我国尘肺病防治工作的问题及对策

林永明

党中央、国务院历来高度重视尘肺病防治工作，相继颁布、修订了一系列职业病相关的法律法规和政策措施，为职业病防治工作提供了有力支撑，特别是《职业病防治法》实施以来，各地区、各有关部门依法履行职责，积极组织开展职业病危害源头治理和重点领域专项整治，严肃查处危害劳动者身体健康和生命安全的违法行为，企业职业卫生条件进一步改善，全社会关心、关注职业病危害防治工作的氛围初步形成。

但应看到，我国职业病危害防治形势依然严峻，煤矿等高发领域新发病例仍呈上升趋势，尤其是尘肺病，形势更为严峻。据统计，尘肺病是目前我国发病人数最多和影响范围最广的职业病[1]，约占职业病病人总人数的90%[2]。由于尘肺病具有潜伏周期长、发病缓慢等特点，一旦发病往往难以治愈，伤残率高，严重影响劳动者身体健康，甚至危及生命安全[3-5]。

笔者曾作为国务院参事室“加强尘肺病防治”课题组成员赴陕西、四川等多省份调查了解尘肺病防治工作存在的体制性、政策性障碍等问题，实地考察职业病防治机构和有关矿山企业，看望部分尘肺病患者，并与相关部委的领导和行业专家进行了深入研讨。现将有关情况报告如下。

1 我国尘肺病防治工作面临五个方面突出问题

1.1 尘肺病多发态势没有得到遏制 全国现有尘肺病人数众多，新发尘肺病居高不下。截至2018年底，全国累计报告职业病97.6万余例，近90%是尘肺病。2010年以来每年新确诊尘肺病例近3万例。在各地上报的病例之外，被漏掉的病人数量惊人。近三年，由中国煤矿尘肺病防治基金会组织的煤矿尘肺病现状调查，对调查单位60%以上的X光胸片进行抽查和阅读，新发现的尘肺病患者占7.94%，相当于原检出率(0.84%)的9.5倍[6-7]。另外，由于职业健康检查率低，一些矿山企业不按规定给职工查体，所以潜在的尘肺病患者人数更多。近年来发生的河南张海超“开胸验肺”以及甘肃古浪、江西修水、河北围场等尘肺病群体性事件[8]，引起社会广泛关注。

1.2 企业用于尘肺病防治的投入严重不足 据中国煤矿尘肺病防治基金会组织的煤矿尘肺病现状调查结果显示，煤矿企业粉尘危害防治平均费用为吨煤0.18元/月，与安全生产费用吨煤15元/月相比，仅占1.2%，在粉尘危害防治方面经费投入严重不足[9-10]，致使在源头治理上的一些措施不到位。个体防护口罩普遍存在质量差、更换周期长、防尘效果差的问题。职业病防治院所缺乏必要的职业病诊断治疗设备，有些机构20多年前购置的X光机仍在使用，基础设施老化，专业技术人才流失严重，导致职业病体检、诊断、鉴定能力不足。

1.3 粉尘预防治理科研力量薄弱，作业现场粉尘浓度超标严重 目前我国现有的1 182家职业健康技术服务机构，仅有专业技术人员3.1万人，难以满足1 200 多万家存在职业病危害企业的需要[11-12]。其中，由于粉尘工程防护方面专业人才不足，用于防尘降尘的实用技术、装备没有创新性的突破。相当多的煤矿企业粉尘浓度严重超标，有的采掘工作面总粉尘浓度达几百甚至上千毫克每立方米，呼吸性粉尘浓度在50～60 mg/m3，远远超过国家职业卫生标准(煤尘总粉尘限值为4 mg/m3，呼吸性粉尘的限值为2.5 mg/m3)[13]，据中国煤矿尘肺病防治基金会调查的83个煤矿，共有生产人员77 122人，其中长期接触粉尘危害人员57 298人，占74%。

1.4 职业病诊断鉴定环节问题突出 目前，职业病诊断无明确的项目收费标准，各地多参照医疗机构专家会诊收费标准，30～200元不等，收费偏低。而职业病诊断涉及用人单位和劳动者利益，责任重大，医疗单位不愿承担这项工作。另外，由于煤矿井下一线工资相对较高，一些农民工不想因为体检发现问题或诊断出尘肺病而被迫调离一线岗位，导致工资大幅度减少，甚至被辞退，从而不愿意体检。为了养家糊口，他们不想丢掉这份工作，导致相当数量的在职农民工不愿意进行职业病诊断。

1.5 作业现场职业卫生执法力量薄弱 2011年修订的《职业病防治法》明确将作业现场职业卫生监管职责由卫生部门划转至安监部门，但监督执法人员编制没有增加，一些技术支撑机构也未同步划转，造成安监部门职业卫生执法力量不足的问题较为突出。2018年，党和国家机构改革中，将原属安监部门的职业安全健康监管职能重新划转卫生部门。由于职业健康监管职能曾经在卫生部门主导和安监总局主导之间发生转化，上一轮职能划转改革近10年来，过去在卫生部门从事职业健康监管工作的人才多数已经流失，各省的职业卫生检测站也随着历届政府机构改革而受到削弱，导致卫生部门缺乏执法权限和执法能力、监管查处效率不高等问题凸显[14]。

2 针对制约尘肺病防治工作的深层次问题提出五条建议

2.1 坚持预防为主，加大科研投入，强化粉尘监测治理 进一步落实用人单位的职业病防治主体责任，加大职业病预防治理专项经费投入，明确企业安全生产经费必须提取一定比例的资金专项用于防、降尘技术设施的投入，引进新技术、新工艺，从源头上控制粉尘危害的发生[15]；加强作业现场粉尘浓度的日常监测，推行实时监测监控，粉尘浓度超标及时报警；注重劳动者的职业健康检查，提高职业健康检查覆盖率，及早发现及早终止接害，减少职业病的发生。

2.2 发挥保险预防作用，推广职业健康责任保险我国工伤保险基金医疗费用占到了保险金支付的46%，用于预防和康复的费用仅占3%，工伤保险基金的预防作用没有得到应有的发挥。工伤保险支付的诊疗方法和药物目录十分有限，一些有效的治疗手段和药物并没有纳入工伤保险的报销范围。建议将目前采用的大容量双肺灌洗手术治疗和相应的尘肺病治疗药品纳入工伤保险的报销范围。同时建议探索和推广职业健康责任险，将导致严重职业危害的行业或岗位纳入强制责任保险范围，由工伤保险与职业健康责任险共同保障职业病患者的医疗和家庭生活[16]。

2.3 优化职业病诊断鉴定程序 尘肺病诊断、鉴定需要的劳动关系证明、职业接触史等资料大多由用人单位掌握并提供。有相当一部分农民工，曾经打工的矿山企业已经关闭，根本没有责任单位为其提供相关证明。由于无法获得有关劳动关系的证据，使那些想为他们维权的政府机关也无法带领他们进入法律程序。建议卫生健康、人力资源和社会保障等部门与工会组织积极配合，针对当前农民工尘肺病诊断过程中存在的实际问题，如异地诊断、无责任单位提供资料等，研究制定具体办法，简化诊断程序，切实解决农民工尘肺病诊断的实际困难。

2.4 将尘肺病治疗纳入大病统筹 尘肺病属于大病，一个尘肺病病人的治疗费用一生需要几十万甚至上百万，普通新农合和工伤保险报销比例有限。目前，政府的救助局限于将患者家庭纳入农村低保和提供有限的医疗救治，但即使这种初级救助，亦受限于地方政府的财政能力。尘肺病患者的聚集地往往是国家级贫困县，近几年在中西部一些省份陆续出现了“尘肺病村”，有的村庄前些年外出打工的一百多名农村青年都患上了尘肺病，有些晚期患者的家里就摆放一口棺材，随时等死。建议将尘肺病纳入大病统筹，提高报销比例。

2.5 设立专项基金专门救治无责任单位的农民工 建议设立尘肺病专项救助基金，由中央财政拨款或从每年福利彩票基金中提取一定份额，对无法确认劳动关系、无法通过法律途径获得职业病待遇和工伤赔偿的尘肺病农民工提供及时有效的医疗救助，防止出现“因病返贫”家庭，确保全面建成小康社会不落下一名尘肺病人。