广州市公共租赁住房制度成效的探究

2018-09-20 05:46黄静雯张嘉瑾温莉周春山尹琦婷纪力源梁锦婷吴丽玲

中国集体经济 2018年29期

黄静雯张嘉瑾温莉周春山尹琦婷纪力源梁锦婷吴丽玲

摘要：近年来，中国越来越注重住房保障事业的发展，根据国家出台关于廉租房和公租房并轨管理的相关政策，广州市政府针对实际情况也出台了相应的政策和采取措施，公共租赁住房成为了住房保障体系的主体。文章以实地考察、问卷调查的方式研究和考证了广州市毛纺厂项目的建设和成效，进而分析广州市公共租赁住房制度的现状。文章通过借鉴国内外的相关经验，提出了相应的建议，希望能对广州市公共租赁住房制度的发展提供一些帮助。

关键词：广州市；公共租赁住房；毛纺厂项目；成效

一、绪论

（一）研究背景与意义

住房问题与群众利益密不可分，一直都是重要的民生大事。广州市作为全国最先建设保障性住房的城市之一，其住房保障制度已经相对成熟。2013年，广州市根据国家的相关规定，实施公租房和廉租房并轨管理，统一为公共租赁住房。至今公共租赁制度已经施行了5年，从各方面看已经取得了一定的成效，但是由于时间尚短，公共租赁住房的制度仍然存在着不足。毛纺厂项目被誉为“最火项目”，根据毛纺厂项目的发展成效来开展对广州市公共租赁住房成效的研究，可以为广州市公租房未来的发展提供理论支持和对策建议，改善保障性住房制度的建设，促进广州市住房保障事业的发展。

（二）理论综述

1. 公共租赁住房的概念辨析

公共租赁住房是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。

2. 公共租赁住房的相关研究

在公共租赁住房的制度上，许多学者已经提出了相关的研究。例如谢红霞、刘文泽等人认为随着公共租赁住房的发展态势，公共租赁住房将会成为保障性住房供应体系的主题，并且动态监管工作也会加大。在公共租赁住房的建造上，沈阳建筑大学管理学院的孔凡文、李志辰和麻理提出在公共租赁住房和廉租房并轨运行后，应该实行差别化租金定价。华中师范大学经济学院邓宏乾、段程程和陈峰提出将公共租赁住房与城中村改造相结合，在城中村改造中建设公租房。东北财经大学刘鸿雁出我国可适时发展房地产投资信托基金来参与公共租赁住房的运作，以提高管理水平和资源利用效率。在法律上，李浩认为现行的公共租赁住房制度仅靠部门规划和政策性文件管理，缺乏相关的法律制度，存在管理机制缺失和租赁期限与退出机制不合理等缺陷。

二、广州市公共租赁住房的现状

广州市是全国兴建保障性住房最早的城市之一，早在20世纪80年代广州已经建设有住房保障性质的解困房。随着社会的发展，为了满足市民的住房需要，保障性住房从原本的解困房发展到安居房，到了21世纪，广州主要建设经济适用房和廉租房，出现了供不应求的情况。到了2013年5月，广州市政府出台《广州市公共租赁住房保障制度实施办法（试行）》，廉租房和公租房正式并轨管理，经济适用房的对象也纳入公租房供应范围。

广州市一直都很重视住房保障的建设，且每年基本都能完成上级下达的建设目标。与珠三角临近城市相比，广州市保障性住房的建设在广东省中也占了较大的比重。由于《广州市公共租赁住房保障制度实施办法（试行）》的出台，2013年保障房的建设比例也有了一定的变化。从2013年广东省部分地区保障性住房在建情况中可看出，广州和周边城市的公共租赁住房的建设比例远大于经济适用房的建设比例。

三、广州市公共租赁住房制度分析

（一）显著的成效

1. 克服廉租房和经适房弊端，解决“夹心阶层”住房问题

廉租房的申请条件较为严格，主要的保障对象为人均家庭月收入不高于1300元且住房困难的家庭。而经济适用房虽然有政府补贴，价格低于市场价，但是仍然有很多市民没有足够的能力购买。这些不够资格申请廉租房，也没有能力购买经济适用房的人群即为“夹心阶层”。公共租赁住房采用低于市场租金出租的形式为中低收入的“夹心阶层”提供良好的居住环境，而且根据家庭的实际情况，政府还给予一定的补贴，大大减轻了居民的住房负担。

2. 供应充足，弥补租赁市场不足

在我国，私人经营的出租屋有许多不足，专营机构少，出租屋的稳定性差，很多都是违规经营，并且居住环境存在着很大的安全隐患。相对于这些出租屋，由于公共租赁住房是由政府出资组织兴建的，且由政府机构管理，数量充足，价格合理，环境舒适，弥补了租赁市场上的不足，满足了中低收入无房人群的租赁需求。

3. 门槛降低，保障范围广

与廉租房只供给于广州市户籍居民相比，公共租赁住房的申请门槛相对较低，除了符合城镇中低收入住房困难标准的家庭可以申请外，《公共租赁住房管理办法》中还规定保障对象包括新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。在2015年11月，广州市出台了《来穗务工人员申请承租市本级公共租赁住房实施细则（试行）》的通知。通知中规定到穗时间长且有稳定就业的中低收入来穗务工人员和高级技能人才或受表彰、获荣誉称号的来穗务工人员可通过积分制的方式轮候申请公共租赁住房。门槛降低，保障范围更加广阔，促进住房保障工作的发展。

4. 改善贫富差距，稳定住房市场发展

公共租赁住房政策的出台，为中低收入住房困难的家庭解决了住房问题，缓解了中低收入人群的生活负担，在一定程度上改善了贫富差距。由于公共租赁住房的面积、居住环境等能与普通商品房媲美，但在价格上却比商品房的租金低很多，因此不少符合申請资格的承租户员更多地会选择申请公租房，特别是有购房欲望但暂时无能力购买的如来穗务工人。所以对商品房等住房市场会有一定的影响，使住房市场能更稳定地发展。

5. “公廉并轨”，管理方便

从2014年起，各地的公共租赁住房和廉租房实施并轨运行，从意义上说并轨后再没有廉租房只有公共租赁租房。廉租房和公共租赁住房的保障需求都是一个动态的过程，两者之间存在一定的联系。当廉租房的承租家庭生活得到改善，家庭收入提高后，就不能继续承租廉租房，但可以申请公租房。可是若重新申请需要一定的手续，比较繁琐。但当两者并轨后，使两个制度间的政策能更好地衔接，减少老百姓不必要的麻烦，也方便政府的管理和运作。

（二）存在的问题

1. 房源选址偏僻，出现“便租贵住”现象

虽然保障房项目落地后政府已经不断地完善当地的交通，可对于大部分住在老城区的中低收入人群来说还是很不便利。他们工作上學的地方都位于广州市中心，如果他们搬到偏离失去的保障房后每天出行花费的时间和金钱势必会增加。这可能导致承租家庭的一个月的交通出行费用比他们一个月的租金还要贵，“便租贵住”，住房压力减轻了但生活压力依然很多，因此很多申请者都不太愿意挑选偏远的项目。

2. 住房建造格局不合理，居民生活不便

根据相关规定，单套公租房的建筑面积控制在60平方米以下，主要以40平方米的户型为主。在毛纺厂项目中，有个别房屋的户型设计是两房一厅共40多平方米，适合一家三口居住，但其中一间房间的大小只有约3平方米，放下一张单人床后所剩余的位置不多，连能否关上房门也成问题，假如用来做书房又会使居民不够房间居住。这样的设计格局不够科学也不够人性化，没有考虑好居住者的实际需要，为租户带来很大的不便。

3. 房屋质量参差不齐，报修过程艰难

从毛纺厂项目建成至今只有三年多的时间，但大部分租户都反映家中都出现过大大小小的非人为问题，如墙壁出现裂缝，天花板剥落，水管渗水等。租户们都有向物管进行过报修，但都反映报修时间长，维修的质量仍然是参差不齐，需要反复维修。个别结构问题还需要先向物管申报，物管再向住房办反映，住房办派工作人员进行检测，最后再安排人员进行维修。时间长，手续繁琐，所以很多租户宁愿选择放弃报修或者自行维修。

4. 监管力度欠缺，仍然存在骗租行为

对于保障性住房的资格审核一般是经过层层把守，但是仍然有存在骗租的行为。由于在审核过程中对申请者的财产审核一般是由自行申报和财政部门查核相结合，但对于申请者没有申报和不用经过银行等机构所得的收入是没办法审核到的。所以还是会有可能出现收入不低者却能用低价租住公租房。

5. 个别租客素质较差，居住环境常遭破坏

公租房中的租客素质参差不齐，个别居民经常会在小区内的公共场所做出一些不文明行为，例如乱扔垃圾乱倒废水，高空抛物，破坏公共设施等。由于监管困难，所以小区内的公共设施经常被人破坏，大大增加了物管的管理难度和为居民的生活造成很多不便。

四、国际住房保障制度对广州公共租赁住房制度的启示

（一）日本模式：制度清晰明了，充分发挥地方机构的作用

根据不同地区的住宅情况提出了“都市型标准”和“一般型标准”，也根据不同的收入阶层，将不同的保障对象分为对应“基本保障性目标”和“引导性目标”。日本政府一直都是高度重视关于住房方面发展规划的制定，他们先后颁布了《住生活基本法》、《公营住宅法》和《住宅公团法》等与住宅相关的法律。在日本，保障性住房的兴建主要是交给地方公共团体、民间建设或者地方住宅公社等机构负责，政府只是担当一个辅助的角色。在国家层面上，日本政府为市民提供低利率和还款期长的贷款购买住宅，并且利用税收手段鼓励市民自行建造房屋。日本政府还出台与住房相关的金融政策，以央行为领导，民间金融机构为护体，政策性的金融机构为补充。不同级别的金融机构会发行相关的住房债券或者会想地方公团和公库住房进行贴息。在市场调控方面，日本政府高度重视对于交通设施的建设，同时政府也会通过各种优惠政府鼓励私营企业参与旧住宅更新改造的投资。

（二）英国模式：鼓励市民购房，不同阶层居民混合居住

为了鼓励中低收入者购买房屋，英国也退出了期限长、利率低、贷款率高，甚至是免税的住房贷款，除此之外，借款人还可以讲住房抵押贷款和自身的定期人寿保险结合，每月偿付利息并且缴纳保险费，当人寿保险到期时可用人寿保险的收入偿还抵押贷款，一举两得。英国保障性住房的开发中一个比较突出的特点是综合开发，强调一个区域中各类住房要混合搭配，避免形成住房的区域之间的悬殊。在区域开发时，英国注重混合居住，在一个区域内高、中、低档的住宅统一开发。公房在建设时会分散建设，并且通过规划手段规定新建的住宅项目中必须包含有低收入居民住房，促进多元文化和不同收入、不同阶层居民的融合和交流，发对高级社区的建设，从而避免区域间的贫富悬殊过大而形成贫民窟。

五、广州市公共租赁住房未来发展建议

（一）细化政策，制定明确的标准

2013年，广州市政府根据国家相关政策的规定出台《广州市公共租赁住房保障制度实施办法（试行）》等关于广州市公共租赁住房建设与管理的政策。在这些政策中提出了公共租赁住房的建设标准，但这些标准过于宽泛，没有一个很明确的标准。所以导致很多公租房的建筑面积大小参差不齐，或者是与规定范围不符。有关部门应进一步将规则细化，特别是与数据相关的条例，应该给予明确的界定，减少不同公租房项目之间的差距，能避免申请者的过分“扎堆”。

（二）转变政府角色，吸引社会企业共同开发

现在的保障性住房主要是由政府出资和负责兴建，后期的维修和管理也主要是由政府负责，这会给政府财政会造成巨大的负担。为减轻政府的压力，有关部门可以出台相关的优惠政策，对于出资参与兴建保障性住房的企业给予税收或土地出让价格在一定程度上的减免。又或者将保障房建设与企业房地产开发投资时的投标挂钩，规定开发商需建造一定比例的保障性住房。解决市民的住房困难应该是全社会的共同责任，吸引更多的社会企业共同开发，方能促进住房保障事业的更快发展。

（三）科学规划项目规模和选址，完善周边公共建设

部分公共租赁住房的建设规模过小或格局不合理，还有选址过于偏远都使申请者不愿意申请，出现“有房没人去”的尴尬场面。地理位置相对优越，房屋结构良好的项目则往往容易令申请者“扎堆”申请，造成供不应求，大大降低分配的进度。所以要科学合理地规划项目的规模和选址，同时要完善周边公共设施，特别是交通建设。若交通建设完善，便能带旺沿线住房的发展，也自然能吸引申请者前往居住。

（四）加强监管力度，严格把控准入与退出管理

为了确保公共租赁住房的有效实施，需要对租户实行动态管理，建立完善的申请和退出管理机制，建立健全的租户管理档案库。对于申请者的审批要进行层层把关，特别是对于申请家庭的财政审核。完善举报制度，增强承租户的责任意识，减少骗租现象的发生。对于举报者应进行奖励，对骗租者应进行严厉惩罚，除了罚款和退租，还应该追究其相关的法律责任。

（五）完善后勤保障，切实帮助居民解决问题

除了要完善公租房的管理制度，也需要加强对物业管理的监管，完善公租房的后勤保障制度。有关部门应成立相关的后勤保障机制，建立公租房专项维护基金，定期对公租房进行质量检查和维修，简化维修申报手续。从不同的方面落实维护居民的住房保障，为中低收入人群真正地解决住房困难。

参考文献：

[1]中华人民共和国住房和城乡建设部令第11号.《公共租赁住房管理办法》.

[2]谢红霞，刘文泽，赵蕾，来静仪，路顺，张远索.保障性住房供应体系重构下的公租房发展趋势[A].中国房地产·学术版：2014（09）.

[3]孔凡文，李志辰，麻理公共租赁住房差别化租金定价方法理论研究[R].价格理论与实践[J].中国价格协会，2014（01）.

[4]邓宏乾，段程程，陈峰.洪山模式解析：城中村改造与公租房建设融合创新[R].中国房地产[J].天津出版总社，2013（02）.

[5]刘鸿雁.REIT_S参与我国公共租赁住房运作的相关研究[D/OL].知网http：//cdmd.cnki.com.cn/Article/CDMD-10173-1013163877.htm

[6]李浩.论我国公共租赁住房法律制度的完善[D/OL].知网http：//cdmd.cnki.com.cn/Article/CDMD-10173-1014185700.htm.

[7]廣州市人民政府办公厅.穗府办〔2013〕3号《广州市公共租赁住房保障制度实施办法（实行）》.

[8]广州市住房保障办公室.穗住保〔2012〕124号《关于提高廉租住房保障收入线标准的意见》.

*基金项目：“2017年省级大学生创新创业训练计划项目”，项目编号：201710576097。