

第一，土壤环境监测是土壤污染修复治理基础性工作。目前广东土壤污染面积、污染程度等数据信息仍未掌握全面，导致相关措施及其应对突发疫情的方案等欠缺针对性。《广东省土壤污染防治行动计划实施方案》提出土壤环境检测制度，要求基本确定省控监测点与风险监控点位，优化整合各级环境监测机构，强化区域检测机构重点提升污染物监测能力。但对土壤环境动态监测制度如何具体实践仍存在不完善的问题。

第二，修复资金是土壤污染修复治理稳定支撑，资金不足极易导致修复治理工程的夭折。土壤污染修复与治理由于历史性与土质复杂原因，需要巨额资金支撑。“土十条”明确土壤污染修复治理的主要资金来源于政府财政，以支撑各项工作；鼓励采用政府与社会资本合作的模式，符合条件的企业加入土壤污染治理中，同时政府也将发行债券、开展重点行业企业环境污染强制责任保险试点。这为土壤污染修复的资金注入多渠道资本来源，但目前基金的筹集办法仍不成熟，基金的管理规则与使用方法仍未明确。

第三，生态补偿，是指为保护生态环境，协调公众生态利益，由中央政府、生态受益地区地方政府、其他生态受益组织和个人向为生态保护做出贡献的组织和个人，以财政转移支付、协商谈判、市场交易等形式进行合理补偿的法律制度[4]。生态补偿制度采取一种激励的方式，旨在努力为土壤质量做出应有风险而采取的一种补偿抑或是奖励。广东政府立法尝试设置激励政策，对有使用有机化肥、废弃农膜的回收、农药包装重复使用等环保型企业给予一定的激励政策以扶持，适当奖励优先保护耕地面积的地区。但是目前仍未具体界定生态补偿主体、受偿主体、补偿标准、补偿方式、补偿资金筹措与来源等，这不利于该项制度发挥其作用。

三、完善广东政府土壤污染修复治理对策的思考

英国社会学家格里·斯托克在 《作为理论的治理五个论点》中提到，办好事情的能力并不在于政府的权力,不在于政府下命令或运用其权威；政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此[5]。政府基于“环境善治”的理念，必须做好制度安排、协调、推动、保证的工作，为做好这一项工作，需要保证制度的全局性、统筹性，并监督具体制度的实施。广东地方政府结合广东本区域土壤污染状况、土壤类型的变异性和土地利用方式多样化，针对不同的土壤用途，确定不同的风险防控目标，在确立长效可行的土壤污染修复治理机制中优化以下路径。

（一）加强地方政府土壤污染修复治理立法

广东政府应当加大土壤污染修复治理的专门立法。《广东省土壤污染防治条例（草案）》第三条提出了立法的基本原则，即遵循预防为主、保护优先、风险管控、综合整治、公众参与、损害担责的原则。其一，贯彻预防为主的原则。土壤污染是不断积累、长期潜伏而引发的，土壤污染的隐蔽性、滞后性、累积性、不可逆转性使先污染后治理思路耗费巨额的成本。由于目前广东的土壤污染修复治理技术较为滞后，出现大型的土壤环境事故，未能防患于未然，广东政府应当在土壤污染修复治理中运用立法和各种管理手段，采取计划、规划等预防性的措施，使土壤污染在源头上得以控制或消除。其二，落实损害担责的原则。根据“谁污染，谁治理原则”，对土壤造成污染的自然人或企业需对自己的行为负责。污染者因污染土壤环境，即使本身无过错，也需要承担环境污染侵权责任，这一基本原则为广东政府土壤污染修复治理寻求相关责任人提供有效的法律依据，也促使污染者慎重对待环境，在源头上避免或控制污染的产生。其三，注重公众参与原则。公众参与原则主要表现为公众有权通过一定的程序或途径参与到一切与公众环境权益相关的开发政策等活动之中，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性[6]。表现在：（1）公众有权通过相关渠道参与具体的土壤保护立法工作，建言献策，确保立法的科学性。（2）公众有权监督、检举政府修复治理土壤污染的消极行为，曝光相关企业污染土壤的行为，使土壤保持良性发展态势。（3）公众拥有土壤污染修复与治理的法律救济权利，土壤污染事故因区域政府失职行为导致民众利益受损，公众享有诉讼权与索赔权。

明确土壤环境标准体系。我国土壤环境标准主要包括《土壤环境检测技术规范》《土壤环境质量标准》《工业企业土壤环境质量风险评价基准》与各种土壤环境检测与分析方法等标准。其他方面的标准体系仍未完善，涉及住宅区域、工业采矿区等。土壤环境质量具有多项指标要求，涉及生物、物理、化学等指标，其具体的评价应以土壤本身的性质为立足点[7]。《广东土壤污染防治计划》第二十九条提出要进一步完善法规标准体系，鼓励各地级市结合本地的土壤特质制定农用地与建设用地土壤污染等防治的相关标准规范。广东政府在土壤环境的立法方面应当加大这方面的技术规范立法，明确什么类型的土地污染需要进行修复，在修复中应当达到什么土壤标准，土壤各种因子成分的合格标准是什么，以期更好地为治土工程提供明确的法律依据。

加强重金属污染防治立法。重金属污染是影响广东土壤质量的一大因素。2017年广东省环境保护厅印发的《广东省重金属污染综合防治“十三五”规划》提出改善法规政策。在未来的专项立法中，应当注重重金属污染项目的准入限制，区分不同污染程度的重金属企业，实施企业改革，构建集中产业园，不能改革的落后产能企业将退出市场机制；探索重金属污染企业缴纳强制责任保险制度，按照污染企业的污染程度向指定保险公司投保，以实现风险的转移；注重重金属污染企业对土壤污染事故承担责任的规定，明晰责任主体与责任范围。重金属污染问题通过从源头、产生过程、定期检测上得到解决。

侧重分类与分级立法。广东土壤污染区域性明显，类别性污染问题突出。广东土壤污染主要由重金属污染、农业化肥、农药污染、电子垃圾污染、水污染引发，这些污染的成因有很大不同，因此，立法方面应当注重这些差异性。由于不同区域的土壤环境容量与质量各异，立法应当审视这些差异性而区分农用地、建设用地、工业工地、绿色园林等用地类别，使地方立法较具专门性。另外，由于土壤污染的区域性特点，地方政府对本区域的土壤污染情况较为熟悉，在不违背上位法的前提下，可依据本区域的实际情况制定相应的法律法规，使地方立法更具针对性。

（二）健全区域政府土壤污染修复治理责任机制

政府及其主管部门是支持、促进清洁生产的行政管理者主体[8]。土壤污染修复责任机制涉及已经造成污染或者即将造成污染的自然人、法人、其他组织等、区域政府相关部门或者直接责任者承担损害赔偿责任。国家土壤污染防治立法草案第二稿引入了约谈区域政府负责人的机制，即省政府以及直接管理部门发现个别区域出现污染严重，政府采取措施不力，民众又不能理解政府的解释，容易导致舆论效应等，将组织对该区域直接负责人进行约谈的制度，发现存在不当或消极的政府行为，该负责人将可能被问责，约谈的结果进行透明化公开，使区域政府的责任重担日渐递增。《广东省土壤污染防治行动计划实施方案》第三十五条提出强化政府主体责任，贯彻属地原则，县级以上人民政府对该行政区域内的土壤环境质量负责，完善相关政策，做好监管工作。强化政府主体责任，赋予地方政府土壤污染修复与治理的主动者、引导者、监管者身份，而非仅限于责任承担者身份。

一是确定污染修复治理责任主体，即最终的土壤污染修复与治理责任的承担者。土壤污染的形成并非一朝一夕，而且土壤污染责任的最终承担者比较难认定，由谁承担责任尤为关键，没有造成污染的企业或个人却要承担责任，这难免违背法的公平性；假如所有的土壤污染均由地方政府承担修复治理责任，将加重政府过多的责任力度，缺乏可操作性。因此，这就应当确定土壤环境修复治理责任的规则体系，在不同的情形下确定相应的责任主体。首先，依据“谁污染，谁治理”原则，对于污染源的直接制造者，适用无过错责任进行认定，污染企业即使通过合并或分立，也要适用责任的承继制度，对于实施污染发生共同行为人，则成为连带责任人。此外，对于具有污染行为，但无法确定是否存在因果关系的行为人或企业，可灵活运用“污染者付费、受益者分担、所有者补偿”认定污染责任者。当污染责任方无法识别或无力支付土壤修复费用时，地方人民政府应当承担“兜底补充”性质的修复责任[9]。其次，对于能认定直接的责任者，但由于该责任者濒临破产或者无能力承担责任的，比如小型企业造成污染或分散的农民造成的土壤污染等，为了避免环境事故的发生，确定责任者仍为直接责任者，但先由地方政府或地方政府委托的修复企业先行承担土壤污染修复的工作，并赋予地方政府或修复企业享有追偿权。再次，对于土壤污染中的辅助者，如：污染物的运输者、协助开发者等可以适用过错责任来认定责任人，在土壤污染中无过错的不承担责任。最后，对于外源性与直接性污染之间的土壤污染问题，无法确定土壤污染的责任者，应当适用地方区域政府的“兜底责任”，由地方政府来承担突然污染修复与治理责任。

二是界定责任范围。国务院印发的《土壤污染防治行动计划》提出造成污染的责任者应承担损害评估、治理与修复的法律责任。《广东省土壤污染防治行动计划实施方案》提出造成土壤污染的单位或者个人应当承担土壤环境状况调查和风险评估、风险管控和修复以及损害赔偿的责任。但由于污染行为导致的后果不一样，因此应当细分不同情形下的责任范围。地方政府应监督污染企业履行修复治理责任，对于造成重大污染的企业，在偿债能力较好的情况下可要求其自行还债，除承担评估、治理、修复、风控、损害赔偿的费用外，责令其缴纳一定的研究经费、污染现场补救措施的必要付出、受害者安全评估等费用等；通过政府财政资金支持，修复治理无主的污染土壤或帮助有困难的排污企事业单位。

（三）完善修复治理配套机制

广东政府土壤污染修复与治理制度体系建设还需健全相关辅助机制，才能顺利完成治土系列工程任务。

第一，构建土壤质量动态监测机制。《广东省土壤污染防治条例草案》第十三条指出“省人民政府将每十年会同农业、国土资源、林业等主管部门就本地的土壤环境进行普查；地市级以上市人民政府会同农业等主管部门每五年展开对集中式饮用水源保护区、食品农产品地等重点区域的土壤环境普查”。“土十条”明确土质检查采用10年一调查之模式，确定污染企业黑名单制度，被列入黑名单的企业需要每年展开用地土壤环境监测，主动接受社会的监督，定期知晓土壤环境的质量。但由于目前检测技术落后，五年、十年为周期的检测工作难以及时反馈土壤的动态污染。这就亟需区域政府以技术为突破点，统一检测，辅之以网络检测、预警、监测、应急机制、技术研究等，不断缩短检测周期，建立全面细化的数据库，明确土壤修复目标，便于及时科学决策。

第二，多途径融汇土壤污染修复资金，强化资金运筹。广东政府立法应建立土壤污染修复财政专项基金机制，引入社会资本、绿色金融筹资、政府债券、污染企业强制缴纳强制险等，确定县级人民政府承担财政保障的责任。广东政府需健全资金的渠道保障，创新多渠道资金募集，对造成土壤污染的企业除承担民事赔偿责任外，在行政干预下应向区域政府缴纳一定的税收，企业缴纳的款项作为土壤修复资金的稳定来源；推广污染企业强制购买保险制度，实现个人风险全社会共担，以保障污染企业能赔偿土壤污染造成的损失。广东各级政府充当土壤污染修复与治理绿色金融的引导者，培育土壤修复企业并给予政策性倾斜，促成政府和社会资本合作（PPP）模式的顺利开展；加强修复资金的管理制度的建立。《广东省土壤污染防治条例草案》第四十三条提出对违法使用土壤污染防治资金的政府单位负责人和直接责任人员给予行政处罚或追究刑事责任。目前修复治理专项基金的申请条件与使用范围、修复资金的筹集方式与来源、资金管理办法和监督管理机制等还需进一步明确。

第三，进一步完善土壤污染修复治理生态补偿机制。强有力且高效的政府应聚集足够的社会资源，保障社会公平公正，对出现危机的生态环境进行正确、合理的补偿。广东政府应出台相关激励政策，将补偿与扶持政策相衔接，确定土壤生态价值核算方法体系，明确谁来补偿、补多少、怎么补、如何评定等问题；同时创新生态补偿制度的适用，将该项制度与安全环保生产结合起来，如对于清洁生产，减少农药、塑料膜等污染物使用，为土壤污染防治做出应有的配合与帮助的企业适用该项制度。由于生态价值是一个相对概念，生态价值货币化评估本身难度较大，特别是部分生态功能难以用货币来进行衡量，而且补偿对象有时很难准确界定[10]。因此，除金钱奖励外，可采用技术类型化的补偿，促使企业、公众、区域政府采用新型环保模式技术，为土壤修复治理群策群为。但政府要明确下列要素：（1）生态补偿主体。由于土壤污染的修复与治理是以个人或社会的切身利益为基础的，具备公益性性质，因此作为生态补偿主体应当具备公益性、非营利性、统筹性。各级地方政府与本区域内的非营利性组织是生态补偿主体。（2）生态补偿对象。主要有两种类型：一是土壤环境的积极保护者，他们不以牺牲土壤的本质用途为代价，而是积极运用绿色技术、研究保护土壤的办法，促使土壤环境的良性发展。二是土壤环境的主要修复者，土壤污染导致受害者财产与人身受到损害，对区域的经济发展极为不利，土壤污染的主要修复者对于个人与社会带来重大福利，这部分主体需要资金或技术的投入，因此需要进行补偿。而作为污染者主体，应当以行为导致的损失为限，超出其义务范围的修复行为可获得生态补偿。（3）生态补偿资金主要指资金筹集与资金适用。资金的筹集包括生态补偿税、财政支出、专项资金、社会受益者募集等。广东政府可以结合本区域实际拓宽资金来源，资金的运用上，应当确保生态补偿资金运用于修复土壤污染。这需要广东政府逐步完善相关监管机制，以保障资金运用到实处。