新时代高等继续教育发展的战略思考

□ 王建明

改革开放以来，我国高等继续教育取得了长足发展，为培养社会主义现代化建设所需要的人才、推动经济社会发展做出了重要贡献。随着中国特色社会主义进入新时代，高等继续教育的发展也面临着新的机遇与挑战，其承担的学历补偿教育的主要功能将发生重大转变。党的十九大明确提出要“办好继续教育”，这给包含高等继续教育在内的继续教育提出了“如何办、办什么、怎么办”的重要命题。在中国特色社会主义新时代的历史方位中，重新审视高等继续教育的内涵、功能和发展战略，是这一重要命题的题中应有之义。

一、新时代高等继续教育的功能定位

高等继续教育是继续教育的最高层次。继续教育是一个历史的概念范畴，对继续教育概念的不同理解反映了不同社会时期继续教育活动的开展状况及其所发挥的作用，因此，关于新时代高等继续教育功能定位的研判需要回到继续教育的概念本身。

1.高等继续教育概念辨析

从继续教育概念的演变来看，人们对其对象、内容、目的、功能和本质等的认识伴随着继续教育活动的开展不断深化，且基于不同国家的教育国情有不同的侧重，表现出复杂性和多样性。最早提出并实施继续教育的是20世纪30年代的美国，其发端于工程技术领域，所以亦称继续工程教育，主要面向较高学历的工程技术人员补充更新科技知识、提高能力素质。[1]伴随着工业社会的发展，继续教育从工程技术领域逐步扩展到社会各个领域之中，逐渐形成了更为宽泛的继续教育概念，例如影响较大、具有代表性的定义——联合国教科文组织在《职业技术教育术语》一书中提出的，“广义的继续教育是指那些已脱离正规教育、已参加工作和负有成人责任的人所接受的各种各样的教育”[2]。我国学者高志敏在21世纪初曾对国内外11种代表性的有关继续教育定义的表述进行了比较分析①，从领域、对象、行为、内容、目的五个维度梳理不同表述所明示的确定性和不确定性的内涵，进而提出界定继续教育概念的思考建议，包括：继续教育属于大学后的教育范畴，最根本的特性是终身性和非学历性；教育对象的特定性主要为成年性；教育内容具有高层次、广泛性、新颖性和前沿性的特点，与生产劳动、职业发展需求紧密相关；目的功用体现在个人和社会双重的意义层面。可见，学界对继续教育概念尚未形成一个统一性的定义，在一些关键属性上仍存在理解的分歧，如对象是否包括在职人员、专业技术人员之外的社会成员，继续教育中学历教育、正规教育的层次起点等等。

从我国政策层面对继续教育的界定来看，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中明确指出，“继续教育是面向学校教育之后所有社会成员的教育活动，特别是成人教育活动，是终身学习体系的重要组成部分”。综合以上对继续教育概念的理解，我们可以确立以下两个基本的认识理路：其一，新时代对继续教育认识的基本前提是人的发展的终身性和可持续性，社会发展和技术进步终结了传统一次性教育，学校教育越来越不可能解决人们离开学校之后不断发展的新需求，正是在教育学习终身化的历史语境中，也正是在学校教育的边界之外继续教育获得了特殊的“身份”。其二，继续教育概念内涵是变化、发展性的，这源于继续教育和学校教育的边界是不确定的，是伴随着国民教育水平层次的变化而变化的。因此，本文倾向于对继续教育概念持宽泛的理解，在终身教育体系框架下，继续教育是一定学段的学校教育完结之后个体继续接受的各种学历和非学历的教育活动。

高等继续教育是继续教育的最高层次，其凸显了继续教育的高等性，从而使得自身在宽泛的继续教育领域与其他层次的继续教育区别开来。那么，如何把握“高等性”，可以从两个方面来认识：一是接受高等继续教育的对象，另一个是提供高等继续教育的机构。就前者而言，应当是有中等教育后水平的个体；就后者而言，应当是经国家教育行政部门批准的高等院校(包括普通高校、独立设置的成人高校等)，以及能提供中等教育后水平的资格、证书、学位等的其他教育机构。因此本文认为，高等继续教育主要是指面向学校教育之后有中等教育后水平的个体，由高等教育机构提供的各种学历和非学历的教育活动。

2.新时代高等继续教育的功能定位

改革开放以来，我国高等继续教育从无到有，逐步发展壮大，基本构建起了多层次、多类型、多形式、多元化的办学格局。高等继续教育成为我国教育事业的重要组成部分，其在提高从业人员的知识技能水平、提升国家经济社会发展所需要的人力资本方面发挥的作用和功能已被充分证明，高等继续学历教育的在学规模从1979年的86万人扩大到2017年的1 280.06万人[3]，为提高国民素质、推进高等教育大众化做出了重要贡献。进入21世纪，党和国家在我国教育现代化发展战略的擘画中对继续教育给予了高度重视，从《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出“加快发展继续教育”，到《国家教育事业发展“十三五”规划》中提出“大力发展继续教育”，再到十九大报告提出“办好继续教育”，反映了对于继续教育发展要求的换挡升级。那么对于高等继续教育来说，如何破解从“加快发展”“大力发展”到“办好”的发展命题？需要基于我国高等继续教育发展所面临的时代特征和使命、教育发展战略和要求，以及自身发展状况对其功能定位做新的审视。

党的十九大报告做出了“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大论断。新时代社会主要矛盾在高等继续教育领域表现为人民日益增长的终身学习需要和高等继续教育不平衡不充分发展之间的矛盾。即一方面，因科技进步、社会变革、自我发展等动力所激发的全民终身学习需求日益旺盛，广大人民对优质多样的高等继续教育的需要日益增长；另一方面，高等继续教育发展存在着重规模轻质量、重招生轻培养、重经济利益轻社会效益等问题，导致发展的不平衡、不充分、不优质。因此，以提升质量为指征的高等继续教育内涵式发展是“办好高等继续教育”的必然选择。

近期，我国发布了《中国教育现代化2035》，提出“建成服务全民终身学习的现代教育体系”的发展目标。毋庸置疑，高等继续教育是现代教育体系的组成部分，作为个体在一定学段的学校教育结束后继续接受的教育类型，它与学校教育系统有机衔接起来服务于社会成员终身、可持续的发展需要，提供公平开放、灵活多样的终身学习机会。因此，“办好高等继续教育”不能把高等继续教育悬置于学校教育系统之外去认识，而要把它作为一种独立的教育类型，与学校教育系统相衔接纳入教育政策的调控范围，否则服务全民终身的开放畅通的人才成长通道无法构建。那么在不久的将来，我国学校教育系统的发展趋势如何？从政策目标愿景上是“劳动年龄人口平均受教育年限明显增加”“推动各级教育高水平高质量普及”，从现实可预期的是我国高等教育将从毛入学率40%以上的大众化阶段进入毛入学率更高水平的普及化阶段，这意味着新时代高等继续教育面临的服务对象群体的变化，其学历补偿性功能进一步削弱，其发展性功能进一步突显。

如何理解新时代高等继续教育的“发展性”功能？回顾我国高等继续教育发展历程，在特定的历史阶段，高等继续教育面对广大社会成员重回校园获得高等学历的强烈愿望，更多地担负着拾遗补阙的职能，成为精英化高等教育的补充。久而久之，这样一种工具性诉求使得高等继续教育的功能发生异化，表现为以学历补偿为目的的工具取向取代了满足成人学习和发展需求的价值取向，异化成为高等继续教育的办学目的、培养目标，市场化的发展机制和功利化的社会心理又进一步放大了高等继续教育的工具性和逐利性，消解了高等继续教育的教育属性，加剧了高等继续教育与学校教育系统的割裂，造成了二者封闭隔离的双轨发展模式。因此，高等继续教育的“发展性”功能是要回归以“成人责任”为价值旨归的教育属性，面向社会成员终身的、可持续的发展需要，面向社会成员更新知识、提升技能、完善自我等多样化的学习需求。在社会急剧变化的时代，“成人责任”无论是对于个体还是社会来说，都是发展性和生成性的，是终身和全纳意义上的。高等继续教育也只有回归这样一种面向成人责任的“发展性”功能，才能与学校教育系统衔接起来。

综上所述，新时代我国高等继续教育的功能定位是服务全民终身学习的现代教育体系的有机组成部分，由高等院校及其他高等教育机构提供优质的学历和非学历教育服务，满足社会成员“成人责任”的发展性需求。很显然，面对新时代中国特色社会主义的历史方位、面对《中国教育现代化2035》提出的新要求，实现上述功能，高等继续教育必须确立新的发展战略。

二、新时代高等继续教育的发展战略

1.改革发展战略

深化教育领域综合改革是党中央和国务院的明确要求，是高等继续教育实现转型发展的必由之路。改革开放以来，我国高等继续教育改革往往是在国家教育发展战略的总体框架下针对高等继续教育出现的问题采取一些新的对策，或者是基于先进的教育理念、经济社会发展提出的新要求增加一些新的做法，这种问题导向型的改革增强了高等继续教育的社会适应性，但并没有涉及高等继续教育办学体制、理念的革命性突破，可以说高等继续教育是教育综合改革和发展的薄弱环节。基于新时代高等继续教育的功能定位，封闭隔离的双轨教育运行体制已经成为建设服务全民终身学习的现代教育体系的桎梏，必须以系统思维、普遍联系的观点全面深化高等继续教育改革。坚持改革发展战略就是要进一步解放思想，准确识变，科学应变，主动求变，坚决破除旧的思维定式束缚，加强全局性和基础性改革顶层设计。全局性改革指向封闭的高等继续教育的办学体制机制，基础性改革指向陈旧的高等继续教育管理模式、教学模式和教学方式，真正释放高等继续教育办学主体的活力，提升高等继续教育质量和效能，以改革促开放、以改革促创新、以改革促特色、以改革促发展。实施改革发展战略的关键是要解决好思维能力与活力释放问题。

2.开放发展战略

开放是现代化教育的基本特征，是各级各类教育发展的基本路径。基于新时代高等继续教育的功能定位，开放发展要体现在高等继续教育发展和改革的方方面面，要主动“寻求教育对象的开放、教育资源的开放和教育方式的开放”[4]，坚持向所有有需要的社会成员开放，通过完善招生入学、弹性学习制度等建立多元化、包容性的终身学习通道。要从更加开放畅通的人才成长通道的顶层架构下，寻求不同形式高等继续教育以及高等继续教育与其他教育类型之间的相互开放，打破传统教育体系机制中的层层壁垒。要支持优质高等继续教育对外开放，积极参与推进共建“一带一路”教育行动，开展高等继续教育互联互通，主动寻求继续教育人才培养、资源建设等项目方面的交流合作，提高高等继续教育国际化水平。要建立跨部门跨行业的工作机制和专业化支持体系，吸纳企业、行业、社区等参与高等继续教育，促进教育服务多元化，为推动和保障高等继续教育发展增加更多的动能。实施开放发展战略的关键是要解决好体制机制与路径选择问题。

3.创新发展战略

创新是促进高等继续教育转型发展的动力。坚持创新发展就是要把创新贯穿于高等继续教育发展全过程，不断推进高等继续教育理论创新、方式创新和制度创新，并使之成为引领高等继续教育发展的第一动力。[4]基于新时代高等继续教育的功能定位，创新高等继续教育发展理念迫在眉睫，对高等继续教育培养什么样的人、如何培养人的根本问题要从工具理性走向价值理性，坚持人本价值和社会价值的统一。以理念创新为引领，推动继续教育制度创新，破除制度障碍，避免目前存在的高等继续教育同质化现象，在坚持顶层设计的基础上，鼓励基层在办学理念、内部管理模式、办学目标、人才培养等方面进行改革创新，使高等继续教育发展富有活力和特色。要更多地关注学习者内在的个性特征，真正做到因材施教，培养新时代德智体美劳全面发展的创新性、应用型人才，大力推进专业课程资源、教学方式方法的改革创新。要积极吸纳教育信息化的成果，探索发展“互联网+高等继续教育”的服务模式，推动信息技术与教育教学的深度融合。实施创新发展战略的关键是要解决好顶层设计与基层自主创新问题。

4.特色发展战略

特色是高等继续教育独特发展模式和优势的体现。坚持特色发展就是高等继续教育主体要根据特定的办学资源和环境条件，为满足社会成员知识更新、技能培训和文化素质养成等多样化需求提供特色化的服务，既包括学历教育也包括非学历教育。基于新时代高等继续教育的功能定位，就学历教育而言，高等继续教育的特色体现为以成人学生的发展为本，回归教育本心育人初心，以提升质量和效益为目标，不断扩大优质教育资源和服务。就服务社会成员的非正规、非正式学习的非学历教育而言，高等继续教育的特色体现在采用市场化的运作模式，与行业、企业、社区等跨界合作，不断创新教育培训模式，拓展培训领域，扩大办学规模。[5]无论是学历教育还是非学历教育，不同的高等继续教育办学主体追求数量、质量、规模、结构、效益相统一的内涵式发展模式是共同的，但又是差异化的，表现出基于学校、地区等差异而形成不同的特色和优势。实施特色发展战略的关键是要解决好内涵提升和优势集聚问题。

三、新时代高等继续教育的挑战与对策

目前，我国各级各类教育均取得较大成就，教育事业蓬勃发展，教育自身的综合实力、对国家发展的支撑力、对创新的引领力和在国际上的竞争力显著提升，教育的基础性、先导性、全局性作用持续彰显。[6]从新时代发展的要求来看，随着国家对教育事业的重视和人们学习需求的日益旺盛，继续教育作为终身教育体系完善的重要组成部分，更是承载了国家和历史的重托与重任。[1]然而，我国高等继续教育的发展状况还不能有效满足经济和社会快速发展的要求以及广大社会成员的教育需求，高等继续教育仍然是我国高等教育事业的短板，是教育体系中最薄弱的一环，其发展面临着各种内外部的挑战。

1.面临挑战

从外部环境挑战来看，相对于普通高等教育来说，高等继续教育的地位日益边缘化，社会认可度严重下降，生源数量迅速下滑，这使得高等继续教育饱受社会诟病，以至于高等继续教育特别是高等学历继续教育“取消论”再度蔓延。同时，我国现有的关于继续教育的各种政策法规还不健全，对继续教育的宏观指导和全面规划还没有建立，这也使得高等继续教育的发展举步维艰。从高等继续教育发展的内部来看，主要面临着以下挑战：一是发展方式从外延式发展到内涵式发展的转变及其挑战。我国高等继续教育在发展中长期以来存在着重规模轻质量、重招生轻培养、重经济利益轻社会效益等问题和困境，长此以往，高等继续教育将深深陷入发展的恶性循环。要破解这种困境，必须从重规模扩张的外延式发展转向重质量提升的内涵式发展。二是高等继续教育各个类型、多元主体间的相互衔接沟通和资源共享需大力推进。我国高等继续教育包括成人高等教育、高等教育自学考试、现代远程教育等多种类型，现有的办学主体有普通高校的继续教育学院、独立设置的成人高校、相关的社会培训机构和助学考试机构等；而目前不仅高等继续教育各个类型有着各自的运行模式和管理模式，各类型之间缺乏相互沟通、协调，不同的办学主体之间也缺乏有效的融通机制，存在着办学模式等的交叉重复等，尤其在教学资源的建设上，各自为政，重复建设，缺乏资源的共享共用机制。三是信息技术革命带来的教学方式和学习方式的挑战。随着信息技术革命的持续推进，高等继续教育传统的“以教材为中心、以教师中心、以课堂中心”的办学模式受到极大挑战，信息技术革命带来的手机终端、移动传媒、桌面视窗、网络媒介、触摸媒体等，使学习者能充分利用自己的零散性、间歇性时间进行无间断全天候、随时随地随机的自由学习、灵活学习。[7]教师必须积极变革教学模式，创新高等继续教育的载体、方式和手段，这些都对高等继续教育带来了新的挑战。

2.对策建议

贯彻新的发展战略，应对挑战和困境，当前我国高等继续教育亟须在以下四方面采取措施：

(1)加强顶层设计，完善高等继续教育办学体制

高等继续教育是我国教育体系的重要组成部分，在建构和完善服务全民终身学习的现代教育体系的教育现代化进程中，要进一步提高对高等继续教育的重视，明确基本发展定位，即：“我国高等继续教育改革未来一段时间的发展目标既要放在终身学习的大视野中进行思考，也要为促进我国终身学习和全民学习社会的形成提供支持，尤其是要在促进全体人民学有所教、学有所成和学有所用方面发挥主体作用”[8]，加强顶层设计。国家和省级政府层面要以全局性、战略性、发展性和统筹性的眼光和出发点来设计、制定全国或地区性的高等继续教育发展规划，在保证规划满足本地经济社会发展的同时，实行规划的动态调整。在立法和管理制度层面，要明确规定、规范高等继续教育的内涵功能，健全高等继续教育管理的体制，以保证高等继续教育沿着正确的轨道前行。同时，要继续完善终身教育理念下的继续教育办学体制，积极推进高等继续教育的多主体办学和多元化发展，推动高等继续教育管理体制变革。

(2)推动各类机构合理分工，优化区域内高等继续教育办学结构

目前，我国承担各类高等继续教育活动的组织机构多元多样，主要的有普通高校的继续教育学院、独立设置的各类成人高校和其他教育机构等。这些组织机构承担的任务有重合、有交叉，其在行政隶属关系和管理机构的归属上也较为多元、复杂，各类机构之间的沟通协调也较少，尚缺乏行之有效的相互沟通联系机制。从有效构建终身教育体系和系统推动高等继续教育发展的角度出发，有必要对各类承担高等继续教育的主体进行合理分工。目前，虽然在国家层面有教育部的继续教育办公室予以推进和协调，但是落实到地方，在整体制度设计上则仍然处于分离的状态。[1]因此，需要积极探索推进各类高等继续教育机构的转型发展和合理分工定位，以及与其他类型教育形态的资源整合和协同发展，进一步淡化身份管理，依据各类机构承担的不同职能及其主要任务的不同，有的转型为普通高校，有的转型为职业院校，有的成为专施非学历继续教育的机构，优化高等继续教育办学结构，引导不同的高等继续教育办学主体集聚优势，实现特色化发展。

(3)探索建立新型终身学习制度，创新高等继续教育成本分担和学习激励机制

高等继续教育的发展趋势将由学历继续教育和非学历继续教育相结合，逐渐发展为以非学历的继续教育为主。作为服务全民终身学习的现代教育体系的重要组成部分，高等继续教育是一种准公共产品，涉及政府、用人单位(企业、事业)及接受继续教育的个人。根据成本分担原则，遵循利益获得原则和能力支付原则，继续教育成本中个人承担的比例应高于其他形式的正规教育。[9]为此，在探索建立新型终身学习制度的同时，要创新高等继续教育成本分担机制，完善学习激励机制，尤其要注意针对学习者的需求，设计直接有效的激励机制。国家和政府层面，应出台相关政策，推动高等继续教育的发展，改革招生入学方式，规范毕业证书和培训结业证书，建立学习成果共享平台；同时，还应完善学分银行制度，建立学分认证机制，制定学分认证、积累和转换的有关制度、标准和操作办法，为高等继续教育融合发展提供保障。

(4)引入质量评估机制，健全高等继续教育质量评估体系

在高等继续教育的评估机制上，我国还没有形成像学校教育那样完善的评估机制，对高等继续教育办学机构、办学质量、办学标准等的社会监督还未有效建立起来。这也是造成我国高等继续教育质量较低、社会认可度不高的原因之一。因此，为推动高等继续教育的内涵式发展、高质量发展，可以参照普通高校的教育评估制度，适时建立高等继续教育评估机制，对办学主体、办学机构资质、求学者和机构办学质量等进行评估考核。在现阶段，应探索建立以高等继续教育机构自我评估为基础，政府、高校、专门机构和社会多元评价相结合的高等继续教育质量评估制度。[4]此外，还应建立科学合理的高等继续教育评价准则和相关的评估体系，将高等继续教育的考核与行业认证、相关职业资格的考试和认定相结合，推动继续教育与相关行业发展、职业资格的认定形成良性互动。

注 释：

① 详见：高志敏《继续教育概念辨析》，《河北师范大学学报(教育科学版)》2001年第1期，本文对11种表述不再罗列。