推进上海律师调解试点工作更高质量创新发展的思考

陆卫东（上海市司法局局长）

2017年9月30日，最高人民法院、司法部联合印发《关于开展律师调解试点工作的意见》（以下简称《意见》）。11月14日，又在上海联合召开律师改革“三项工作”推进会，确定在北京、黑龙江、上海等11省市开展试点工作。上海市司法局认真学习领会《意见》精神，全面贯彻落实“三项工作”推进会要求，积极主动加强同上海市高级人民法院等单位部门的沟通协调，在上海全市范围内开展律师调解试点工作。截至目前，上海市共设律师调解工作室34个，其中在人民法院设立律师调解工作室18个，在公共法律服务中心设立律师调解工作室8个，在律师事务所设立调解室8个。律师调解名册中，共有律师事务所154家，律师调解员666名。律师参与调解的案件共计1559件，达成调解协议1426件，调解协议即时履行105件，经申请人民法院依法发出支付令1个，法院确认的调解协议24件。

一、对建立完善律师调解制度意义的认识

建立完善律师调解制度是律师基本职能的强化拓展，有利于更好地发挥律师在民商事纠纷化解中的专业优势、职业优势和实践优势，对于进一步完善多元化纠纷解决机制、提升法治建设水平有着积极重要作用。

建立完善律师调解制度是深化律师制度改革的重要成果。调解本来就是律师的基本职能之一。现行《律师法》明确规定，律师有维护当事人合法权益、维护社会公平正义及维护法律正确实施的三项职能，可以接受委托、参加调解和仲裁活动。受传统“以诉讼为中心”单一价值取向影响，长期以来人们将律师的职能主要定位在法院审判诉讼活动中的“代理人”“辩护人”角色，而忽略忽视律师调解职能。建立完善律师调解制度，更好发挥律师参与化解矛盾、解决纠纷，服务经济社会发展的作用，是律师制度固有职能的强化与回归，对于进一步拓展律师执业市场、提升律师执业空间都有着重要而深远的意义，是深化中国特色社会主义律师制度改革的重要标志。

建立完善律师调解制度是完善多元化纠纷解决机制的重要举措。调解是融合了我国传统资源与体制特色的一种纠纷解决模式，具有较为悠久的发展历史。随着经济社会的日益发展、人民精神和物质需求日益多元，矛盾纠纷种类及表现形式也日益复杂多样，以人民调解、司法调解和行政调解为主体的多元化纠纷解决机制已成为定分止争、维护稳定、促进和谐的重要力量。律师作为参与各类纠纷调解的一支重要力量，日益引起各方关注、得到高度重视。本世纪以来，中央和最高人民法院先后出台一系列文件，持续强化律师在参与各类纠纷调解中的地位作用，不断规范律师参与调解程序机制，律师调解的制度化规范化水平稳步提升。《意见》的出台，标志着律师调解正式成为多元化纠纷解决机制的重要组成部分。

建立完善律师调解制度是推进法治建设的重要途径。律师制度是现代法治社会的重要标志，是我国社会主义法律制度的重要组成部分。同人民调解、司法调解和行政调解相比，律师调解在化解矛盾纠纷、开展法治宣传、维护社会稳定等方面具有无可比拟的天然优势。律师作为独立的社会工作者，通常以第三方“中立者”的姿态出现，特别是，律师作为法律工作者，能够运用个人专业背景提出更具专业性、权威性的矛盾纠纷解决方案，更容易赢得纠纷当事人的信赖。同时，律师在加强沟通协调、制定解决方案、明晰权利义务、引导纠纷当事人达成和解协议的过程中，本身就包含着法治宣传、普法教育等尊法学法守法用法实践活动。建立完善律师调解制度，有利于更好地发挥律师在参与矛盾纠纷化解、推动法治社会建设中的积极作用。

二、上海律师调解试点工作做法及经验成效

《意见》为我国律师调解制度的创新发展做了顶层设计，提出了总体要求、基本原则，明晰了律师调解工作模式、工作机制和保障机制。上海市司法局严格落实《意见》要求，全力推进律师调解试点工作。

（一）加强学习调研，出台律师调解试点上海方案

一是加强对《意见》学习掌握。通过开展形式多样的学习实践活动，理解领会精神要义和核心要求，不断增强推进律师调解试点工作的紧迫感、责任感和使命感。积极向市委市政府和市委政法委请示汇报，把律师调解工作纳入上海司法体制综合配套改革范畴，列入市司法局年度工作重点内容。二是扎实开展律师参与调解调研活动。上海的经济发展和改革开放现代化水平较高，律师参与人民调解、司法调解、行政调解和商事调解等活动较多、相关模式经验也比较丰富。目前，上海村居法律顾问和政府法律顾问制度都已实现百分之百全覆盖。统计显示，律师以村居法律顾问的身份参与人民调解、以政府法律顾问的身份参与行政调解都占有相当大的比例，律师参与法院诉讼调解和商事调解活动也成为常态。特别是在专业性行业性要求较高的商事纠纷调解领域，90%的具体调解活动都是由律师来主持主导完成。这些经验模式为更好地推进“律师、律师事务所或律师调解机构以独立第三方身份参与调解”提供借鉴参考。三是研究出台律师调解试点上海方案。在吃透上级文件精神、摸清上海律师参与调解现状底数的基础上，会同上海市高级人民法院、上海市律师协会及相关区司法局、区律工委等单位部门，就试点范围、程序、内容及相关律师调解中心、律师调解员设置条件、管理机制等进行反复研究论证和多次修改完善，最终形成上海市开展律师调解试点工作实施方案。

（二）把握关键环节，全面推进上海律师调解试点工作

一是规范律师调解组织形式。严格按照最高人民法院、司法部《意见》精神，突出“律师、依法成立的律师调解工作室或者律师调解中心作为中立第三方主持调解”的标准要求，确定律师调解组织工作模式。主要有三种模式，第一种是上海市司法局指导上海市律师协会设立律师调解中心。第二种是各区司法局依托本区公共法律服务中心（站）设立专门的律师调解工作室，或指导区律师工作委员会设立律师调解中心，如静安区的盈科（上海）律师调解工作室。各区司法局还可以根据实际工作需要设立独立的律师调解中心，如杨浦区的正诚律师调解中心。第三种是律师事务所内部可以设立律师调解工作室，如上海融孚律师事务所成立“金融纠纷多元化解决机制研究中心”。二是明确律师调解试点工作的实施阶段及基本任务，对律师事务所开设调解中心的条件，律师担任调解员的基本条件和管理方式，人民法院、公共法律服务中心、专业调解中心开展调解的工作机制作了进一步细化规定。三是明确律师调解工作室及调解律师准入条件。明确成立满10年、执业律师20人以上，并有执业经历超过10年的律师10人以上且未受到过行政处罚和行业处分的合伙制律师事务所才能申请设立律师调解工作室。明确执业经历必须满10年、有一定的调解工作经验且未受到过行政处罚或行业处分的律师才能申请进入律师调解名册。四是加强律师调解队伍培训。明确由市律师协会牵头开展律师调解培训。重点加强对律师调解员职业道德、执业纪律、调解技能等方面的培训，并要求各区司法局举办的人民调解培训吸收律师参加，提高律师调解综合素质。五是加强律师调解监督管理。明确司法行政机关对律师调解中出现的违法行为予以行政处罚，并将受到行政处罚、行业处分以及违反职业道德的律师调解员及时调整出调解名册。人民法院及时与司法行政部门沟通律师调解工作情况及存在问题。市律协负责编写律师调解规则，对全市律师调解工作开展业务指导和培训，并对律师调解中出现的违规行为予以行业惩戒。同时，还规定了有关回避、竞业禁止、重大事项报告、执业道德等多项纪律要求。各区也就律师调解准入和监管等方面作了具体规定，如松江区、杨浦区对报名条件、工作职责、回避制度、工作补贴、招录办法等都作了更加严格的限制条件。

（三）加强组织领导，确保律师调解试点工作成效

一是召开律师调解试点工作布置会。就全面推进律师调解试点工作进行深入动员部署，并就《意见》具体内容进行解读，提出明确具体要求。二是建立健全了试点推进工作机制。通过建立联席会议制度、定期信息反馈机制，建立微信塔群等方式方法，及时跟踪掌握各单位各部门工作推进情况，第一时间研究解决在试点工作推进中出现的矛盾和问题。三是加强大考核考评力度。把推进律师调解试点工作纳入年终绩效考核范围，并定期开展督察点评，确保试点工作的稳步推进。

三、上海律师调解试点工作中存在的问题

律师调解作为一种制度创新，契合了新时代矛盾纠纷化解发展趋势特点，是加强社会治理创新、推动法治建设水平的有效手段。但实践中仍存在经费保障不到位、法律效力不强、同其他调解机制衔接不顺畅等方面的问题。

一是律师调解试点推进力度还不够大。尽管市、区两级司法行政机关在全面推进律师调解试点上下了很大气力，但从律师调解机构设立、律师调解员队伍发展情况来看，还有很大的发展空间。一方面，律师调解作为新鲜事物，有一个逐步适应发展壮大过程；另一方面，对律师调解的宣传普及力度还不够大，普通社会民众对律师调解与人民调解、司法调解和行政调解之间的区别认识不清、了解不够。

二是律师调解经费保障问题比较突出。《意见》在经费保障方面虽然提出了财政保障、政府购买服务与市场化收费并行的律师调解经费保障机制，并辅之以诉讼费用的杠杆调节，但是仍缺乏明确的收费依据和收费标准。与其他类型的调解组织不同，律师调解要求律师或律师事务所（调解中心）作为中立的“第三方”，主导相关纠纷调处工作，承担有关人力场地等全部费用开支。虽然律师调解本身具有一定的公益性，但在整体保障标准偏低的情况下，会对律师调解质量产生消极影响。

三是律师调解的法律效力确认还存在不少问题。《意见》出台以前，律师作为第三人主持当事人的调解所达成的协议，只能依靠当事人的自觉履行，无法进行司法对接。虽然律师调解协议的法律性质目前还存在争议，但一般认为律师调解协议和其他调解协议一样，仍属于具有民事合同性质的协议。《意见》的出台，虽然从机制上明确了律师调解协议与支付令的对接机制以及律师调解协议的司法确认对接机制，从根本上解决律师调解的效力对接和司法保障问题，但实践中还存在一些障碍，尤其是司法审查的对接问题，比如法律效果的确认程序不明朗、确认数量总体偏少等。

四是律师调解与其他调解的衔接整合还不顺畅。《意见》明确把律师调解纳入中国特色多元化纠纷解决机制范畴，提出要进一步加强律师调解与人民调解、行政调解、行业调解、商事调解、诉讼调解等有机衔接，充分发挥各自特点和优势，形成程序衔接、优势互补、协作配合的纠纷解决机制的目标原则。但实践中，律师调解与诉讼调解衔接机制不完备，律师同其他调解之间的衔接质量不高的问题还比较普遍，难以形成合力。

四、进一步完善律师调解制度的思考

律师调解制度的推行有利于律师职能作用更好发挥，最大限度节约司法资源和诉讼成本，更好地维护当事人合法权益、加强创新社会治理、促进社会公平正义。需要结合试点工作中出现的矛盾和问题，不断总结完善。

一是要加大律师调解组织建设和制度规范力度。律师调解工作质量水平同律师事务所及律师调解员的职业素质、专业能力、责任心和管理水平等休戚相关。要严格准入标准，进一步完善细化律师调解机构的主体资格及组织建设、律师调解员的选任标准和退出机制等方面的内容，确保律师调解质量。要加大宣传力度，对表现突出的律师调解工作室、律师调解中心和律师调解员，给予相应的物质或荣誉奖励，并依托司法行政网站、微博、微信公众号等新媒体平台，开展律师调解工作宣传，营造良好社会氛围。要及时总结提炼律师调解工作的经验与做法，形成可复制可推广的“上海模式”“上海品牌”。

二是要进一步完善律师调解法律效力确认机制。效力就是调解的生命力。律师调解的效力主要体现在律师调解协议的司法效力，即调解协议的强制执行力。要进一步加强与法院等部门的沟通协调，尽可能提升司法确认程序的高效性及便利性，可以考虑司法审查仅对律师调解进行形式审查，不应涉及实体问题，只要不违反法律、行政法规强制性规定，调解程序合法，不存在恶意串通，虚假调解，便应出具裁定，确认其效力。加强律师调解法律效力确认机制立法的探索研究，可以借鉴强制执行公证相关技术和思路，直接通过法律赋予律师调解协议具备强制执行效力。

三是要进一步完善律师调解工作经费保障机制。充足合理的经费保障是推进律师调解试点工作顺利推进的重要保证。要探索建立灵活多样的经费保障机制，重点推动在公共法律服务中心、政务中心的律师调解经费纳入政府财政预算管理范畴。要加大律师调解政府购买服务力度，特别是要根据经济社会发展整体水平，合理确定律师的工作补贴标准并及时足额支付。探索研究提高民商事纠纷律师调解收费标准，视情况提升当事人承担调解费用比重。

四是要进一步完善律师调解与其他调解的衔接机制。完善律师调解与人民调解、行政调解等调解组织的对接是建立健全多元化纠纷解决机制的本质要求。要进一步强化律师调解与诉讼之间的衔接力度，加大同法院之间的协调沟通，完善司法确认机制。要加大律师调解与人民调解、行政调解、司法调解及商事调解之间关系的研究力度，促进各类调解之间的协调融合。