关于我国军人权益保障立法的问题思考

许莹璐

摘 要：“维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业。”这是十九大提出的建设目标，说出了军人群体的真心话。军人合法权益保障，关乎维护国家利益、关乎社会稳定、关乎新时期军人职责使命的履行，更关乎军队法治化建设进程和依法治国方略的实施。当前，我国军人权益保障立法的呼声很高，但也存在许多亟待解决的问题和矛盾，如何破解立法工作的难题，需要不断的理论研究和深入探索。

关键词：军人权益保障；立法；研究

2018年初，陆军司令员韩卫国致陆军官兵家属一封信，在网络媒体引起一阵喝彩，激起舆论反映。随后网名“小木”发布了一篇《十问直男韩司令》的文章后，舆论迅速反转，引起轩然大波。姑且不评价是非，就舆论的反应状态，究其原因，笔者认为这是军人政治、经济、名誉声誉地位的下降，导致的一系列问题的发生，才使得原本一封真情实感的致信，陷入舆论的被动。由此可见，提高军人地位迫在眉睫，这也正是十九大报告中“让军人成为最受尊崇的职业”广受官兵赞誉的原因。

当前，不忘初心，牢记使命，实现中华民族伟大复兴的中国梦、强军梦已经站在历史的新起点。依法治军、依法强军，已经成为国防和军队现代化建设的必然选择。提高军队法治化水平，已经成为建设有中国特色社会主义新时代的法制体系的必然要求。然而，在军队法治化建设进程中，仍然存在着许许多多的矛盾和问题。比如军人涉法涉诉案件的上升，退役军人群体上访事件的发生等等，无疑干扰了军队和社会正常的工作秩序，也造成了很不好的社会影响。因此要实现十九大提出的“维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业”战略目标，把人民军队全面建成世界一流军队，就要做出必然的军人权益保障的立法选择。加强和完善军人权益保障立法，依法有力保障军人权益，是国家建设新时代、实现新目标、树立新思想、跨进新征程不可或缺的重要组成部分，是中国特色社会主义法治体系建设的必然要求，也是建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队的重要保证和法律支撑。

一、军人权益保障立法的现状

充分维护和保障人民群众的各项合法权益，是建设具有中国特色社会主义法治社会的基本目标之一。军人作为人民群众的组成部分，既是一个特殊的群体，又是国家的公民，不仅有着为国家和人民利益履行兵役、牺牲奉献的义务，同时还应当享有国家宪法和法律所赋予的各项权利。在我国军队不斷发展壮大进程中，党和政府对于军人合法权益给予了高度重视，先后颁布了一系列相关法令法规，有力地促进了军队现代化、正规化、法制化建设。

十一届三中全会以后，随着国家和军队法治建设的恢复，国防建设和军队建设在法制化轨道上迈出了坚实的步伐，取得了可喜成就。相继出台了《革命烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》、《中华人民共和国国防法》等法规。并且军人权益保障内容在《宪法》、《刑法》、《婚姻法》等有了相关的规定。党的十八大以后，习近平主席十分关心军人权益保障问题，多次要求抓紧制定完善军人法律地位和权益保障等方面的法规制度，致使一些地方的立法，走在了国家立法的前面。有些地区率先制定了军人军属权益保障的地方性法规。如浙江省、江西省的《军人军属权益保障条例》，安徽省的《安徽省拥军优属条例》等。这些地方性法规对于维护军人荣誉、保障军人权益发挥了重要作用，也为国家层面的相关立法，提供了实践经验和借鉴。

党的十九大报告指出：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”因此，军人权益保障立法是依法治军、依法强军的时代要求，建立和完善军队法律体系是依法治国方略不可或缺的重要组成部分。作为一个拥有300万军队的泱泱大国，制定一部国家层面的《军人权益保障法》，对军人地位与权益保护等内容加以规范，是一项十分迫切的任务。

二、军人权益保障立法存在的问题

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾，已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”对美好生活的期待和向往，是全国人民共同的心愿，军人自然不能例外。然而这个特殊的群体，本该就有超越普通人的特殊待遇，由于法律的缺失，相关权益得不到有效保障的问题越来越明显，矛盾也越来越突出。尽管社会各界对立法呼声越来越强烈，国家层面也越来越重视，但仍然自上而下存在着许多问题。

（一）军人权益保障立法顶层设计不够，持续性、协调性不强。

在现行的法律体系中，关于保障军人的一般权益，也只是规范性的体现在宪法和基本法中，而保障军人特殊权益的规定，分散在多个法律法规和军队条令条例中，很明显地表现出立法的顶层设计缺失，系统性、可持续性的立法意志不明确，现行法律的补充完善不够及时，使得涉及军人权益保障的各法之间的协调性不好。比如军人的生活待遇、医疗保健、军人及其家属的优抚优待、军人的复转离退等问题都可以零碎的在多个法律中找到依据，但是既分散又杂乱，用起来比较麻烦，缺乏时效性、系统性和全面性，而且有些已经脱离了时代，不能与社会经济发展水平相匹配，不能满足新时代的新要求。

（二）军人权益保障立法较为零散，系统性、体系性不强。

尽管保障军人权益的法律条文，可以在多个法律规章中找到。但是到目前为止，没有一部法律是专注于军人合法权益保障的。有关军人薪金、补贴、住房、医疗、退役、保险以及优抚优待等的规定，大多来源于行政法规或者地方规章，并且其中大部分是部队自己的条令条例，法律效力和权益保障的效果都有所缺欠。比如退役军人安置问题，虽然国家对退出现役的军人待遇有明确规定，但实际执行中地方机构的随机性、随意性都十分明显，军人的权益很难得到有效保障。

（三）军人权益保障立法过于原则概括，可操作性不强。

我国现有的军人权益保障方面的法律法规，虽然涉及军人权益的方方面面，但是这些法律法规都太过于原则概括，并不能为实际操作起到真正的引导作用，执行中达不到预期目的和效果，很容易产生推诿扯皮的现象，大大削弱了法律的威严和强制执行的法律权威。 例如军官家属随军就业问题，按照有关规定，随军人员原来是公务员或事业编的，随军后到驻地原则上按照以前的编制安置随军家属。但在现实操作中，很多地方政府并没有执行到位，随军家属的权益很难得到保障。

（四）军人权益保障立法贴近实际不够，针对性、实用性不强。

由于我国是成文法国家，法律的制定需要经过法定的程序。往往导致一些法律具有“滞后性”，在一定程度上需要更多的法律法规不断地修订和更新。而现有的军人权益保障法律规章，大多仅仅是针对某一个具体的问题、某一具体的方面而进行的法律规定，虽然一直在不断完善，但并没有形成完整的法律体系。由于更新修订的不及时、不到位，立法的前瞻性和预判性实难精准，使法律法规与当前国情的契合度很低，与经济社会的发展不匹配。例如伤残士兵退役后的医疗、救助、住房、养老待遇落实责任问题、农村退役士兵的生活保障问题、军人烈士家属的抚恤优待问题等，大部分规定都只是一些行政法规、行政规章或自行制定，并不具备较高的法律效力，无法达到理想的保障效果。

（五）军人权益保障立法军地协调不够，适应性、实效性不强。

随着时代的变迁，社会的发展，军人权益保障领域出现了许多不可忽视的问题，使得军人职业、军人价值在社会中的认同感逐渐弱化，军人的社会地位逐渐下降，军人的优待成了誓言口号，严重挫伤了军人的卫国热情和自尊。曾经有人调侃“世界上最远的距离，不是战场上生与死的距离，而是我站在军人优先的窗口，却享受不到军人优先的待遇”。

三、军人权益保障立法的对策建议

党的十八大又把依法治军、从严治军纳入依法治国的总体方略，提出了构建完善的中国特色军事法治体系，从制度上和法律上确保党对军队的绝对领导。这为军队法制建设在新的历史起点、在法治化轨道上实现强军目标提供了根本遵循。党的十九大又提出“全面从严治军，推动治军方式根本性转变，提高国防和军队建设法治化水平”的总体要求。由此看来，军人权益保障立法的时机已经成熟，立法工作箭在弦上。但是，要破解立法进程中的难题，增强法的适用性、实效性，就要事先做好谋划，而且重点遵循以下几方面建议。

（一）注重顶层设计，确保立法持续协调推进。

首先正确树立人本的、客观的、平衡的、合法的、民主的立法理念，是军人权益保障立法持续协调推进的关键所在。其次明确立法目的是落实党的十九大报告明确提出：“组建退役军人管理保障机构，维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业。”的刚性目标。再次，搞好立法规划是科学统筹、实事求是地做好理论与实践相结合是实现立法重要环节。同时把握立法原则，充分考虑到军人权益内涵的复杂性是立法的必然遵循。

（二）注重体系建设，确保立法层级系统完整。

首先做到表现形式完整、立法内容全面、涉及要素完整，同时要注意与其他法律相统一。其次就是要在制定法律过程中对上下之间、部门之间，就专业法律法规的不同理解和实际工作中遇到的不同问题及其破解的不同方法达成一致意见。再次就是要主动适应新形势下经济社会发展出现的新情况、新问题，满足新的社会关系对立法的诉求，比如出台龙头法，实现与法律法规、规章实现有效平衡。

（三）注重调查研究，確保立法针对性实用性。

调查研究是实现科学立法、民主立法的最基础的工作。通过调查，掌握大量的必要材料，获取正确的认识，决定着立法的质量。首先搞好军地立法调研，使得军人权益保障的立法恰当适用，真正能够解决军人的实际问题。其次发挥网络和新媒体作用，获得更多的调查数据，有针对性的捕捉信息，有效地提升立法的针对性和实用性。再次恰当处理不同立法建议，实现民主立法和科学立法的有机结合。

（四）注重立法技术，确保立法时效性操作性。

立法技术的价值和目的在于使法律规范的表达形式臻于完善，使其与内容相符合，以便法律的遵守和适用，具有非常重要的价值。运用好立法技术可以减少援引性规定，避免援引法律带来的立法障碍；减少模糊不清的表述，避免由于不确定的表述出现索性不执行的情况；减少法律使用“兜底条款”，避免因为法官的自由裁量权，形成不同的判决结果，影响社会的公平公正，降低民众对法律的信仰；减少立改废释的滞后性，避免因时效引起法律冲突。同时处理好立法与实际需求的关系，与上位法和其他法律的关系，立法的繁与简的关系。

（五）注重立法协调，确保立法适应性实效性。

立法协调主要体现为立法表现形式的协调、立法内容之间的协调、立法内容与立法形式的协调以及立法体系的协调。立法是否协调一致，与立法的质量有着直接的关系，对法制体系的完善起着必不可少的作用。在某种意义上，协调发展才是社会主义法制建设的必由之路。此外，还应强调与宪法、法律、行政法规、地方性法规和行政规章之间的协调一致，强调下层立法不得与上层法律相抵触以及与其他法律相冲突。

（六）切实抓好军人权益保障法律的贯彻落实。

首先做好军人权益保障立法的宗旨、目标、内容和法律规范的宣传教育，是增加全社会的参与度，提高公民的认知度最有效的途径。进而引导和促进社会对军人职业的尊崇，逐步形成立法科学、普法广泛、遵法守法、执法严格的良好执法环境。其次建立健全贯彻落实的机制，实行严格的目标责任制，是贯彻落实法律法规最有效的实施措施。再次成立专门的军人权益保障机构，明确职能任务，承上启下地为现役军人或退役军人的福利优待，提供全方位的服务和法律指导，是法律执行的最有效的执行机构。

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