新增建设用地增值收益测算方法与应用

□刘 茜 李 波 王瑷玲

[内容提要]分析新增建设用地增值机理，提出增值收益测算方法，以龙口市东城区进行应用，为其他地区测算增值收益和龙口市制定土地转用方案提供参考。研究方法：文献分析法、实证研究法、成本逼近法。研究结果：新增建设用地增值主要因用途转变、权利增加及土地开发等造成。龙口市东城区新增建设用地成本平均为298元/m2，入市增值收益率平均为179.74%。征收未利用地形成的新增建设用地增值最大，其次是其他农用地，耕地最小。转为商业用地增值最大，平均增值收益率为286.80%，其次是住宅用地，工业用地最小。土地增值收益总体呈随级别增加而增加的趋势。研究结论：各级别、各类用地转为商业、住宅用地是经济可行的，而区位差的耕地转为工业用地不经济。

一、引言

随着社会经济发展和城市化推进，大量未利用土地、农用地转为建设用地，土地价值增加，产生增值收益。各级政府也因为土地转用、征用、开发和出让获得巨额土地收益，从而形成土地财政[1]。中国自1990年实行的国有土地有偿使用、土地财政制度为发展经济、建设城市及改善人民生活发挥了巨大作用。但是，不同类型、不同区位的新增建设用地以商业、居住和工业等不同用途进入土地市场，其增值收益水平不同[2]，有的可能是负增值、负效应、不经济。因此，应加强新增建设用地增值收益量化研究，分析新增建设用地增值机理，研究测算方法，测算增值收益水平，为确定合理的土地征收和新增建设用地转用方案、收取土地增值收益提供依据，并丰富土地价值和土地增值理论。

近年来学者们开展了土地增值收益及其测算方法的相关研究。陈顺清认为土地增值既有正，也有负，总体表现为地价上涨[3]。张俊则认为土地增值是土地价格的增加,本质是地租的增值与土地资本的增加[4]。关于土地增值机理，学者们主要有5种观点，分别是投资性增值[5-6]、周边设施改善引起的增值[7]、土地利用类型变化引起的增值[8]、人口增加引起的增值[9]和发展战略改变引起的增值[10]。对于土地增值测算方法的理论分析，周文国认为土地增值与房屋增值掺杂在一起，应先把属于土地的增值从房地增值中分离出来,然后再区分不同土地增值类型进行测算[11]。陈志刚等人则从影响土地增值因素的角度测算其增值收益，将农地的生产收益权价值、生存保障权价值等纳入农地价格构成之中，构建了被征农地的増值评估体系[12]。综上，有关土地增值收益的涵义、形成机制和测算方法等研究取得较多成果，但不同类型、不同区位的新增建设用地以不同用途入市其增值差异有多大的系统、定量研究少有报导。

基于此，本文深入分析新增建设用地增值收益形成机理，研究测算方法，并以龙口市东城区为研究区，结合2016年度基准地价更新，分耕地、其他农用地和未利用地不同类型、分土地级别，测算新增建设用地以商业、住宅、工业等不同用途入市的增值收益，为龙口市制定土地转用方案提供依据，也为其他地区测算新增建设用地增值收益提供参考。

二、新增建设用地增值机理分析

(一)新增建设用地增值收益内涵

新增建设用地指耕地等农用地、未利用地依据土地利用规划转用形成的国有建设用地，并进行不同程度的土地开发。依据土地利用规划和城市规划，新增建设用地可作为商业、居住和工业等不同用途，从而形成新增商业、新增住宅和新增工业等建设用地类型。

土地增值是指因用途转变、权利增加、时间变化、土地开发等引起的土地价值、价格的上涨或者增加。土地增值收益即因土地增值而获得的额外收益。作为土地开发者或土地经营者，土地开发后土地的价值与其土地取得和开发成本之差即为土地的增值收益。本文所指新增建设用地增值收益指耕地等农用地、未利用地转为建设用地，并经过一定开发后的土地市场价值与原农用地、未利用地价值和土地开发成本之差，即纯土地出让金。

(二)新增建设用地增值机理

新增建设用地增值主要因用途转变、权利增加、土地开发、区位差异等造成。

用途转变引起的增值。土地价格取决于土地价值，土地价值取决于土地利用收益。相对于农用地、未利用地，建设用地高投入、高产出，利用更集约、高效，可以获得更高的收益。尤其工业化、城镇化过程中，商业、居住和工业用地的收益、价格高于农用地与未利用地。土地用途改变，土地收益增加，土地价值、价格增加，形成增值收益。

土地开发引起的增值。农用地和未利用地-生地，经征收转变为国有建设用地，但达不到建设条件，需进行土地开发。通过土地平整、通水、通电、通路、通讯等基础设施建设，将生地开发成熟地，达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”等建设条件，土地劳动价值量增加，土地产生增值。

土地权利增加引起的增值。农用地和未利用地所有权归集体所有，现有相关法律规定不得擅自将其出让、转让或者出租用于非农建设，其权利有限。国家通过征收将集体土地转为国有建设用地，并以出让方式将使用权让给土地使用者。出让土地使用权的权利比较完整，包括占有权、收益权、使用权和部分处分权。新增建设用地权利增加，土地价值相应增加。

区位差异引起的增值。土地价值增值与区位相关。建设用地可作为商业、居住、工业等用途，而不同用途土地对区位敏感度不同，尤其商业用地和住宅用地对区位敏感。不同区位的土地在相同的市场条件、土地开发水平下，增值不同。区位条件好的土地，其增值更多。

三、新增建设用地增值收益测算方法

(一)新增建设用地增值收益测算方法

新增建设用地增值是农用地和未利用地转用、开发后的土地成本价格与建设用地出让市场价格之差。新增建设用地可作商业、住宅、工业等不同用途。不同区位的耕地、其他农用地、未利用地转为商业、住宅、工业用地等不同用途，土地增值不同。因此，本文分转用前耕地、其他农用地、未利用地不同用途，分区位(土地级别)，分别测算转为商业、住宅、工业等不同用途的新增建设用地增值收益，以增值收益率代表增值水平，计算公式如式1。

W=( E1-E2)/E2×100%

(式1)

式中: W为增值收益率；E1为新增建设用地市场价格；E2为新增建设用地成本价格。基准地价是政府组织评估的土地市场价格，可作为新增建设用地的市场价格。目前各城镇已评估了基准地价并定期更新，即各用途、各级别新增建设用地市场价格已知，只需评估出新增建设用地成本价格，即可得到新增建设用地增值收益率。

(二)新增建设用地成本价格评估方法

新增建设用地成本价格评估方法有市场比较法、收益还原法、成本逼近法等。虽然近年来土地征用案例较多，但案例个体差异很大，同级别、分用途可用样点很少，而农用地、未利用地用途转用前因种植作物不同，测算的收益价格差异极大，因此市场比较法和收益还原法均不适宜。本文采用成本逼近法评估各级别新增建设用地的平均成本价格，并用市场案例进行验证，征求有关部门及专家意见。

成本逼近法指以土地取得成本和开发成本为基础，加上利润、利息、税金和土地增值收益等确定土地价格的方法。本文测算新增建设用地成本价格，不包括土地增值收益。成本逼近法评估新增建设用地成本价格的公式如式2。

E2= G+D+T+I+R

(式2)

式中: E2为新增建设用地成本价格；G为土地取得费，新增建设用地来源于农用地和未利用地，土地取得成本即为土地补偿费、人员安置费或征地区片综合地价、地上物补偿费等；D为土地开发费，土地达到一定的开发建设条件而投入的各项客观费用，开发程度不同、开发费用不同；T为税费，主要有耕地开垦费、耕地占用税等。I为利息，土地取得费、开发费和税费的正常利息。R为利润，土地取得费、开发费和税费的正常回报。

四、龙口市东城区新增建设用地增值收益测算

(一)东城区概况和数据来源

龙口市位于山东半岛东北部、渤海湾南岸，低山丘陵、滨海平原地貌，温带季风气候。全市土地总面积901 km2，辖16个镇(街)，总人口63万。2016年全市地区生产总值为1111亿元，地方预算内财政收入为94.8亿元，人口城镇化率达66.8%，城镇和农村居民人均收入分别为41708元和19049元，经济社会较发达。综合实力多年位居山东省第一名、全国县域前列。中心城区为东城区，面积47.40 km2，基础设施建设良好，基本达到“六通一平”。

到龙口市国土资源局收集了东城区2016年基准地价更新数据，根据《关于调整山东省征地区片综合地价标准的复批》鲁政字[2012]288号文件、《关于调整征地年产值和补偿标准的通知》鲁政办发[2004]51号文件和山东省人民政府关于贯彻执行《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》有关问题的通知-鲁政字[2008]137号文件收集了征地区片综合地价、耕地开垦费和耕地占用税等有关资料。按照东城区各级别土地开发程度，根据土地开发程度状况和有关土地开发费用标准，合理确定各级别土地开发费。以问卷调查的方式走访村委会和被征地农民，采用分层随机抽样的方法，收集了东城区近3年耕地、其他农用地和未利用地征收及出让案例。2016年龙口市东城区分5个土地级别，商业、居住和工业3种用途评估基准地价，更新结果如表1。

表12016年龙口市东城区基准地价 单位：元/m2

(二)有关参数确定

龙口市以农用地为主要用途测算了征地区片综合地价。东城区为征地区片一级区片，农用地取得成本即征地区片综合地价为112.5元/m2，地上物补偿额约占综合地价的10%，耕地占用税和耕地开垦费分别为38、67.5元/m2。土地开发成本因开发程度不同而不同。东城区基准地价土地开发程度内涵界定:一、二级地为“六通一平”，开发成本为140元/m2；三级地为“五通一平”，开发成本为120元/m2；四、五级地为“三通一平”，开发成本为80元/m2。土地开发周期平均为1年。利息率按照银行一年期贷款利率4.35%计，土地取得费及取得税费全周期计息，土地开发费半周期计息。龙口市土地开发利润率10%左右，确定投资利润率为10%。其他农用地与未利用地无耕地占用税和耕地开垦费，未利用地征地综合区片地价约为农用地综合地价的80%，其他成本与农用地一致。

(三)东城区新增建设用地价格评估

采用公式2及调查、确定的参数，分耕地、其他农用地和未利用地不同类型、分区位(土地级别)测算新增建设用地的成本价格，结果如表2。

表2东城区新增建设用地成本价格 单位：元/m2

收集到东城区土地征收样点19个，剔除成本价格差异极大的样点后15个，合理样点10个，其中耕地样点4个，一级地样点2个、四级地样点2个，其他农用地样点2个，一级地1个、五级地1个，未利用地样点共4个，其中一级地3个、四级地1个。测算新增建设用地成本价格，并与成本逼近法测算的同级别价格进行比较、验证，相差30%。同时，征求龙口市国土部门及评估专家意见，认为评估结果符合龙口市新增建设用地成本平均水平。因此，认为本研究测算的新增建设用地成本价格可靠。

(四)东城区新增建设用地增值收益测算

新增建设用地可用于商业、居住和工业等用途。在新增建设用地成本价格评估的基础上，采用公式1及东城区基准地价，分转用前耕地、其他农用地和未利用地不同用途、分土地级别，测算转为建设用地作为商业、居住、工业等不同用途的增值收益水平，如表3。

表3东城区新增建设用地增值收益率

收集到土地征收、出让样点案例19个，除去收益价格差异极大的样点后13个，合理样点10个，不同用地类型、不同区位的样点分布情况与前面叙述一致。测算新增建设用地增值收益，并与成本逼近法测算的增值收益进行比较、验证，相差17.27%。同时，征收国土部门及评估专家意见，认为测算结果符合龙口市新增建设用地增值水平。

五、结果分析

(一)东城区新增建设用地成本价格分析

表2可以看出，龙口市东城区新增建设用地成本价格平均为298元/m2。从征用前用途看，东城区征用耕地的成本最高，平均388元/m2，其中一级地达419元/m2；其次是其他农用地，平均为267元/m2；未利用地最低，平均为239元/m2。由于农用地对农民具有生产资料功能，客观收益水平较高，征地补偿价格要切实保障被征地农民的合法权益，同时还要考虑土地对农民的社会保障功能，而未利用荒地不具有农业生产资料、社会保障功能，所以征收耕地与其他农用地所补偿的综合地价较未利用地高。另外，征收耕地还需缴纳耕地占用税与耕地开垦费。

从级别看，总体上新增建设用地成本价格是高级别高于低级别，与基准地价规律相似。主要因区位、土地开发程度不同造成。东城区不同区位，土地收益、土地开发程度不同，一、二级地为“六通一平”，三级地为“五通一平”，四、五级地为“三通一平”。不同开发程度，土地开发成本不同。与基准地价相比，新增建设用地价格级差稍低，部分不同级别的新增用地使用权价格相同，如四、五级征收耕地成本价格为352元/m2、征收其他农用地的成本价格为231元/m2、征收未利用地的成本价格为203元/m2，这是因为耕地、其他农用地和未利用地征地区片综合地价在东城区为同一标准，四、五级土地开发程度也相同。

(二)东城区新增建设用地增值收益分析

由表3可知，龙口市东城区新增建设用地入市增值平均为179.74%。转用前用途不同、级别不同的新增建设用地以商业、居住、工业等不同用途入市，增值水平及方向不同。

从转用前用途上看，增值最大的是征收未利用地形成的新增建设用地，平均增值率为233.39%，其中一级地平均增值率达390.74%。其次是其他农用地，平均增值率为198.53%，一级地平均增值率达343.15%。耕地增值最小，平均增值率为107.31%。由于土地收益水平不同，补偿标准和项目不同，所以不同来源的新增建设用地成本价格不同。征收耕地成本价格最高，其次是其他农用地，未利用地价格最低。所以，在入市价格、基准地价相同的条件下，增值收益由大到小依次是：未利用地>其他农用地>耕地。征收未利用地形成的新增建设用地增值收益率是其他农用地的1.18倍，是耕地的2.17倍。

从入市后用途来看，作为商业用地增值最高，平均增值收益率为286.80%，其中一级地达536.85%；其次是作为住宅用地，平均增值率为214.45%，其中一级地达334%；转为工业用地的增值收益率最低，平均为37.98%。作为商业用地的平均增值收益率是居住用地的1.34倍，是工业用地的7.55倍。由于同一区位建设用地作为不同用途的收益不同，收益顺序一般为：商业用地>住宅用地>工业用地。所以相同的征收成本下，入市增值收益水平呈现商业用地>住宅用地>工业用地的趋势。转用前各用途转为商业用地和住宅用地的增值收益水平均为正值，而耕地转为工业用地部分级别呈负增值。这主要是因为东城区较低级别的工业用地价格低于耕地的征收成本，这也说明低级别耕地转为工业用地是不经济的。

从土地级别看，土地增值收益总体呈现随级别升高而升高的趋势，级别超高，增值收益越高。一级地平均增值达316.70%，而五级地为53.22%，一级地是五级地的5.95倍。不同用途的级差增值不同，商业用地级差最大，其次是住宅用地，工业用地最小，一级地增值收益分别是五级地的7.12倍、5.11倍和4.18倍。各类用地转为商业、住宅用地的增值收益均呈现随级别升高而升高的趋势。而耕地与农用地转为工业用地时，四级地增值收益高于三级地，这是因为三、四级的工业用地基准地价的级差小于征收成本的级差。未利用地转为工业用地时，四级地的增值收益高于五级地的增值收益高于三级地的增值收益，这是因为三、四级和三、五级的工业用地基准地价的级差小于征收成本的级差。

六、结论与讨论

(一)结论

测算新增建设用地增值收益是科学制定土地转用方案、收取土地增值收益的依据。论文在新增建设用地增值机理和资料调查分析基础上，提出分转用前用途、转用后用途、级别测算新增建设用地增值收益方法，并以龙口市东城区进行应用。结果表明，新增建设用增值主要因用途转变、权利增加、土地开发等造成。东城区新增建设用地转用前用途不同、级别不同，征收成本不同，平均为298元/m2，其中，耕地征收成本最高，其次是其他农用地，未利用地最低。以商业、居住、工业等不同用途入市，增值水平及方向不同，平均增值率为179.74%。从转用前用途看，增值最大的是征收未利用地形成的新增建设用地，平均增值率为233.39%，其次是其他农用地，耕地增值最小。从转用后用途来看，转为商业用地增值最大，平均增值收益率为286.80%，其次是转为住宅用地，转为工业用地最低，且3-5级地耕地转为工业用地增值为负值。因此，各类用地转为商业、住宅用地是经济可行的，而低级的耕地转为工业用地不经济。从级别看，土地增值收益总体呈现随级别升高而升高的趋势。

(二)讨论

利用调查收集的土地征收案例、土地出让案例、土地征收补偿标准、开发成本、基准地价及相关税费等资料，测算了龙口市东城区新增建设用地使用权入市增值水平，得到较可靠的研究结果。由于耕地、其他农用地和未利用地等征收补偿差异较大，难以准确估算各种补偿费用，因此测算结果可能存在一定误差。今后，需要扩大研究区、收集更多土地征收案例，全面地考虑补偿形式、精确估算各种参数，从而提高新增建设用地使用权入市增值测算的精度及其应用价值。