重大执法决定法制审核制度存在的问题及对策研究

朱玲青（贵州法治时代律师事务所主任）

王军武（贵州师范大学法学院教授）

党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 ，首次提出“严格执行重大执法决定法制审查制度”的概念。此后，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》（国发办〔2017〕14号）（以下简称《通知》），在天津、河北、辽宁、甘肃、安徽、贵州等32个地方和部门进行试点，对我国建设重大执法决定法制审核制度进行实践探索。

一、重大执法决定法制审核制度概述

（一）文件规定的具体内容

《通知》明确指出，试点单位在作出重大行政执法决定之前，必须进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。在具体工作开展过程中，《通知》对试点单位提出了如下几点要求：一是落实审核主体。试点单位的法制机构负责本单位的法制审核工作。试点单位要配备和充实政治素质高、业务能力强、具有法律专业背景并与法制审核工作任务相适应的法制审核人员，建立定期培训制度，提高法制审核人员的法律素养和业务能力。要发挥政府法律顾问在法制审核工作中的作用。二是确定审核范围。要结合行政执法行为的类别、执法层级、所属领域、涉案金额以及对当事人、社会的影响等因素，确定重大执法决定的范围，探索建立重大执法决定目录清单制度。有条件的试点单位可以对法定简易程序以外的所有执法决定进行法制审核。三是明确审核内容。要针对不同行政执法行为，明确具体审核内容，重点审核执法主体、管辖权限、执法程序、事实认定、行政裁量权运用和法律适用等情形。四是细化审核程序。要根据重大执法决定的实际情况，编制法制审核工作流程，明确法制审核送审材料，规范法制审核工作方式和处理机制，规定法制审核时限，建立责任追究机制。

（二）建立重大执法决定法制审核制度的意义

重大执法决定法制审查制度，是指在行政执法过程中，为了保证行政执法行为合法、公正及规范，行政机关在作出重大执法决定之前，先由机关内部法制机构对行政执法过程及结论进行合法性及合理性审查，并提交审查意见的制度，该制度对我国的法治建设具有以下几点重要意义。

一是有利于实现严格执法。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法……”。严格执法要求行政机关在开展执法工作的过程中秉公执法、严肃执法，严格按照法律规定的程序实施行政行为。同时，严格执法需要制度予以保障，行政机关的执法活动多数是以决定的方式作出，保证决定的科学是严格执法的基本要求，若无科学合理的决策，严格执法就无法发挥作用，甚至有可能侵害相对人权益。

二是有利于降低行政成本。行政成本是一切行政行为都必定产生的资源消耗，行政成本的高低主要由行政行为周期的长短、程序的简繁以及行政行为的正确率等因素决定的。一般而言，行政行为的时间周期越长，行政决定正确率越低，行政成本就会越高。就行政周期及行政决策正确率对行政成本的影响而言，虽然较长的行政决策周期会导致行政成本的增加，但是这种情况下的行政成本尚在可控范围之内；而错误的行政决策所产生的行政成本则是多方面的，甚至会导致群体性事件及社会动乱事件的发生，严重影响政府形象。

三是有利于维护行政相对人的合法权益。从行政法的角度出发，行政法的核心是寻找行政权力与行政相对人权利之间的分界线、平衡点，正确调整行政权力与行政相对人权利之间的关系，使二者关系达到统一、协调，并相互促进的结果。行政机关本身固有的权力扩张及权力本位意识是行政机关侵害行政相对人权益的根本原因，权力本位意识的日益滋长需要通过规范行政决策程序的方式来加以限制，重大执法决定法制审核制度对此发挥着不可替代的作用。

四是有利于实现依法治国。行政执法决定作为行政行为中最为重要和常见的一种，对政府的行政能力有重要的反射作用，对国家及社会经济发展影响巨大。政府在社会公共事务管理过程中若行政执法决定的水平很低，则政府面临上访、诉讼等维权行为及群体性事件的概率就会增加，社会就会处于不安定的状态，政府管理难度就会加大，依法治国就难以实现。因此，建立重大执法决定法制审核制度，规范行政执法决定程序，是实现依法治国的重要推动方式。

二、重大执法决定法制审核制度存在的问题

结合我国行政执法理论研究及实践经验进行分析，重大执法决定法制审核制度的问题主要集中在以下几个方面。

（一）“重大”的范围难以界定

部分省市虽然对重大执法决定作出了简单规定，但却过于宽泛和笼统，行政执法活动的内涵较为丰富，而各省市的规定大多数集中在行政处罚方面，对行政许可、行政确认等较少规定，在指导实践的过程中难以发挥效用。对重大行政执法决定的界定存在困难，在实践中会造成是否进行法制审核难以统一标准予以衡量的局面，增加了重大行政执法决定法制审核的随意性，导致“应审不审”现象出现。此外，无法对重大行政执法决定进行界定，将认定的权力交给行政机关，导致行政机关的自由裁量权过大，不利于重大行政执法决定法制审核工作的开展。

（二）审核客观性难以保障

从国家的规定来看，《通知》在审核主体的确定上主要是单位的法制机构，并发挥法律顾问在审核工作中的作用。《通知》虽然提出要对审核人员进行定期培训，提高法律素养和业务能力。但是由法制机构审核的本质仍属于一种“自我审定”，客观性和公正性都难以保障。由单位内部机构进行审核的模式会导致单位对审核制度重视不足，导致审核结果成为行政机关意志的产物，审核制度流于形式。

（三）责任追究机制难以落实

《通知》明确规定，建立责任追究机制。但是实践中相关责任追究机制并未真正落实，地方在出台相关规定时，也回避责任追究这一关键问题。缺少责任追究机制对重大行政执法决定审核制度进行规范，导致行政机关及其工作人员在落实法制审核制度时滥用自由裁量权，最终不利于行政执法水平的提高。在对评估结果的运用方面，《通知》要求未进行重大执法决定法制审核或者审核不通过的，不得作出决定。但是在具体实施过程中对此却没有设定责任承担机制，导致审核结果难以发挥作用，审核制度流于形式。

三、完善重大行政执法决定法制审核制度的对策建议

如前所述，作为一种新兴的内部指导监督机制，重大行政执法决定法制审核制度在实施过程中还面临着很多困难，需要在实践中不断予以完善和解决。

（一）科学确定“重大”的认定标准

因行政执法行为的多样性和复杂性，对重大执法决定的范围进行准确界定还存在较大难度。但是在实践中可以通过以下原则进行衡量：一是分类原则。针对不同的行政执法活动制定不同的认定标准，如针对行政处罚活动制定一套认定标准、针对行政许可活动制定一套标准，通过这种方法，能够提高具体认定标准的针对性和可操作性。二是多元化原则。根据该原则，从执法行为的各个方面予以考虑，对关键因素进行把握，如针对行政处罚而言，指导标准应从案值多少、主体资格、法律适用、相对人多少、社会影响程度等方面予以考虑，综合进行分析，不能以偏概全。如一部分案件虽然案值较小，但是涉案的相对人数量较大，且多数是社会不安定分子，此时发生社会事件的可能性也会增加。三是全面审核原则。实践中可能存在部分行政执法决定无法判定是否属于重大行政执法决定的问题，此时需要实行全面审核原则，将无法确定的部分全面列入审核的范围，以免遗漏。四是问题导向原则。通过该原则，在进行审核的过程中应坚持问题导向，如针对某一项行政执法决定，若该决定容易引发行政诉讼和行政复议，则对这类行政执法决定就应该重点进行审核；再如行政机关某一领域内的决定问题比较突出，则对这类问题就应进行重点审核。

（二）创新审核机制

一是建立集体审核制度。在进行重大行政执法决定法制审核的过程中，应探索建立集体审核制度，将审核模式从单位内部法制机构的审查变为单位各部门组成人员集体的审核，通过集体审核制度，能够集中集体的意见和智慧，对重大行政执法决定的合法性、合理性进行综合判断和分析，集思广益，最终发挥集体优势，提高重大执法决定的科学性，推动执法工作的开展。

二是聘请专家进行审核。鉴于执法活动的多样性和复杂性，行政执法活动可能牵涉到方方面面的因素，需要执法人员具备丰富的知识。因此，在进行重大执法决定法制审核的过程中，应在单位法制机构的主持下，聘请单位内部、其他单位，乃至高等院校、科研机构、公司企业等单位的专家参与法制审核，听取各领域内专家的具体意见和看法，多领域、多角度地进行法制审核，发挥法制审核的作用。

三是委托第三方进行法制审核。重大行政执法决定法制审核制度作为行政机关内部的指导监督方式，本质上还是行政机关的自我监督、自我审查。由于行政机关代表国家公权力，这种具有管理性质的权力与私权之间往往存在不可调和的矛盾。因此，在对某些特别重大的行政执法决定审核的过程中应考虑委托高等院校、科研机构、有资质的企业、律师事务所等第三方单位进行法制审核，通过签订委托合同的方式明确双方的权利义务关系，由第三方开展调查活动及相关资料的收集审查活动，最终出具审核意见，对重大执法决定的合法性、合理性及可行性进行审核，提出改进和完善意见，对意见负责，提高审核的客观性和公正性。

四是建立重大执法决定审核专家库。在《通知》已经明确要求重大行政执法决定必须进行法制审核的情况下，各级政府及部门应结合部门工作的特点、专业的特殊性等基本情况，建立属于自己领域内的重大执法决定审核专家库，邀请相关领域内具备一定专业知识和业务能力的专家作为专家库的组成人员，在进行重大执法决定法制审核的过程中就可以从专家库中抽取相关专家，由专家参与审核、提出意见，保证决定随时都有专家参与，最大限度提高审核结果的科学性。

（三）建立科学的重大执法决定目录清单

《通知》明确指出，建立重大执法决定目录清单制度。通过建立目录清单，能够对重大执法决定的范围和类型进行界定，让执法人员在执法的过程中能够清晰地看出哪些决定应当进行法制审核，哪些决定不需要进行法制审核就可以作出。但是在建立重大执法决定目录清单制度的过程中应该坚持以科学性原则为指导，不同部门应该建立各自的重大执法决定目录清单，如针对公安部门，应建立公安系统内专用的重大执法决定目录清单，不能由政府制定出台统一的重大执法决定目录清单，因为这样的清单不具备特殊性与针对性，真正操作起来存在诸多“空白点”，无法适应部门工作需要。因此，必须根据部门工作的特殊性，建立符合部门特点的、科学的重大执法决定目录清单，促进审核工作科学、有序开展。

（四）明确责任追究机制

一是明确责任追究机制，促使行政机关进行法制审核。行政机关在作出重大执法决定的过程中为了避免法制审核的“麻烦”，很多时候会规避法制审核的指导和监督，使原本应进行法制审核的决定没有进行最后的把关。因此，通过明确责任追究机制，对应进行法制审核而不进行的单位或者个人进行处罚，能够从根本上促使他们积极开展重大行政执法决定法制审核工作。

二是明确责任追究机制，促使行政机关运用法制审核结果。法制审核的关键在于法制审核结果的应用，虽然作为一种内部监督指导方式，法制审核不能代替行政机关的行政执法活动，但是法制审核的结果如果无法发挥作用，则法制审核制度就会丧失意义。因此，应该明确对法制审核结果运用过程中的责任。当行政机关在收到法制审核结果后，如对法制审核结果有异议的，应提出意见，法制审查机构对异议进行必要审查，最终再作出法制审核决定；若行政机关对法制审核结果未提出异议的，则应按照审核结果对相关事项予以修改或者按照审核结果作出行政行为，若行政机关不按照法制审核结果作出具体行政行为的，则应对相关人员进行追责，以此来提高法制审核的监督制约作用。

四、结语

重大行政执法决定法制审核制度作为一项行政机关内部指导监督制度，对行政机关严格执法、规范执法具有重要意义。鉴于目前我国行政执法的现状，该制度在实施过程中还面临诸多困难，这些困难需要从确定审核范围、明确审核主体及审核责任等几个方面进行完善。在不断的实践探索及理论研究过程中，重大行政执法决定法制审核制度必将不断得以完善，该制度指导和监督行政机关行政执法的功能将会进一步发挥，政府法治建设水平将会不断提升。