长三角地区PPP模式下的城市轨道 交通工程的建设管理实践研究

周勇

摘要：对长三角地区某城市PPP模式下的城市轨道交通工程的建设管理进行了简要总结，从PPP的概念、管理机构的成立、项目的建设与管理、运营与移交等多个方面总结了当下长三角地区城市轨道交通工程对公共项目公私合作的研究最新进展。

关键词：长三角地区；PPP模式；轨道交通工程；建设管理

1引言

PPP项目是实现公共项目建设资金的融资模式，也是公共产品的一种供给方式。PPP模式是伴随着公共项目需求的多元化而产生的私人部门和公共部门合作。早在17世纪英国领港公会和私人投资者合作建造灯塔[1]，开始了公共项目公私合作的实践。“PPP模式下，政府改变过去作为特许权授予者的特殊主体身份，以一个平等的合作伙伴身份与私人企业一起共同投资、共担风险、共同参与项目建设运营管理的全过程。在项目运作的各个阶段，政府与企业是合作伙伴，互相监督。”[2]因此研究PPP模式下建设管理过程中所涉及到的管理机构的成立、项目的建设与管理、运营与移交等多个方面经验十分必要。本文针对在PPP模式下，城市轨道交通建设各个阶段对工程项目建设管理的影响以及根据笔者多年工作经验的采取的各项措施进行了初步的总结以飨读者。

2 项目公司组建

本项目社会资本方在接到中标通知书后，按照国家有关法律法规以及合同所规定的要求设立项目公司，项目公司的注册地点必须为工程所在地的某市，经营范围为：该市城市轨道交通工程地铁XX号线工程PPP项目的投融资、建设、运营及维护。

社会资本方须于项目公司领取营业执照后的七个工作日内组织召开项目公司股东会议，形成股东会决议，要求项目公司向政府出具确认书，确认书中项目公司必须明确承诺履行本合同及附件中规定的由项目公司承担的，全部权利和义务并承担约定的责任。

项目公司需按照国有资产产权登记管理规定办理国有产权登记，项目公司董事会监事会的组成及议事规则，由股东协议主要条款来确定。项目公司股东包括对于项目公司股权实际控制权重要人事和特殊事项发生变化，以及不符合政府方监管单位出具的相关文件，要求或审批意见的事项政府股东代表及其委派的董事在股东会董事会议议对上述事项拥有一票否决权。项目公司按相关要求成立专门的管理职能部门，包括财务部、工程管理部、质安部、计划合约部、技术管理部等相关职能部门。

3 项目公司职责

3.1 项目投资与融资工作期间的职责：

（1）按照合同条件约定时间组建项日公司并以自有资金出资；

（2）按照合同条件约定，在必要时，项目公司的融资由社会资本方承担担保责任，项目公司融资不成的，由社会资本方负责解决；

（3）按照合同条件向项目公司委派合格的管理人员和必要的工程技术人员进行投融资管理；

（4）承诺对项目公司不符合合同条件约定的负债负有清偿义务；

（5）完成以上工作所需的法律手续及相关程序；

（6）其他本项目与社会资本方有关的工作。

3.2 项目工程建设工作期间的职责：

（1）承诺在组建项目公司时，形成股东会决议，要求项目公司根据合同条件与政府方签订特许经营合同协议书；

（2）按照合同条件对项目公司进行组织管理；

（3）依合同条件约定对项目工程范围内的工程进行采购、施工建设；

（4）按照合同条件约定承担质量保修责任；

（5）其它与项目工程建设相关的工作。

3.3 项目运营工作期间的职责：

（1）在本协议签署后2个月内，与符合要求的运营商签订委托运营框架协议，并在项目公司成立后，协助项目公司与该运营商签订委托运营协议；

（2）按照合同条件负责本项目的试运营、运营管理和围护，维护本项目作为公共产品与公共服务应有的品质；

（3）其他与项目运营相关的工作。

3.4 项目移交职责：

（1）按照合同条件约定向政府方指定机构移交所持有的项目公司股权；

（2）其他与项日移交相关的工作。

4项目建设管理

4.1 建设用地和临时用地

政府方负责办理土地滑坡和征地报批等手续，承担，土地手续办理过程中的相关费用。项目公司负责工程建设临时用地的，相应手续办理依法向市规划国土部门申领临时建设用地规划许可证并与其签订临时使用土地合同，政府相关部门应给予积极支持与配合。

4.2 施工准备

政府方在施工准备阶段负责征地拆迁本次招标提供工程部分用地红线图纸仅供投标人参考相关拆迁工作安排和用地红线以政府批复和工程实际为准。项目公司应在约定的时间之前完成征地拆迁外的开工前所有现场准备工作，绿化迁移及恢复工作。

4.3 勘察设计管理

地铁指挥部已委托勘察、设计单位组织开展了初步勘察、初步设计和专题技术方案研究工作，并根据国家有关标准以及规划、消防、人防、环保的要求對图纸进行初步设计审查，并报建设主管部门备案。项目公司应当接受相应成果文件，并以上述成果文件为基础开展后续工作。

指挥部负责设计管理工作以及设计总体总包合同费用支付工作；项目公司全面负责协调和管理为项目服务的勘察和设计单位，完成相应的详勘、施工图设计，以及各项设计报审、报建工作。

4.4 采购与招标管理

本项目采用项目投资人和总承包一体化招标模式及政府方通过PPP项目招标确定项目投资人和总承包项目公司应当与承包方，另行签订总承包合同。

政府方在本项目招标时对相应工程的承包商提出资质业绩与能力要求社会资本方在其资质业绩与能力满足招标文件相关要求的条件并符合招标招投标法与政策相关规定的前提下政府方向额有关招标管理部门审核批准后方可由其自行承包工程除设备系统供货外，本项目中的车辆信号系统由指挥部和项目公司联合招标确定承包商。

4.5 进度管理

在进度管理方面，项目公司应采取任何必要和适当的措施来保证工程按照合同目标和批准的进度计划或按照经过调整的进度计划执行，任何与此类措施，有关的费用由项目公司承担，项目公司应当保证工程建设进度符合，关于关键工期节点的要求。施工中如果政府方要求项目公司，提前竣工政府和项目公司双方协商一致后签订提前竣工协议作为合同文件组成部分，提前竣工协议应包括项目公司为保证工程质量和安全采取的措施，政府方未提前竣工提供的条件，以及提前竣工所需的费用等内容。

由于社会资本方项目公司以及承包商供应商原因导致的工期风险由社会资本方项目公司承担由于工期延误造成该项目工程不能按时运营社会资本方项目公司应根据合同相关条款承担相应违约责任。

4.6 质量管理

项目公司必须坚持百年大计质量第一，根据现行的法律与政策相关标准规范及管理规定等建立健全质保体系项目公司必须以预防为主，重点做好质量的事前预防事中控制，同时严格对工作质量，工序质量中间产品质量的管理。

项目公司应建立覆盖设计采购施工调试联调验收全过程的质量管理体系职业健康安全管理体系和环境管理体系以保证项目产品和服务的质量功能和特性满足合同及相关方的要求。

4.7 安全文明施工管理

项目公司应按照国家省市制定的相关法律与政策等建立健全安全体系，并承担相应的费用和责任。在工程施工竣工及保修的过程中，项目公司应按照国家制定的相关法律规定和条例维护本工程在该市市民中的形象严格安全按照安全标准组织施工并随时接受行业安全检查人员依法实施的监督检查采取必要的安全措施消除事故隐患。

项目公司应采取一切合理措施，在合同实施中保护现场及附近的环境采取适当的措施，最大程度的降低施工过程中产生的扰施工扰民以及避免减少因施工引起的污染噪声和其他因素对公众和公众财产等造成的伤害或妨碍。

项目公司在建设过程中需要严格遵守法律政策的规定，严格遵守“先考古，后动土”的要求，事先做好文物考古勘探工作，并严格履行相关的审批手续。

4.8 合同管理

项目公司在项目公司成立伊始就应建立内部合同管理体系，健全财产招标采购、合同签订、计量支付、变更管理、审计决算职能。配备专业合同管理人员包括招标采购管理和造价管理专业人员。

4.9 接口管理

项目公司同时要承担本项目接口管理的责任，接口包括本工程试验段工程和非试验段工程的接口，项目各专业系统间的接口，本线路与其他线路的接口。

5 竣工和验收管理

项目公司应参照政府方提供的质量验收管理体系及相关办法制定符合政府方要求的质量验收管理办法质量验收，由项目公司负责组织对总承包商和承包商分别组织单位工程和单位工程验收。

项目公司、承包商申请工程竣工验收之前，应按照国家、省、市档案管理的有关规定编制竣工文件资料（含竣工图），项目公司应组织专门验收人员对项目公司、承包商的竣工档案资料的质量、真实性、完整性、系统性和准确性进行检查，对存在的问题提出整改意见，项目公司应根据档案验收人员的整改意见对竣工文件进行完善，直至达到有关标准。

工程质量验收合格后项目公司应及时提出质量验收报告，并在合理的时间内安排向政府及有关管理机构办理任何必要的竣工批准和登记手续或为了此目的申请政府及有关管理机构对工程进一步核验。

各设备系统在单机调试，车站及单系统调试结束并通过验收后，将实施系统总联调。

本项目工程涉及到的各专项验收及前置条件，包括规划验收、档案验收、安全评价、消防验收、人防验收、卫生评价、防雷装置验收、特种设备验收等，均由项目公司负责并按时、保质完成且获得相关部门的许可。

在本项目各子单位工程验收完成后试运行之前项目公司应确认建设项目工程达到设计文件及标准要求，满足城市轨道交通试运行要求的验收。项目公司须开展项目工程验收，并通过项目工程验收。

在本工程开通试运行之前按照相关规定须进行至少三个月试运行。试运行指工程冷、热滑成功，系统联调结束，进行列车不载客运行。试运行期间，社会资本方承担的具体工作有设施设备管理、备品备件供应、故障处理、专项验收、缺陷整改、技术服务等。

竣工验收须在工程试运行前按照有关规定进行当本工程包括的所有单位工程均通过质量验收，且已通过各专项验收、工程项目验收及前置条件，相关专业已通过安全性评审，则由项目公司组织该项目进行竣工验收，以满足工程试运行需要。

工程竣工验收合格后项目公司应及时提出竣工验收报告，并在合理的时间内安排向政府及有关管理机构办理任何必要的竣工备案登记手续。

本项目在试运营一年、竣工资料移交和政府审计后，按照发改委的有关要求，由政府相关主管部门组织全线竣工验收。项目公司应承担该验收及相关专项验收的全部工作，并保证全线验收通过。

6 运营及项目移交

在整个特殊运营期内项目公司应根据相关合同的规定自行承担风险和费用对本项目设施设备进行维修维护和更新项目公司应确保在整个特殊运营期内始终按照相关规定维修维护和更新本项目工程的项目设施设备。

项目公司按照本工程移交接管标准和本工程的合同规定保护维修整理完善本项目工程设施及资料，项目公司应负责过渡期间的运营管理工作，并给予后续运营商相应的配合。合作期满，社会资本方向政府方或其指定机构无偿移交其在项目公司中所持有的股权。

在移交日，项目公司应保证本工程移交标准范围内的设施、设备和资料等状态良好、完整完善、齐备。

项目公司应确保项目移交验收时，这些资产和权利未设有任何抵押、质押等担保权益或产权约束，亦不存在任何种类和性质的第三方权利。本工程相关土地及场地在移交日不存在因项目公司建设、运营和维护本项目设施导致的或项目公司引致的环境污染。

7 结语

我国的PPP研究尽管开始时间相对较晚，但发展十分迅速。在經历了理论引进、经验介绍、初步研究过程之后，近年来针对我国PPP模式的研究无论是在量上还是在质上都有较大提升。PPP模式下的参与方的总目标是三方满意。尽管三方在PPP项目中所关注的目标有着很大的不同，但三方的目标体系并不是完全独立的，而是交叉在一起，只是三方对同一目标的重视程度不同[3]。因此对上述长三角地区某市的PPP模式下实际建设管理过程中所涉及到的管理机构的成立、项目的建设与管理、运营与移交等多个方面进行了目前已实践和拟实践的部分进行了相关总结，抛砖引玉，为后来的类似工程提供相关操作经验，同时也是为了促进其它PPP项目工程能够更好、更顺利地实施。

参考文献：

[1]叶晓甦.工程财务管理[M].北京：中国建筑工业出版社，2011.2.

[2]徐兰英，王丽娜.试论PPP融资模式的创新性和局限性[J].辽宁工业大学学报（社会科学版），2013（6）.

[3]李启明.基于多方满意的PPP项目调价机制的设计[J].东南大学学报（哲学社会科版），2010（01）：16-20.